文｜楊利生

新常態(tài)下的信息公開與公眾參與

文｜楊利生

黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。目前，我國正處在建設(shè)生態(tài)文明過程中，而建設(shè)生態(tài)文明就需要公眾參與，只有公眾參與作用真正發(fā)揮出來，才能不斷提高公眾的環(huán)境意識，才能不斷促進(jìn)環(huán)境影響評價制度的完善，才能有利于最大限度地發(fā)揮建設(shè)項目的綜合效益。

用新視角審視其法律地位的新變化。2013年9月，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。我們絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)的一時發(fā)展。” 綠水青山就是生態(tài)，需要保護(hù)；金山銀山就是民生，需要發(fā)展。環(huán)境問題實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題。污染之所以越來越重，根本上是因為沒有處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系問題，是一切環(huán)境問題的本源。發(fā)展與保護(hù)的矛盾，是現(xiàn)階段社會矛盾的集中體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，就必須引入公眾參與，引入公眾參與就必須得先實(shí)行信息公開。2014年6月，新修訂的環(huán)保法首次創(chuàng)新性地將“信息公開和公眾參與”設(shè)專章進(jìn)行闡述，這也是新環(huán)保法唯一新增的章節(jié)。在新環(huán)保法頒布之后，2014年11月28日，河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》，又對公眾參與作出了進(jìn)一步的補(bǔ)充規(guī)定，這足以說明其法律地位的重要性，這也必將有效地保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，進(jìn)一步推動環(huán)境保護(hù)公眾參與的逐漸完善。那么，信息公開和公眾參與是什么關(guān)系呢？信息公開和公眾參與其實(shí)是一種辯證統(tǒng)一關(guān)系，信息公開是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，公眾參與是信息公開的過程和結(jié)果。從某種意義上講，沒有信息公開就沒有公眾參與。只有高度重視信息公開和公眾參與，才能在今后的環(huán)保工作中和項目申報審批中贏得先機(jī)、贏得主動。

用新視野看待公眾參與的新變化。近年來，隨著公眾對于環(huán)境知情權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的呼聲日益增加，尤其是對于霧霾、PM2.5等當(dāng)下的熱詞，大家都非常關(guān)注，也非常熟悉的，這是以前大家所陌生的，甚至是聞所未聞。從某種意義上說，也就是公眾的環(huán)保意識在不斷增強(qiáng)。因此，新環(huán)保法將公眾參與確立為環(huán)保法的一項基本原則。所謂公眾參與，就是指公民、法人和其他組織，為了保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益或者社會公共環(huán)境利益，依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和促進(jìn)環(huán)境法律、法規(guī)實(shí)施等活動。新環(huán)保法規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。也就是說，每個公民享有環(huán)境權(quán)，每個公民都有知情、參與和尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，所有人都應(yīng)該擁有對環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利。新環(huán)保法中每個人都是主體，都對環(huán)境污染有責(zé)任。因此，環(huán)保工作不再是專門從事環(huán)保人員的事情，而是每個公民共同肩負(fù)的責(zé)任。那么，公眾又怎樣才能參與到環(huán)境保護(hù)中來呢？在新環(huán)保法確規(guī)定，“各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”。這是公眾的環(huán)境權(quán)利。但是，公眾也必須履行環(huán)境義務(wù)，主動接受環(huán)境保護(hù)教育，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取綠色、低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。公眾參與規(guī)定的事項或者活動，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益，必須要做到實(shí)事求是，不能出現(xiàn)維權(quán)過度的現(xiàn)象。因為公眾參與環(huán)境保護(hù)其目的共有兩個，一個是出于公眾自身的人身、財產(chǎn)、權(quán)利受到影響，另一個是出于對環(huán)境的保護(hù)。這二者之中以前者居多。

新環(huán)保法之所以將公眾參與引入到環(huán)境治理中來，不僅可以彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管能力不足，也可對政府環(huán)境監(jiān)管及排污單位起到監(jiān)督制約的作用，也真正體現(xiàn)了“全民治污”的環(huán)保理念。

用新思維理解信息公開的新變化。在新環(huán)保法第五十四條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?？h級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。同時，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。

新環(huán)保法在沒有修改之前，只規(guī)定了定期發(fā)布環(huán)境狀況公告，這次修改大大地擴(kuò)大了主動公開的環(huán)境信息范圍，不僅包括環(huán)境主管部門的環(huán)境信息，還包括其他負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能部門的環(huán)境信息；不僅包括宏觀層面的國家環(huán)境信息、環(huán)境公報，也包括中觀的重點(diǎn)污染源監(jiān)測信息、排污費(fèi)的征收和使用情況，還有微觀的環(huán)境行政許可、行政處罰、突發(fā)事件；不僅要公開環(huán)境行政處罰信息，還要向社會公布違法者名單；不僅要將環(huán)境信息向社會公布，還要將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，通過誠信檔案向社會公開。

新環(huán)保法規(guī)定，“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督?！睂τ趹?yīng)公開而未公開的，或不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告。《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》又明確規(guī)定，重點(diǎn)排污單位未依照本條例規(guī)定的方式公開企業(yè)環(huán)境信息的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門處4萬元以上10萬元以下罰款，并責(zé)令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。對于企業(yè)篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰。

用新思路適應(yīng)參與途徑的新變化。舉報是人民群眾自發(fā)對違法亂紀(jì)行為向有權(quán)機(jī)關(guān)反映的制度。環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基礎(chǔ)性地位的法律，本次環(huán)境保護(hù)法增加了舉報制度，賦予了公民舉報權(quán)利，并明確了對舉報人的保護(hù)。新環(huán)保法規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報。對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

在新環(huán)保法出臺之前，我國對于環(huán)保公益訴訟并無明確立法。因此，導(dǎo)致了由環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟無一被受理，未予立案的理由是“原告主體不適合”。 而新環(huán)保法確立了公眾環(huán)境公益制度，認(rèn)為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”且“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的社會組織，是可以向人民法院提起訴訟的，但提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！逗颖笔…h(huán)境保護(hù)公眾參與條例》又進(jìn)一步明確規(guī)定，符合法定條件的社會組織對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，向人民法院提起訴訟獲取的賠償、補(bǔ)償資金，應(yīng)當(dāng)用于環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)和訴訟救濟(jì)等。

可以說在全面推進(jìn)依法治國、全面深化改革的新形勢下，信息公開和公眾參與必將成為今后環(huán)境保護(hù)工作的新常態(tài)。新常態(tài)之“新”,意味著不同以往;新常態(tài)之“?！?意味著相對穩(wěn)定。以新常態(tài)來判斷當(dāng)前我們中國經(jīng)濟(jì)的特征,并將其上升到戰(zhàn)略高度,表明中央對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長階段變化規(guī)律的認(rèn)識更加深刻,必將對宏觀政策的選擇、行業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級方向性，產(chǎn)生決定性的重大影響，這就要求環(huán)境保護(hù)工作必須與時俱進(jìn)，全面跟進(jìn)，不斷認(rèn)識新常態(tài)，主動適應(yīng)新常態(tài)，奮力引領(lǐng)新常態(tài)，努力開創(chuàng)新常態(tài)下環(huán)保工作新局面。

（作者單位：河北省承德市寬城滿族自治縣環(huán)境保護(hù)局）