□吳 陽 陶四海 王喆華

近年來，我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域存在著互相矛盾的聲音。一種聲音認(rèn)為，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余量很大，應(yīng)該提高離退休職工的養(yǎng)老金待遇。另一種聲音認(rèn)為，我國的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著嚴(yán)重的“空賬”問題，并且空賬金額較高，制約著未來的職工養(yǎng)老金待遇問題。兩種矛盾的聲音中，期望待遇提高的主要是民間呼聲，而關(guān)注空賬運(yùn)行的則主要是專家和學(xué)者。一種是從自身利益出發(fā)，希望提高職工的待遇，另一種則是希望能夠化解我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的自身不足——空賬問題，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。這兩種表面上矛盾的聲音，實(shí)質(zhì)上是不同層次問題的反映。但是，二者確實(shí)又有共同點(diǎn)，那就是一旦處理不當(dāng)，二者都將影響城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。兩種聲音中，政府更多的是關(guān)注民間呼聲，適當(dāng)提高養(yǎng)老金的待遇，但越來越認(rèn)識(shí)到空賬的影響，開始重視空賬問題的解決。從現(xiàn)實(shí)來看，2013年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬金額達(dá)到3．1 萬億元，［1］同時(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2． 83 萬億元，國家在2015年第11 次提高職工養(yǎng)老金待遇。

一、養(yǎng)老金收支概況

2002年以來我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、征繳收入、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼以及基金支出都呈現(xiàn)出增長趨勢，截至2013年基金總收入為22，680 億元(其中征繳收入18，634 億元，財(cái)政補(bǔ)貼3，019 億元)，總支出18，470 億元。［2］表面上看，2013年結(jié)余達(dá)4，210 億元(占當(dāng)年收入的18．56%)，結(jié)余量較大，但是如果從征繳收入和基金支出來看，當(dāng)年結(jié)余僅有164 億元(占當(dāng)年征繳收入的0．88%)，收支基本平衡。

從整體趨勢看，2002 ～2013年間，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入和基金支出都基本處于平衡狀態(tài)(見圖1)，可以認(rèn)為我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支總體平衡，并未有太多的結(jié)余。既然如此，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余從何而來，這里就要結(jié)合我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本規(guī)定才能夠明確分析出來。一方面，我國的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)目前主要還是進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌，并且以前的統(tǒng)籌層次更低。另一方面，國家規(guī)定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)進(jìn)行收支核算。統(tǒng)籌層次的碎片化，以及區(qū)域內(nèi)的核算規(guī)定，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入很難實(shí)現(xiàn)全國的支出平衡。部分統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)生透支，往往由政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，以維持當(dāng)?shù)芈毠ゐB(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。這樣一來，整體的均衡可能被地方的不均衡打破，各地的財(cái)政補(bǔ)貼造成了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余累計(jì)積累的假象。實(shí)際上國內(nèi)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的背后更多的是財(cái)政補(bǔ)貼的積累，而不是真正的收支不均衡。

圖1 2002 ～2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

面對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的質(zhì)疑，國家連續(xù)11 次提高職工的養(yǎng)老金待遇。目前，盡管職工養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余在上升，但是需要注意的是，養(yǎng)老金支出的增長率從2006年前低于征繳收入增長率，之后總體上高于征繳收入增長率。2007 和2011年征繳收入增長率突然高于支出增長率和勞動(dòng)合同法及社會(huì)保險(xiǎn)法的發(fā)布實(shí)施有很大關(guān)系，直接導(dǎo)致這兩年的參保人口迅速上升，收入大幅增加。

然而，2011年以后，征繳收入的增長率顯著低于支出增長率，并且相關(guān)差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。2012年支出增長率比征繳增長率高出3．9%，2013年繼續(xù)擴(kuò)大到5．5%(見圖2)，如果繼續(xù)保持?jǐn)U大勢頭，勢必將影響職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的總體平衡。

圖2 2003 -2013 =年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支增長情況

二、養(yǎng)老金結(jié)余狀況

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余，尤其是累計(jì)結(jié)余問題，一直是社會(huì)比較關(guān)注的焦點(diǎn)問題。由于我國的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保主體是企業(yè)職工，社會(huì)上普遍存在一種觀點(diǎn)，我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低，尤其是和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休待遇相比，他們希望企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休待遇能夠基本持平。在此背景下，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余問題就比較引人關(guān)注。圖3 顯示，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余額從2002年的1，608 億元上升至2013年的28，269 億元，增長了17．6 倍。如此龐大規(guī)模的養(yǎng)老金不但面臨著保值增值壓力，而且面臨著企業(yè)職工要求提高退休待遇的巨大社會(huì)壓力。

圖3 2002 ～2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余情況

圖4 2002 ～2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余情況

在累計(jì)結(jié)余的背后，我們進(jìn)一步來看當(dāng)年結(jié)余情況，圖4顯示，在連續(xù)10年的增長之后，2013年當(dāng)年結(jié)余不升反降，比2012年減少了229 億元。當(dāng)年結(jié)余的下降，使我們不得不對(duì)未來繼續(xù)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)退休待遇保持謹(jǐn)慎，以避免職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)生總體上的收不抵支，從而影響職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

三、養(yǎng)老金空賬狀況

由于我國20 世紀(jì)90年代以前沒有建立全國性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要實(shí)施以單位自保為主的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。1993年開始試點(diǎn)建設(shè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，自1997年大力推行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”，但是當(dāng)時(shí)退休的職工以前并沒有個(gè)人賬戶積累，而是直接采取視同繳費(fèi)。為了解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有，期間因?yàn)橹贫绒D(zhuǎn)變所帶來的問題，許多省份對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行混賬管理，即挪用個(gè)人賬戶的基金來補(bǔ)充統(tǒng)籌基金的不足和支付缺口，由此形成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的問題。

空賬問題一經(jīng)專家提出和媒體披露，立即引起了社會(huì)的廣泛擔(dān)憂，許多人開始擔(dān)心基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否會(huì)發(fā)生崩盤。那么“空賬額”究竟是多少，是否值得社會(huì)過度關(guān)注呢?因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑的不同，目前關(guān)于個(gè)人賬戶的“空賬額”存在著不同的數(shù)額。

(一)審計(jì)口徑。按照國家審計(jì)署現(xiàn)行“審計(jì)指南”的定義:“個(gè)人賬戶空賬額= 個(gè)人賬戶記賬額- 個(gè)人賬戶做實(shí)額”。依據(jù)該定義口徑，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬額2010年為1．7 萬億元，此后逐年增加，截至2013年達(dá)到3．1 萬億元(見圖5)，年平均增長22．2%。

圖5 2010 -2013年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬情況

(二)會(huì)計(jì)制度口徑。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》，只要“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”科目余額大于等于“個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金”科目余額，個(gè)人賬戶就是全部做實(shí)的。［3］“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”減去“個(gè)人賬戶記賬額”之差，如果是負(fù)數(shù)，就是全國個(gè)人賬戶空賬額，如果是正數(shù)，就是統(tǒng)籌養(yǎng)老基金結(jié)余。按照該口徑，2011 和2012年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬額分別為5，362 億元和5，602 億元。

兩種不同的核算口徑，得到了不同的結(jié)果，并且數(shù)額相差巨大。按照審計(jì)口徑，2012年的空賬數(shù)額達(dá)2．7 萬億元，而按照會(huì)計(jì)制度口徑則當(dāng)年僅有0．56 萬億元，約為前者的1/5。目前，很難說哪一種口徑就是絕對(duì)的合理，不同的口徑代表著不同的聲音。支持會(huì)計(jì)制度口徑的人認(rèn)為，我國的空賬運(yùn)行不是什么大問題，并沒有嚴(yán)重到影響職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的地步。而支持審計(jì)口徑的人則認(rèn)為，如此高的空賬額，已經(jīng)超越當(dāng)年的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入，如果不加以控制，勢必會(huì)影響職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

四、空賬和結(jié)余問題分析

面對(duì)高額累計(jì)結(jié)余，人們希望提高職工養(yǎng)老金待遇水平，但面對(duì)巨大的空賬數(shù)據(jù)，人們又對(duì)未來的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了擔(dān)憂。那么我們國家的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)到底是結(jié)余，還是空賬呢?當(dāng)前我們迫切需要做實(shí)個(gè)人賬戶，還是要提高職工養(yǎng)老金待遇水平。為解決該問題，我們對(duì)二者進(jìn)行綜合比較分析。

在圖1 中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷年征繳收入和基金支出總體上基本平衡。所謂的累計(jì)結(jié)余更多的是政府財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)果。而空賬問題則主要是由于我國建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，實(shí)施混賬管理，個(gè)人賬戶基金被挪為統(tǒng)籌基金使用所導(dǎo)致的結(jié)果。

根據(jù)我國的國情，以及職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，個(gè)人賬戶的空賬問題只能由政府通過公共資產(chǎn)來解決，而當(dāng)前我國的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余則恰恰主要是由于政府財(cái)政補(bǔ)貼所產(chǎn)生的。因此，我們可以考慮通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余來做實(shí)個(gè)人賬戶。二者的結(jié)合，可以更真實(shí)地反映我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)余或空賬情況。表1 顯示，2012年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余23，941 億元，同期個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額29，543 億元，實(shí)際空賬金額為5，602 億元。

表1 2011 ～2012年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和空賬情況

五、推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

(一)以累計(jì)結(jié)余解決空賬問題。建議以職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余來做實(shí)個(gè)人賬戶的空賬。這種思路和做法，不但可以基本做實(shí)個(gè)人賬戶，也可以把養(yǎng)老金真實(shí)的累計(jì)結(jié)余金額顯示出來，使人們更好地了解我國當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展?fàn)顩r，也能夠充分認(rèn)識(shí)到我國當(dāng)前的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體上收支是平衡的。一方面不會(huì)因?yàn)椤疤摷佟钡睦塾?jì)結(jié)余額而提出過高的待遇要求，另一方面，也不會(huì)因?yàn)椤疤摷佟钡目召~金額而對(duì)我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展產(chǎn)生擔(dān)憂。

(二)盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。我國當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余在很大程度上是因?yàn)闆]有實(shí)行全國統(tǒng)籌導(dǎo)致的。部分統(tǒng)籌區(qū)域由于養(yǎng)老金收不抵支，政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，以維持當(dāng)年的收支平衡。如果從全國各地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支總量上看，基本上二者是平衡的，但是由于部分統(tǒng)籌區(qū)域透支和財(cái)政補(bǔ)貼，使得最后全國的收入總量明顯大于支出，從而導(dǎo)致大量結(jié)余現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)行全國統(tǒng)籌，不但有利于保障職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)的待遇公平性，而且有利于全國內(nèi)統(tǒng)籌，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的收支均衡。黨的“十八大”也明確提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制”。

(三)以公共資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶。對(duì)累計(jì)結(jié)余補(bǔ)充進(jìn)個(gè)人賬戶后，個(gè)人賬戶仍然空賬的部分，政府可以通過公共資產(chǎn)來做實(shí)。一方面通過財(cái)政補(bǔ)貼來做實(shí)個(gè)人賬戶，另一方面也可以通過國有資產(chǎn)的收益來做實(shí)個(gè)人賬戶，解決我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬運(yùn)行的問題。

(四)拓展養(yǎng)老金投資渠道，提高養(yǎng)老金收益率。政府要健全養(yǎng)老金投資體制，理順養(yǎng)老金投資管理機(jī)構(gòu)，拓展投資渠道，通過直接投資和委托投資相結(jié)合的方式，盡力提高養(yǎng)老金的收益率。

［1］3．1 萬億養(yǎng)老金空賬怎么補(bǔ)，財(cái)政部長樓繼偉力挺名義賬戶制［EB/OL］．http://www．guancha．cn/economy/2014_12_29_304699．shtml，2014 -12 -29

［2］2013年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］．http://politics．people．com．cn/n/2014/0528/c1001 -250 77562．html，2014 -5 -28

［3］蓋根路． 企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶究竟有多少空賬［J］．中國社會(huì)保障，2012，6:36 ～37