王振江

摘 要 中國高等教育收費政策經(jīng)歷過怎樣的演變，短短幾十年，中國高等教育隨著國家形勢、世界形勢的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，本文從歷史發(fā)展、國際比較等方面，回顧中國高等教育收費政策的歷史演變及其原因，從一個側(cè)面反映高等教育的歷史。

關(guān)鍵詞 高等教育 收費政策 改革

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.01.001

建國以來，特別是改革開放后，我國的高等教育取得了輝煌的成就，培養(yǎng)了大批社會主義建設(shè)人才，推進了國家政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展。而在高等教育發(fā)展過程中，收費政策也經(jīng)歷了一系列的演變。主要由以下幾個階段構(gòu)成。

1 第一階段：1949年-1952年

1.1 政策內(nèi)容

延續(xù)國民黨時期的收費政策：國立大學學費每年22～40銀元，私立大學每年約45～120銀元，平均90銀元，教會大學每年約160銀元，師范類免費（20世紀30年代1銀元的日常生活用品購買力約相當于現(xiàn)在的人民幣30元。按照這個比例，30年代國立大學每年約22銀元的學費相當于今日的人民幣660元，私立大學每年約90銀元相當于今日人民幣2700元，教會大學每年約160銀元相當于今日人民幣4800元）。

1.2 實施其政策的原因

大凡教育政策調(diào)整或者改革，均受制于當時的國家和社會需要，并與國家的教育方針、政策、法規(guī)等密切關(guān)聯(lián)。這一時期我國高等教育收費政策源自1949年的建國大法《中國人民協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，其中第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育”，“人民政府應(yīng)有計劃有步驟地改革舊的教育政策、教育制度、教育內(nèi)容和教育法，制定新的教育政策?！边@是建國后教育改革第一個方針政策。舊教育要“循序漸進”的改革方略在會議上被確定。認識到教育改革不是一蹴而就的事情，是一項長期艱巨的歷史任務(wù)，并強調(diào)“不能性急”。教育改革需要積累經(jīng)驗，經(jīng)驗成熟后才能進行徹底改革。會議還明確規(guī)定，“對中國人辦的私立學校，采取保護維持，加強領(lǐng)導，逐步改造的方針”。這種態(tài)度反映出中央人民政府對當時教育改革的一種基本認知。

中央謹慎地對待大學改革，經(jīng)濟制約是其主要因素。1949年中華人民共和國成立時，國家經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱，全國工業(yè)總產(chǎn)值同歷史上最高水平相比下降了一半，人均國民收入只有亞洲國家平均值的三分之二。1949年財政預(yù)算中，文化、教育、衛(wèi)生三大項加起來也只占總開支預(yù)算的4.1%（實際并未兌現(xiàn)）。1950年上半年，全國經(jīng)濟一片蕭條，特別是大城市，僅上海就有千家企業(yè)破產(chǎn)倒閉，全國上百萬工人失業(yè)。經(jīng)濟形勢如此嚴峻，毛澤東包括其他中國領(lǐng)導人的設(shè)想是：共和國成立后，首要任務(wù)是迅速地恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，開始大規(guī)模的國家工業(yè)化建設(shè)，使新民主主義的政治、經(jīng)濟、文化形態(tài)有相當程度的發(fā)展，為中國穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國，由新民主主義國家轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x國家奠定基礎(chǔ)。剛剛誕生的政權(quán)，當務(wù)之急是恢復國民經(jīng)濟，國家并沒有力量推進教育領(lǐng)域的改革。

關(guān)于怎樣改革高等教育，早在1949年6月，劉少奇就提到，“對于帝國主義國家在中國辦的學校和醫(yī)院等，暫時讓其在遵守我們的法令的條件下繼續(xù)辦下去。但不許再設(shè)新的，待將來國家有力量接收這些學校和醫(yī)院時，將加以接收?！焙髞淼膶嵺`證明，這一時期的各種高等教育政策是按照預(yù)期進行的。

2 第二階段1953年-1985年

2.1 政策內(nèi)容

中國的高等教育長期在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下運行，收費政策也是在計劃經(jīng)濟體制指導思想下制定的。經(jīng)過一段時間的討論，最后明確了兩個字，一個叫“包”，一個叫“統(tǒng)”，一切由國家“包”下來，一切由政府“統(tǒng)”起來。具體說來就是：這一時期，中國高等教育對大學生普遍實行免費受教育的政策，教育經(jīng)費全部由政府負擔。政府還為學生提供助學金（生活費）和免費提供醫(yī)療、住宿及部分交通費。

2.2 實施其政策的原因

中國采用全“統(tǒng)”全“包”的這種費用政策完全受蘇聯(lián)教育制度的影響。1951年11月，全國工學院院長會議召開，決定從1952年起高等教育進行全面改革。教育改造的先聲是從工學院院系調(diào)整開始，工學院院系調(diào)整方案在會議上提交討論，由于相關(guān)阻力比較大，方案經(jīng)五個月擱置后，于1952年4月才正式公布。這次調(diào)整是根據(jù)蘇聯(lián)大學體制，以建單科專門學院為主，削減綜合性大學，改為文理科或多科性理工科大學，增加工科和師范的比重，取消學院建制，改為校系兩級管理。也就是從這時開始，從“點”到“面”地推行蘇聯(lián)大學體制，蘇聯(lián)模式對中國大學的影響主要有：（1）大學必須為國家經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。（2）堅持以培養(yǎng)工農(nóng)出身的專業(yè)人才的根本方針。（3）建立以單科學院為主的大學體制。（4）建立培養(yǎng)專業(yè)人才的教學制度。（5）實施全免費教育政策。在高等教育“以蘇為師”的影響下，高等教育在1952年完成全部改造。這年，不僅將私立高等院校全部改為公立，連私立小學、中學也開始改為公立。蘇聯(lián)作為世界上第一個社會主義國家，有著獨特教育政策，而高等教育實行全免費就是其特征之一，中國的高等教育以蘇聯(lián)為師，確立了免費教育的政策。

3 第三階段：1985-1995年

3.1 政策內(nèi)容

1985年5月，中共中央做出了《關(guān)于教育體制改革的決定》?！稕Q定》明確賦予高校應(yīng)有6個方面的自主權(quán)，其中的重要一條是“在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費生。”一部分高校開始對一部分學生收取學費，改變了國家全部“包辦”經(jīng)費的模式。1985年，國家計劃外的自費生的出現(xiàn)讓國家“統(tǒng)包”的招生制度變成了不收費的國家計劃招生和收費的國家調(diào)節(jié)招生同時并存的“雙軌制”，中國高等教育開始進入局部收費階段。

3.2 實施其政策的原因

（1）高等教育收費是世界高等教育的一個發(fā)展的必然趨勢。20世紀60～70年代，由于高等教育對經(jīng)濟發(fā)展的重要推動作用，世界各國都投入了相當多的資源發(fā)展高等教育，高等教育獲得了迅速的發(fā)展。然而，高等教育擴展的成功實施，也使各國政府認識到，世界上沒有一個政府的財政預(yù)算能夠完全滿足公民對高等教育的需求。在這種背景下，讓學生、家庭及社會分擔高等教育成本或進一步加大成本分擔的力度，以調(diào)動私人資源支持高等教育發(fā)展的成本回收政策，逐漸成為高等教育財政的一個趨勢。“成本分擔”一詞是伴隨著高等教育收費改革而為人們所熟悉的。1986年，紐約大學校長、經(jīng)濟學家約翰斯頓（D.BruceJohnstone）出版了《高等教育的成本分擔：英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書，提出了成本分擔理論，即應(yīng)由納稅人（政府）、學生、學生家長和社會人士（捐贈）共同分擔高等教育的成本。此后，“成本分擔”理論逐漸成為世界各國制定學費政策的理論依據(jù)。

（2）改革的需要。從1978年十一屆三中全會到1984年十二屆三中全會，五年改革開放實踐，經(jīng)濟取得很大成就。經(jīng)濟理論的創(chuàng)新與經(jīng)濟實踐同步進行。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，“計劃經(jīng)濟”同“商品經(jīng)濟”對立的傳統(tǒng)觀念被打破，明確提出：“社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟”，并指出“商品經(jīng)濟的充分發(fā)展，是社會經(jīng)濟發(fā)展的不可逾越的階段，是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的必要條件”。

經(jīng)濟的改革帶動了教育的改革，1985年5月，中共中央做出了《關(guān)于教育體制改革的決定》?！稕Q定》透徹地分析了我國高教管理體制的弊端，即：在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，行政化嚴重，導致高等學校僵化死板，活力缺乏；而在政府該管的領(lǐng)域缺位、錯位嚴重?！稕Q定》要求以改革為手段，以簡政放權(quán)為內(nèi)容，對高等教育管理體制進行改革?！稕Q定》明確賦予高校應(yīng)有6個方面的自主權(quán)，即“在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)的服務(wù)方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；有權(quán)接受委托或外單位合作，進行科學研究和技術(shù)開發(fā)，建立教學、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)提名任免副校長和任免其他各級領(lǐng)導；有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費；有權(quán)利用自籌資金，開展國際的教育和學校交流”，等等。這個決定反映的信號就是高?？梢愿鶕?jù)自己的情況收取自費生。在此決定下，高校自主權(quán)增大，開始向一部分學生收取學費。

4 第四階段：1996年以后

4.1 政策內(nèi)容

教財〔1996〕101號文件各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：根據(jù)《中華人民共和國教育法》的有關(guān)規(guī)定，我國實行對非義務(wù)教育階段收取學費的政策。具體情況如下：第二條本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)由國家及企業(yè)、事業(yè)組織舉辦的全日制普通高等學校。第三條高等教育屬于非義務(wù)教育階段，學校依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，向?qū)W生收取學費。第四條學費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同層次學校的學費標準可以有區(qū)別。

4.2 實施其政策原因

（1）市場經(jīng)濟的客觀要求。我國高等教育收費政策的發(fā)展深受經(jīng)濟、政治、科技、教育等體制變革的影響和制約。

制度環(huán)境是影響中國高等教育的一個重要因素，我國教育長期是在“計劃體制”下運作的，行政權(quán)力主導著高等教育的發(fā)展，高等教育發(fā)展的制度環(huán)境是“整齊劃一”和政府干預(yù)的結(jié)果。在這種體制下高等教育是被國家包辦的，隨著社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，政府逐漸“下放”對社會的“一體化”控制，高等教育獲得發(fā)展的機遇。在市場經(jīng)濟制度環(huán)境下，高等教育一方面需要國家持續(xù)不斷的投入，另一方面學生分擔部分教育成本，以彌補教育經(jīng)費的不足。市場經(jīng)濟的發(fā)展決定了我國高等教育的收費政策的推行。

（2）教育產(chǎn)業(yè)化的影響。根據(jù)高等教育產(chǎn)品性質(zhì)理論，現(xiàn)代經(jīng)濟學理論將社會產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品，準公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。高等教育則具有準公共產(chǎn)品的特點，能夠帶來社會效益，同時使受教育的個人能夠獲得更多的經(jīng)濟收入、就業(yè)機會和較好的工作。這種準公共性決定了高等教育受益者即國家、社會和個人要共同承擔高等教育成本。高等教育是西方國家改革的一個重要領(lǐng)域，這一改革也影響到中國的高等教育改革。20世紀90年代，世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等均發(fā)表意見，主張高等教育多樣化地發(fā)展，國家（政府）不應(yīng)“專營”高等教育，應(yīng)鼓勵私人和非政府的辦學模式，多渠道籌集資金。1998年，OECD發(fā)表《重整高等教育》報告，對高等教育市場化下的定義是：“把市場機制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統(tǒng)公有化和絕對的私有化。”報告指出高等教育應(yīng)當進行政府治理模式的變革，通過下放權(quán)力，“還政于高等院?！保x予高?！白灾餍浴?，政府對高等學校的管理應(yīng)從“微觀控制”轉(zhuǎn)為“宏觀調(diào)控”。一個重要的背景是：高等教育正在超越以往“精英教育”的階段，進入所謂“大眾教育”發(fā)展模式；世界范圍內(nèi)的教育競爭要求提升高校學生的“全球競爭力”，而政府財政卻越來越難以支撐高等教育的沉重負擔。由此，市場的理念、機制和力量被越來越多地引入，改變了高等教育投資單一性的面貌。

在教育產(chǎn)業(yè)化理論影響下，世界很多國家開始改變免費高等教育的傳統(tǒng)，收取和提高學費；聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）等國際組織也大力提倡高教經(jīng)費多元化。中國也跟隨這一趨勢，在1996年實行高等教育全面收費政策。

參考文獻

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