■文/袁　濤

金融激勵(lì)：城鄉(xiāng)居保財(cái)政激勵(lì)的替代方案

■文/袁濤

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施5年來(lái)，已覆蓋5億城鄉(xiāng)居民。但是，城鄉(xiāng)居民的參保繳費(fèi)行為卻一直呈“逆向選擇”，即絕大多數(shù)只愿選擇最低檔——每年100元的標(biāo)準(zhǔn)參保繳費(fèi)?！澳嫦蜻x擇”的困境是如何產(chǎn)生的，如何引導(dǎo)廣大居民積極主動(dòng)地提高參保繳費(fèi)檔次，對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政激勵(lì)失效 金融激勵(lì)不足

為激勵(lì)城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)，從2009年國(guó)家“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)起，該制度就規(guī)定由地方財(cái)政對(duì)參保農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)給予補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于30元（又稱(chēng)“入口”補(bǔ)助）。實(shí)踐中，全國(guó)各地的具體補(bǔ)助方式主要有兩種：一種是均等化的補(bǔ)助，如滇、黔、甘、魯?shù)鹊?，不區(qū)分繳費(fèi)檔次高低，一律給予人均不低于30元的補(bǔ)助。另一種是適度激勵(lì)，在每人30元的基礎(chǔ)上，對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次的，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如川、陜、青、蒙等省份規(guī)定，繳費(fèi)100元補(bǔ)貼30元，每提高一個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn)的，政府補(bǔ)貼增加5元，最高為50元。從實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)助對(duì)提高居民繳費(fèi)的激勵(lì)效果有限。

2014年，國(guó)家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，延續(xù)了這種財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，并將原來(lái)要求地方財(cái)政在“入口”給予參保居民每人每年不低于30元的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，進(jìn)一步明確為“多繳多補(bǔ)”的激勵(lì)型補(bǔ)助方式。新辦法規(guī)定：參保居民“選擇100至400元繳費(fèi)檔次的，財(cái)政補(bǔ)助不少于30元；選擇500元以上的財(cái)政補(bǔ)助不少于60元，選擇1000元以上的財(cái)政補(bǔ)助90元”。但目前來(lái)看，即使是實(shí)行激勵(lì)性財(cái)政補(bǔ)助的地區(qū)，選擇最低繳費(fèi)檔次參保居民仍高達(dá)87%以上。

一般分析認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民不愿意提高參保繳費(fèi)檔次的原因主要有：居民參保意識(shí)不高；政策宣傳不到位；制度設(shè)計(jì)的待遇保障水平低缺乏吸引力；社保經(jīng)辦管理服務(wù)能力不足；居民對(duì)該制度不信任，持觀(guān)望態(tài)度等。也有的將之歸結(jié)為財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)效用不足，主張進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)性。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民“逆向選擇”的原因是多方面的，但最為主要的原因，恰恰是財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制存在固有的缺陷。道理其實(shí)很簡(jiǎn)單，居民選擇參保繳費(fèi)的檔次越低，其賬面收益率越高。如居民繳100元，財(cái)政補(bǔ)貼30元，直接收益率是30%；繳500元補(bǔ)助60元，收益率是12%；繳1000元補(bǔ)助90元，收益率是9%。要實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化，選擇最低繳費(fèi)檔次才是最佳理性選擇。

如此，只有政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼做到對(duì)居民繳費(fèi)進(jìn)行絕對(duì)激勵(lì)，即一律按照繳費(fèi)檔次的固定比例，如一律按個(gè)人繳費(fèi)的30%進(jìn)行補(bǔ)助，才有可能達(dá)成所愿的激勵(lì)效果。因?yàn)檫@才是普通老百姓所能理解和接受的“公平”和激勵(lì)。但是，很顯然，那樣做的激勵(lì)效用雖強(qiáng)，卻是赤裸的“補(bǔ)富不補(bǔ)窮”，會(huì)造成“越富補(bǔ)得越多”，與要求財(cái)政均等化的價(jià)值目標(biāo)相悖。

以財(cái)政機(jī)制激勵(lì)居民提高繳費(fèi)檔次，必然存在著“公共服務(wù)均等化”的價(jià)值觀(guān)制約，因而難以“放開(kāi)手腳”完全奏效。在公平與效率之間掙扎，左右權(quán)衡的看似“相對(duì)公平”的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，事實(shí)上成了導(dǎo)致居民“逆向選擇”的誘因。

另一個(gè)導(dǎo)致參保居民不愿意提高繳費(fèi)檔次的主因，是老百姓普遍認(rèn)為“繳多了不劃算”，因?yàn)橛涃~利息太低，個(gè)人賬戶(hù)要存數(shù)十年不能支取，卻只按一年期計(jì)息，遠(yuǎn)不如自己在銀行存?zhèn)€三至五年的定期存款更劃算。

也有人認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單看待以“一年期記賬利息，還應(yīng)該算上個(gè)人賬戶(hù)，因?yàn)檎磕杲o予的至少30元的財(cái)政補(bǔ)助，且個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金支付終生”。但“入口”補(bǔ)助并不能直接兌現(xiàn)收益，放在銀行“經(jīng)過(guò)數(shù)十年的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄、貶值，與其說(shuō)是補(bǔ)給了個(gè)人，還不如說(shuō)便宜了銀行”，因此居民既不“領(lǐng)情”，也不“買(mǎi)賬”。

個(gè)人賬戶(hù)作為長(zhǎng)期積累儲(chǔ)蓄，按一年期利率毫無(wú)道理，對(duì)居民而言不僅沒(méi)有任何吸引力，反而是一筆不小的“邊際成本”損失，甚至將財(cái)政補(bǔ)貼的“吸引力”沖抵得蕩然無(wú)存。這一點(diǎn)，通過(guò)精算技術(shù)可以很容易用可比較價(jià)格實(shí)證。假定年均記賬利率為3%，通貨膨脹率為3%，即不考慮通貨膨脹和物價(jià)上漲的影響，政府每人每年補(bǔ)貼30元，儲(chǔ)期30年，只要每年的工資增長(zhǎng)率g＞0，g便是個(gè)人賬戶(hù)每年的邊際損失率。假定未來(lái)新常態(tài)下中國(guó)的工資或城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)率g=4%，不到20年，這筆財(cái)政補(bǔ)助的現(xiàn)值就微乎其微了。

參量改革 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

個(gè)人賬戶(hù)既已確定，到底應(yīng)通過(guò)什么樣的手段可以完善，促其發(fā)揮激勵(lì)作用呢？一般認(rèn)為根本手段是儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)投資，入市保增值。但是在此之前，需要有完善的法律保障、相應(yīng)的基金投資管理主體、成熟的金融市場(chǎng)和相對(duì)完善的監(jiān)管體系。筆者認(rèn)為，除此之外，也可以通過(guò)參量改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

第一步：變財(cái)政激勵(lì)為金融激勵(lì)，以?xún)?yōu)惠利率的方式給予城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)利率保護(hù)，提高個(gè)人賬戶(hù)制度的吸引力。

個(gè)人賬戶(hù)的本質(zhì)是私有儲(chǔ)蓄，而儲(chǔ)蓄的關(guān)鍵在于利息。只有利率才是撬動(dòng)提高個(gè)人賬戶(hù)吸引力的關(guān)鍵因子。在解決社?；鹑胧羞M(jìn)行市場(chǎng)化的投資保值增值風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題之前，建議采取非市場(chǎng)化的保值措施，從政策層面，通過(guò)提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的記賬利率，像政府以“保護(hù)價(jià)格”收購(gòu)農(nóng)民余糧一樣給予個(gè)人賬戶(hù)利率保護(hù)。具體標(biāo)準(zhǔn)為：不低于同期中國(guó)人民銀行公布的五年期整存整取儲(chǔ)蓄或國(guó)債利率，不高于銀行貸款利率。以此為標(biāo)準(zhǔn)，建立居民養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)優(yōu)惠記賬利率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)利率市場(chǎng)行情自動(dòng)調(diào)節(jié)。

該辦法的提出有三個(gè)基本前提：一是廣大城鄉(xiāng)居民都或多或少地有所儲(chǔ)蓄（可以從中國(guó)一直以來(lái)居高不下的高額儲(chǔ)蓄率得到印證）；二是普通居民的儲(chǔ)蓄大多數(shù)為銀行一年期以下的短期存款（因?yàn)橹芷谔L(zhǎng)，普通居民儲(chǔ)蓄存款三年至五年期以上的儲(chǔ)戶(hù)較少）。三是實(shí)證測(cè)算，過(guò)去15年，普通居民儲(chǔ)蓄存款三年期以上利率可以跑贏(yíng)居民消費(fèi)價(jià)格增長(zhǎng)率。因此，理論上，只要給予城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶(hù)的記賬利息，高于三年期或五年期的銀行儲(chǔ)蓄存款利率標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人賬戶(hù)制度就具備了相對(duì)吸引力。

該建議同時(shí)也具有合法性、可行性和現(xiàn)實(shí)的緊迫性。首先，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)屬于私有產(chǎn)權(quán)，且是長(zhǎng)期積累賬戶(hù)，未達(dá)退休年齡不得支取。居民即便從30歲開(kāi)始繳費(fèi)，也要儲(chǔ)蓄數(shù)十年，類(lèi)似于基金定投，既是長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄，就不能僅以一年期利息標(biāo)準(zhǔn)計(jì)息，即便是五年期也存在明顯的低估。依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金按不低于同期中國(guó)人民銀行一年定期儲(chǔ)蓄存款利息，這只是確定了下限，并無(wú)上限限制。其次，從當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)從社會(huì)上吸納散戶(hù)存款的利息標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大多數(shù)短短數(shù)月期限的“余額寶”等理財(cái)產(chǎn)品以及基金定投類(lèi)理財(cái)產(chǎn)品，其記賬利率都要遠(yuǎn)高于一年期甚至五年期利率。相比之下，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)制度存款儲(chǔ)蓄周期更長(zhǎng)，理應(yīng)獲得更高的記賬利率。最后，從我國(guó)自上世紀(jì)90年代以來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)行的貨幣政策看，我國(guó)一直采取的是相對(duì)寬松的貨幣政策，利率水平長(zhǎng)期處于低位運(yùn)行。未來(lái)我國(guó)利率市場(chǎng)化改革是大勢(shì)所趨，這也將在客觀(guān)上催生我國(guó)利率走向更加多元化、市場(chǎng)化。上述優(yōu)惠利率的激勵(lì)機(jī)制，可以很好順應(yīng)利率市場(chǎng)化趨勢(shì)，就是遇到資本流動(dòng)性過(guò)?；蛲ㄘ浘o縮甚至負(fù)利率時(shí)代，該標(biāo)準(zhǔn)依然可行。

上述問(wèn)題的分析框架，同樣適合于我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)、企業(yè)年金以及職業(yè)年金賬戶(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，散放于全國(guó)數(shù)千家銀行和金融機(jī)構(gòu)的社?；?，尤其是養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余，為穩(wěn)定銀行和金融市場(chǎng)資本價(jià)格，較低的融資成本，以及金融機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)的高額息差做出了巨大貢獻(xiàn)。實(shí)行優(yōu)惠利率的本質(zhì)，就是要將金融機(jī)構(gòu)掌管和運(yùn)營(yíng)的大量社?；鹗找婊蜻呺H效益，部分地“回歸”城鄉(xiāng)居民個(gè)人賬戶(hù)，真正體現(xiàn)和維護(hù)老百姓的利益。同時(shí)，此舉還有利于避免市場(chǎng)化的投資運(yùn)營(yíng)渠道可能帶來(lái)的虧損風(fēng)險(xiǎn)，從而將基金的保值增值的任務(wù)交給更具專(zhuān)業(yè)水平的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)。居民只是獲取部分收益。

第二步：集中有限的財(cái)政資金補(bǔ)“出口”，可以在不增加現(xiàn)有財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)大幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。

有了優(yōu)惠利率，個(gè)人賬戶(hù)制度自然具備吸引力。道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)槲覈?guó)居民儲(chǔ)蓄率一直相對(duì)較高，一旦對(duì)居民個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)實(shí)行較高的優(yōu)惠記賬利息，當(dāng)居民在銀行存款不如存在養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)里劃算時(shí)，老百姓何樂(lè)不為？

屆時(shí)，參保居民自然會(huì)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況，主動(dòng)提高繳費(fèi)檔次。此時(shí)，地方政府給予“入口”的30元財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制將不再需要，我們可以把它集中起來(lái)補(bǔ)“出口”（直接補(bǔ)給已達(dá)待遇領(lǐng)取年齡的老人）。按照當(dāng)前我國(guó)4∶1的供養(yǎng)比，財(cái)政不用多花一分錢(qián)，就可以將現(xiàn)有最低70元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，年人均提高200元以上（當(dāng)前我國(guó)地方政府對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的補(bǔ)助，人均標(biāo)準(zhǔn)在50元以上）。城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了，百姓對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性會(huì)更加高漲。

此時(shí)，政府需要做的不是千方百計(jì)提高居民的參保繳費(fèi)檔次，而是根據(jù)城鄉(xiāng)居民實(shí)際需要的基本養(yǎng)老金需求，設(shè)定一個(gè)“封頂線(xiàn)”，在某一額度之內(nèi)才能享有國(guó)家政策性的優(yōu)惠利息補(bǔ)助。除此之外，居民自愿多儲(chǔ)蓄的額度，不能享受優(yōu)惠利率。

上述兩策并舉，可以大大提高現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的吸引力。制度吸引力提高了，政府的各級(jí)基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再需花費(fèi)高昂成本，挨家挨戶(hù)、走村串巷地去動(dòng)員廣大城鄉(xiāng)居民參保，可以有效降低經(jīng)辦管理成本。■

作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（作者系中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士）