陳　功

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中國地方政府層級(jí)管理改革研究

陳功

摘要：地方政府層級(jí)的設(shè)置會(huì)深刻的影響到國家的政治，經(jīng)濟(jì)，文化生活的各個(gè)方面。隨著改革開放的進(jìn)一步深化，當(dāng)前體制下政府層級(jí)的諸多弊端開始暴露出不適用當(dāng)下社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的態(tài)勢。本文從我國的地方政府層級(jí)的演化過程入手，分析當(dāng)前地方政府層級(jí)管理體制的現(xiàn)狀及其存在的問題，并在綜合其他學(xué)者的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上提出一些思考。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府層級(jí)；改革

從2002年我國在個(gè)別的省份實(shí)行“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣”的改革開始，到2005年，中央明確提出“在具備條件的省份，推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)”，標(biāo)志著我國的政府行政體制改革已經(jīng)由減人、減事、機(jī)構(gòu)精簡的行政職能調(diào)整開始擴(kuò)展到政府層級(jí)調(diào)整的行政改革領(lǐng)域。如今，政府層級(jí)管理體制改革成為推進(jìn)我國行政管理體制深化改革的重要組成部分。

政府的層級(jí)管理是政府依據(jù)縱向?qū)哟蝿澐侄纬傻墓芾眢w制，是政府層級(jí)管理權(quán)限和管理職能的體現(xiàn)，是政府管理從中央到地方的各個(gè)層級(jí)的縱向關(guān)系的表現(xiàn)形式。其主要內(nèi)容包含兩方面，一是，依據(jù)各級(jí)政府的職權(quán)而形成的對(duì)社會(huì)的公共管理；二是，中央對(duì)地方政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行的體系管理。每一級(jí)政府都具有上述兩種職能，越高級(jí)別的政府越多的表現(xiàn)出對(duì)于“政府”的管理，越基層的政府，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能表現(xiàn)得越突出。

一、我國地方政府層級(jí)管理的演變及思考

(一)地方政府層級(jí)的演變路徑分析

就現(xiàn)如今我國的政府層級(jí)體系來講，本文將我國的政府分為中央政府、中間政府(省級(jí)政府)、基層政府(市縣鄉(xiāng)政府)，其中相對(duì)與中央政府，后兩者都可以稱為地方政府，文中重點(diǎn)從后兩者的演變過程開始論述我國地方政府的改革。

1、中間政府(省級(jí))

我國從元代開始設(shè)立省級(jí)行政機(jī)構(gòu)，清末時(shí)省建制為22個(gè)，抗戰(zhàn)勝利后全國設(shè)立35個(gè)省，新中國成立前夕，全國設(shè)立32個(gè)省，新中國成立之后，在對(duì)舊中國地方層級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在全國范圍內(nèi)設(shè)立了28個(gè)省，在中央與省之間增設(shè)了大行政區(qū)建制，全國設(shè)立有東北、華北、西北、華東、中南、西南6個(gè)行政大區(qū)，作為最高級(jí)別的地方政府，分別管理若干省，自治區(qū)和直轄市，與此同時(shí)，省的建制被適當(dāng)劃小。從1952年11月，中央將大行政區(qū)改為行政委員會(huì)，到1954年6月，撤銷了大行政區(qū)行政委員會(huì)，將原有的直轄市在保留北京、上海、天津之外全部改為省轄市。大區(qū)一級(jí)作為我國地方最高政府的過渡時(shí)期完結(jié)，省一級(jí)政府作為我國最高地方行政機(jī)構(gòu)開始發(fā)揮作用，這一制度在我國今后幾十年的行政結(jié)構(gòu)中得以延續(xù)。

現(xiàn)如今，我國有34個(gè)省一級(jí)行政區(qū)劃，包含有4個(gè)直轄市、23個(gè)省份、5個(gè)民族自治區(qū)、以及2個(gè)特別行政區(qū)。其中北京、天津、上海作為1954年撤銷大區(qū)級(jí)行政單位改革是保留下來的直轄市，加上1997年6月18日正式掛牌成立的重慶直轄市政府，構(gòu)成我國現(xiàn)有的4個(gè)直轄市。5個(gè)自治區(qū)是我國少數(shù)民族聚居地方為實(shí)行地方民族區(qū)域自治而建立的行政區(qū)域，行政地位相當(dāng)于省。2個(gè)特別行政區(qū)由1997年設(shè)立的香港特別行政區(qū)和1999年成立的澳門特別行政區(qū)構(gòu)成?？傮w說來，由于單一制和中央集權(quán)制的性質(zhì)，省一級(jí)的行政單位通常成為中央政府直接作用的對(duì)象，在我國的行政體系中發(fā)揮著“承上啟下”的重要作用。

2、基層政府

基層政府可以理解為直接面向社會(huì)的政府，在我國的行政體制中，我認(rèn)為將市、縣、鄉(xiāng)作為整體的基層政府來分析，能夠更好的理解我國的基層政府治理體系。因?yàn)槿唠m然有行政等級(jí)上的劃分，市領(lǐng)導(dǎo)縣，縣領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)，但三者的主要任務(wù)都是為社會(huì)提供公共服務(wù)，執(zhí)行上級(jí)的政策，依法管理政府轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。研究這三級(jí)政府之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出更符合我國生產(chǎn)力發(fā)展需要的基層政府模式，是保證國家長治久安，社會(huì)健康發(fā)展的基石。

在我國憲法中規(guī)定，城市可以分為四種類型，即直轄市，地級(jí)市，縣級(jí)市，以及與鄉(xiāng)同級(jí)的小城鎮(zhèn)。本文主要把省以下的地級(jí)市、縣級(jí)市與城鎮(zhèn)等級(jí)別的城市劃分出來與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)共同構(gòu)成一個(gè)整體來分析。地級(jí)市一級(jí)的行政單位中，又可以分為一般地級(jí)市，自治州、盟和計(jì)劃單列市政府，其中計(jì)劃單列市政府在經(jīng)濟(jì)管理等方面，直接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

從1949年開始，二元的城鄉(xiāng)分治制度在我國一直被保留，縣作為最主要的直接管理農(nóng)村農(nóng)民的行政單位，因而在我國的行政管理體系中被賦予了更具重要的作用。按照我國法律的相關(guān)規(guī)定，縣一級(jí)的政府直接由省政府管轄，但實(shí)際上，在實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣之前，縣級(jí)政府由省政府的特派單位—地區(qū)行政公署領(lǐng)導(dǎo)，從1983年開始，又逐漸形成了市領(lǐng)導(dǎo)縣的模式。在縣一級(jí)的行政單位中還有市轄區(qū)政府，主要是在地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)下管理城市的公共事務(wù)；縣級(jí)市政府，就是規(guī)模比較小的政府，也可以說是不設(shè)區(qū)的政府，同時(shí)也包括近年來在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的都比較好的那些通過撤縣建市來的縣級(jí)市；專門針對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)域設(shè)立的縣級(jí)政府，自治縣、自治旗政府。

在歷次的行政機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)政府的行政地位經(jīng)歷了幾次比較大的改革。1954年我國第一部憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是我國的農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鎮(zhèn)是設(shè)置于縣以下的，與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)平行的基層行政單位。1958年下半年，全國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人民公社化，鄉(xiāng)建制被取消，行政村改為大隊(duì)，人民公社成為農(nóng)村基層行政單位。從1983年到1986年，在全國范圍內(nèi)實(shí)行了由人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的回歸，在1986年為止，全國范圍內(nèi)共設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)行政單位10萬余個(gè)。

總體看來，我國的地方層級(jí)包含二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)三種類型，其中以四級(jí)制為主，即省—市—縣—鄉(xiāng)四級(jí)層級(jí)設(shè)置。我國現(xiàn)存這中比較復(fù)雜的政府層級(jí)設(shè)置是我國多次行政層級(jí)改革后的結(jié)果，是當(dāng)時(shí)為了適應(yīng)發(fā)展的需要而設(shè)定的。隨著信息化社會(huì)的到來和政府行政環(huán)境的變化，現(xiàn)有的政府體系出現(xiàn)低效率，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，政府職能過大等一系列問題。社會(huì)和市場對(duì)我們的政府體系提出了新的挑戰(zhàn)，我們必須及時(shí)的合理改革我們的政府層級(jí)，才能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，更好的為社會(huì)提供公共服務(wù)。

(二)對(duì)我國地方政府層級(jí)管理的思考

1、省一級(jí)政府相對(duì)較少，管理幅度偏大

我國的國土面積是960萬平方公里，共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位，平均每個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位的面積為28.24萬平方公里；與之相對(duì)比的是美國的省級(jí)行政區(qū)劃的平均面積為18.75萬平方公里，德國為2.23萬平方公里，印度的10.62萬平方公里。從這幾組的數(shù)據(jù)對(duì)比來看，我國的省級(jí)行政單位的特點(diǎn)是數(shù)量相對(duì)較少，區(qū)劃面積范圍大。從國內(nèi)各省份的對(duì)比來看，省區(qū)面積規(guī)模也十分懸殊，例如：面積最大的新疆分別是河南面積的16倍，寧夏的24倍，北京的100倍，香港的1600倍。一方面這是我國特殊國情的體現(xiàn)，另一方面通過改變省級(jí)行政區(qū)劃來推進(jìn)高效政府層級(jí)管理的實(shí)現(xiàn)是有很大操作空間的。

2、地方政府層級(jí)過多，效率低，成本高

我國的五級(jí)政府，每級(jí)政府再加上與之配套的權(quán)力機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，運(yùn)行成本巨大。在我1993～1996年實(shí)行的至上而下的行政機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院機(jī)構(gòu)從85個(gè)減少到59個(gè)，而全國各級(jí)機(jī)關(guān)減少了200多萬個(gè)，從側(cè)面說明了我國行政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的龐大。同時(shí)過多的政府層級(jí)，導(dǎo)致信息傳遞的低效、緩慢，某種程度上導(dǎo)致信息的失真，降低行政效率，地方基層政府的主動(dòng)性、積極性難以得到激發(fā)，導(dǎo)致“上有政策，下有對(duì)策”的情況的發(fā)生。

3、各級(jí)地方政府職能配置不合理

當(dāng)前，各級(jí)地方政府最顯著的特點(diǎn)就是“職責(zé)同構(gòu)”，每一級(jí)政府都有一套完整的行政體系，這首先造成了政府的運(yùn)行成本過大。其次，出現(xiàn)在一些公共領(lǐng)域內(nèi)，行政機(jī)構(gòu)既歸上級(jí)職能部門管理，又歸本級(jí)政府管理，形成復(fù)雜的“條塊關(guān)系”，一旦調(diào)解不好，必然不利于政府行政效率的提高。這種部門的過多存在，將會(huì)削弱一級(jí)地方政府的功能，影響政府功能的全面實(shí)施。

二、未來地方政府層級(jí)改革的方向的思考

(一)適當(dāng)縮小省區(qū)規(guī)模，增加省級(jí)行政建制

省級(jí)行政單位在我國的行政體系中起著重要作用，它既是最高的地方政府，又可以說是市、縣一級(jí)與中央溝通的唯一渠道。通過大省分成小省，或者將省份切割組合的形式來縮小省區(qū)的規(guī)模。同時(shí)，我們要注意到在對(duì)省級(jí)行政建制改革是應(yīng)考慮到河南，山東等幾個(gè)人口省，考慮到人口對(duì)其政府管理的影響，可以通過拆分，合并等形式改變其行政環(huán)境。

增加省級(jí)行政建制的另一個(gè)措施是設(shè)立直轄市，通過在戰(zhàn)略位置重要或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地方設(shè)立直轄市，可以有效的加強(qiáng)中央對(duì)全國各地的控制，同時(shí)也符合我國單一制國家下的民主集中制的原則。

(二)改變“市管縣”，構(gòu)建市縣分設(shè)分治體制

“市管縣”體制是在我國80年代開始實(shí)施，并在全國范圍內(nèi)得以推廣的，其主要目的是發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展。但從其實(shí)施效果來看，大部分地級(jí)市并沒有帶動(dòng)周邊縣市的發(fā)展，相反還要從所轄縣區(qū)汲取資源來發(fā)展自己，結(jié)果是城市發(fā)展的越來越好，而“市管縣”體制下的縣級(jí)政府越來越“貧血”，僅僅應(yīng)付日常工作已經(jīng)疲于奔命，難以謀求發(fā)展。

市縣分設(shè)分治，就是讓縣在法律與市擁有平行的地位，直接掌握著縣域范圍內(nèi)的公共管理事務(wù)的權(quán)力，把握著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，發(fā)揮縣級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)讓地方政府層級(jí)從四級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)，進(jìn)一步優(yōu)化基層治理體系。

(三)合理分配各級(jí)政府之間的職權(quán)、指責(zé)與職能，進(jìn)一步理順上下級(jí)政府之間的關(guān)系

中國是單一制國家，實(shí)行中央高度集權(quán)體制，各級(jí)地方政府都是中央人民政府的下屬單位，這種體制為我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但是我們必須認(rèn)識(shí)到在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境中，地方分權(quán)已經(jīng)成為世界性的公共行政發(fā)展趨勢。從理論上來將，地方政府更貼近基層，它們對(duì)于轄區(qū)情況和居民的需求具有深刻的了解，能夠及時(shí)的回應(yīng)轄區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)利益偏好，符合我們建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。同時(shí)地方政府自治能力的提高，能夠改善工作效率、降低管理成本、增加行政活力。為此，政府之間要明確自己管理分工和管理職責(zé)，分清主次責(zé)任，理順上下級(jí)政府之間的關(guān)系。加快法制化建設(shè)，在上下級(jí)政府之間實(shí)行法定分權(quán)，在法律制度范圍內(nèi)，打破“職責(zé)同構(gòu)”，避免各級(jí)政府的管理職能的普遍雷同，從而達(dá)到降低行政成本，改善行政效率的目的。

三、結(jié)語

從政府層級(jí)改革的歷程可以看出，沒有“一勞永逸”的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。隨著時(shí)代的發(fā)展，環(huán)境的變化，社會(huì)總會(huì)對(duì)我們的政府機(jī)構(gòu)提出新的要求，而政府只有積極、主動(dòng)的回應(yīng)社會(huì)的需求，及時(shí)地改革政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，才能適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，為我國社會(huì)的快速發(fā)展提供保障。(作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院)

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