【內(nèi)容提要】近年來，“東突”恐怖活動日益頻繁，呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨勢。在恐怖活動指數(shù)、活動模式、襲擊地域、目標(biāo)和工具等方面，“東突”恐怖主義均呈現(xiàn)明顯的常態(tài)化特征。這將使得“東突”恐怖主義活動在一定時期內(nèi)保持?jǐn)?shù)量上的較高水平，特別是小規(guī)模的恐怖襲擊活動可能持續(xù)增加。這一態(tài)勢是內(nèi)外因素勾聯(lián)、互動的結(jié)果，既與境內(nèi)宗教極端主義思潮的泛濫有關(guān)，也受到全球日益復(fù)雜的反恐形勢的驅(qū)動，在很大程度上也與外部勢力對其縱容和支持分不開。“東突”恐怖主義威脅在一定時期內(nèi)的常態(tài)化，加上中國自身的脆弱性，提出了建立應(yīng)對恐怖主義常態(tài)化的長效機制的要求。這一長效機制應(yīng)針對“東突”恐怖主義的復(fù)雜成因，實行多管齊下：一方面，需要加強內(nèi)部治理，對恐怖主義進行綜合治理，消除分裂主義與恐怖主義的生存土壤;另一方面，需要進一步加強國際反恐合作，擠壓“東突”恐怖主義在境外的生存空間。但我們也要警惕掉入“全球圣戰(zhàn)運動”陷阱的危險，重蹈美國式反恐的覆轍，要加強在各種雙邊和多邊機制下的合作，特別是與伊斯蘭世界和聯(lián)合國框架下的反恐合作。

【關(guān)鍵詞】“東突”組織??恐怖主義??常態(tài)化??反恐??治理

【作者簡介】趙國軍，上海社會科學(xué)院國際關(guān)系研究所助理研究員，博士

【中圖分類號】D815.5

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0104-14

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501007

目前，中國所面臨的恐怖主義威脅日益嚴(yán)峻：境內(nèi)恐怖活動有漸入常態(tài)化的趨勢，預(yù)期將持續(xù)較長時間。這一恐怖主義威脅常態(tài)化趨勢的主要表現(xiàn)是“東突”恐怖活動的常態(tài)化，特別是其活動指數(shù)、活動模式、襲擊地域、目標(biāo)和工具等方面均呈現(xiàn)明顯的常態(tài)化特征，這將使得“東突”恐怖活動在一定時期內(nèi)保持?jǐn)?shù)量上的較高水平，特別是小規(guī)模的恐怖襲擊活動可能持續(xù)增加。盡管從長期來看，恐怖主義必將得到有效遏制，但導(dǎo)致恐怖活動持續(xù)的動力機制短期內(nèi)不會消失，這使“東突”恐怖活動的常態(tài)化將在較長時間內(nèi)得以延續(xù)。這一發(fā)展勢必對中國的防恐、反恐努力提出更高要求，需要新的應(yīng)對思路。應(yīng)從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向構(gòu)建常態(tài)化治理機制，同時應(yīng)清醒評估“東突”與“全球圣戰(zhàn)運動”的關(guān)系，此外還應(yīng)推動雙邊與多邊國際反恐合作，加強與伊斯蘭國家以及聯(lián)合國框架下的反恐合作。

一、“東突”恐怖主義的發(fā)展歷程

“東突”分裂活動早在19世紀(jì)末就斷斷續(xù)續(xù)地出現(xiàn)，但其極端化則是最近二十余年的事。20世紀(jì)三四十年代，“東突”分裂分子先后分別在英國或蘇聯(lián)的支持下上演過短暫的“東突建國”鬧劇。新中國成立后，一大批“東突”骨干或被捕，或逃亡境外，或蟄伏地下。其中，老牌分裂分子伊敏和艾沙等人逃至中亞和南亞地區(qū)，成為境外“東突”分裂活動的肇端。改革開放之初，隨著黨的民族宗教政策調(diào)整，一些被關(guān)押改造的“東突”分子釋放后，打著“宗教自由”的幌子，非法開辦地下傳經(jīng)班，培訓(xùn)了一大批宗教極端主義分子，成為境內(nèi)“東突”勢力的主要來源，并開始與境外的分裂組織加強互動。

20世紀(jì)90年代以來，“東突”恐怖主義的發(fā)展經(jīng)歷了再度興起、相對沉寂與新一輪高發(fā)期三個階段。第一階段從1990年4月新疆阿克陶縣巴仁鄉(xiāng)發(fā)生暴亂到2001年“9·11”事件，是“東突”恐怖活動興起時期，也是本土滋生的“東突”恐怖主義外溢并與“基地”組織開始合流的時期。

1993年，一些“東突”分子在境外建立了“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（以下簡稱“東伊運”），但不久后解體。1997年新疆伊犁“2·5”暴恐事件發(fā)生后，中國政府強化反恐，一些“東突”恐怖組織骨干被迫逃到境外，其中包括艾山·買合蘇木。買合蘇木在巴基斯坦與阿富汗交界地區(qū)重組“東伊運”，并與本·拉登領(lǐng)導(dǎo)的“基地”組織合流，從后者獲得培訓(xùn)與資金支持。這一時期成立的其他“東突”組織還包括“東突厥斯坦解放組織”、“世界維吾爾青年大會”、“東突厥斯坦新聞信息中心”等。它們在這一時期制造了大量恐怖事件。根據(jù)2002年國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《“東突”恐怖勢力難脫罪責(zé)》白皮書的不完全統(tǒng)計，從1990年至2001年，境內(nèi)外“東突”恐怖勢力在新疆境內(nèi)制造了至少200余起暴力恐怖事件，造成各族群眾、基層干部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷。?為應(yīng)對“東突”恐怖組織的挑戰(zhàn)，中國開始積極籌劃“上海五國”在反恐和其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，并推動其順利向上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）過渡。這一時期反恐行動的總體特征是低調(diào)而有力，主要是不希望“東突”借機擴大國際影響，同時也擔(dān)心國際上一些敵對勢力干擾中國的反恐行動。

第二階段，從“9·11”事件到2009年，“東突”恐怖組織遭到沉重打擊，進入沉寂期?！?·11”事件后，中國迅速承諾在國際反恐行動中為美國提供大力支持。隨后，美國在阿富汗的反恐戰(zhàn)爭給予“基地”組織沉重打擊，也對其庇護者塔利班政權(quán)造成毀滅性打擊。聯(lián)合國和美國先后將“東伊運”列入恐怖組織黑名單，斬斷其活動資金鏈?！皷|伊運”頭目買合蘇木在2003年針對巴基斯坦部落區(qū)的一次軍事行動中被擊斃。

一方面由于“9·11”事件后國際反恐力度加大，另一方面由于中國在上合組織框架內(nèi)強化了與俄羅斯和中亞國家的反恐合作，為逃避打擊，“東突”恐怖組織不得不進行策略調(diào)整，采取所謂的文武并用“兩條腿走路”策略?！皷|突”組織開始分化為兩股力量。第一個分支是以“東伊運”為代表的極端暴力恐怖組織。在接受“基地”組織資金援助和人員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，直接在阿富汗參與“基地”組織和塔利班對抗美國及其北約聯(lián)軍的行動?！皷|伊運”還派遣成員潛入境內(nèi)，設(shè)立訓(xùn)練營，宣傳“圣戰(zhàn)”思想，為發(fā)動恐怖襲擊蓄積力量。另一分支則由“世界維吾爾青年代表大會”、“東突信息中心”與境外的“東突國民大會”等組織勾結(jié)，于2004年4月在德國慕尼黑成立了“世界維吾爾代表大會”（以下簡稱“世維會”）?！笆谰S會”是一個“傘狀”的分裂組織聯(lián)合體，標(biāo)榜西方價值觀，宣稱走和平的道路，實際上仍然支持“東伊運”的恐怖活動。“東突”分裂組織和恐怖組織在“疆獨”目標(biāo)上是一致的，只是強調(diào)的手段有所不同，這樣可以做到相互呼應(yīng)、互相支援。

第三階段，從2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件至今，是“東突”恐怖組織由外而內(nèi)滲透、策劃、實施恐怖活動的高峰期。早在2008年北京奧運會前后，“東突”組織就曾企圖通過制造恐怖事件來擴大影響。它們不僅在奧運會前在新疆多地制造多起重大恐怖襲擊事件，還通過互聯(lián)網(wǎng)威脅在奧運會期間發(fā)動恐怖襲擊。2008年前后的恐怖襲擊事件表明，在經(jīng)過一段時間的沉寂后，“東突”恐怖勢力開始伺機而動。2009年7月5日，在“世維會”的煽動下，境內(nèi)“東突”勢力在烏魯木齊制造了“7·5”嚴(yán)重暴力事件。2010年以來，在國際恐怖主義卷土重來的背景下，境內(nèi)外“東突”組織相互勾結(jié)，在境內(nèi)更是頻頻制造大量恐怖事件，“東突”恐怖活動由此進入了一個常態(tài)化時期。

二、“東突”恐怖活動常態(tài)化的表現(xiàn)

2009年“7·5”事件后，中國面臨的“東突”恐怖主義威脅日益嚴(yán)峻，某種程度上正進入一個常態(tài)化時期。無論從恐怖襲擊數(shù)量、危害程度，還是其卷入全球“圣戰(zhàn)”運動的程度來看，“東突”恐怖活動都是當(dāng)前和今后較長時期內(nèi)中國面臨的最主要的非傳統(tǒng)安全威脅。

首先，從總體指數(shù)上看，中國面臨的恐怖威脅持續(xù)上升。盡管從全球范圍看，中國并不是面臨恐怖威脅最嚴(yán)峻的國家。全球恐怖活動的重災(zāi)區(qū)仍是中東、中南亞地區(qū)。?但無論是橫向還是縱向比較，中國所面臨的恐怖威脅都在持續(xù)上升。橫向比較，發(fā)生在中國的恐怖活動數(shù)量事實上已超過美國，中國已成為最易受恐怖威脅的國家之一。根據(jù)澳大利亞經(jīng)濟與和平研究所發(fā)布的《全球恐怖指數(shù)》報告，從2002年到2013年，中國的恐怖指數(shù)從3.27上升到5.21，排名由43位上升至25位。同一時期，美國的恐怖指數(shù)則從7.84下降到4.71，在該指數(shù)上的排名也相應(yīng)由第1位降至第30位，下降幅度最大。就世界平均水平而言，美國國內(nèi)的恐怖活動也相對溫和：在這十年中，美國共發(fā)生了127起襲擊事件，23人喪生，76人受傷;在這些恐怖事件中，肇事者與宗教極端勢力有關(guān)的比例不到3%（表1）。

縱向比較，中國遭受的恐怖襲擊增長態(tài)勢明顯。2008年以前，新疆發(fā)生的恐怖襲擊事件每年最多不過數(shù)起，2008年達(dá)到15起;2008年之后，每年發(fā)生的恐怖案件迅速飆升到百起以上。造成184人死亡的2009年“7·5”事件位列2002—2011年全球最嚴(yán)重恐怖襲擊事件第21位。2012年，新疆暴恐案件發(fā)生190余起，取締非法宗教活動點732處，查獲利用互聯(lián)網(wǎng)和移動介質(zhì)宣傳、煽動民族仇恨及宗教狂熱案件475起，收繳非法宣傳品15.7萬余件。2013年新疆破獲的暴恐團伙案仍呈上升趨勢，爆發(fā)的恐怖襲擊事件高達(dá)200多起，連續(xù)兩年的發(fā)案數(shù)均接近或達(dá)到1990年到2001年10年間發(fā)生的所有暴恐案件總數(shù)。

除境內(nèi)威脅外，“東突”恐怖勢力對中國境外利益威脅也在上升。它們曾在中亞地區(qū)制造了槍殺我駐外領(lǐng)事館官員事件，并在中國與中亞國家的交通工具上制造恐怖襲擊事件。與“東突”勢力有聯(lián)系的國際恐怖勢力，如“基地”組織北非馬格里布分支，也曾威脅要對中國的海外利益實施恐怖報復(fù)。

其次，從活動模式看，“東突”恐怖分子不僅模仿“基地”和其他恐怖組織的襲擊方式，還推動了恐怖活動的多樣化。一方面，“東突”勢力早就開始學(xué)習(xí)“基地”組織的襲擊手法。新加坡國防與戰(zhàn)略關(guān)系研究所專家皮埃爾（Kenneth?George?Pereire）早在2008年就指出，“基地”組織和其他恐怖團伙將繼續(xù)與“東伊運”合作，后者可能將自殺戰(zhàn)術(shù)用于中國國內(nèi)的恐怖襲擊中，這對中國來說將是新的安全挑戰(zhàn)。?“東伊運”恐怖分子向外界展示的訓(xùn)練場景錄像中包括“9·11”襲擊場景，這說明“東伊運”已經(jīng)受到“基地”組織恐怖襲擊方式的影響。2013年11月，“突厥斯坦伊斯蘭黨”在互聯(lián)網(wǎng)上公布了一段視頻，將北京的“金水橋事件”稱為“圣戰(zhàn)者”發(fā)動的“圣戰(zhàn)行動”，而該事件是典型的自殺式恐怖襲擊。另一方面，“東突”恐怖活動在“基地”組織及其他恐怖主義組織的基礎(chǔ)上朝多元化方向發(fā)展。一是“東突”勢力吸收的恐怖分子更加多元化，除中青年男性恐怖骨干分子外，女性恐怖分子已不鮮見。在2013年北京金水橋“10·28”案件和2014年昆明“3·1”案件中，都有女性恐怖分子參與，昆明案件中的一名女性嫌疑人年僅16歲。二是“東突”恐怖襲擊手段也更加多樣化，幾乎涵蓋了恐怖主義所有的可用手段，從使用砍刀之類的冷兵器到投擲爆炸裝置、再到企圖劫持飛機等。

再次，從襲擊地域和目標(biāo)看，“東突”恐怖襲擊的對象都更加廣泛。一方面，“東突”恐怖襲擊正從新疆局部向全疆甚至全國范圍擴散。在新疆，它已從南疆和田、喀什、阿克蘇等傳統(tǒng)恐怖襲擊重災(zāi)區(qū)擴散至北疆哈密、鄯善等地區(qū)。自2013年以來的全國性擴散，其首要標(biāo)志是2013年“10·28”案件，然后是2014年昆明“3·1”案件。另一方面，“東突”勢力的襲擊目標(biāo)從硬目標(biāo)轉(zhuǎn)向軟目標(biāo)。這與中亞地區(qū)的“圣戰(zhàn)派薩拉菲”以強力部門作為主要攻擊目標(biāo)不同。?在新疆，恐怖分子以前主要針對公安和政府機構(gòu)等硬目標(biāo)，但近年來的襲擊目標(biāo)不僅包括政府機構(gòu)，還包括火車站、集市等軟目標(biāo)，造成大量維漢無辜民眾的傷亡。

最后，從襲擊手段或介質(zhì)上看，“東突”恐怖勢力對互聯(lián)網(wǎng)的利用日益嫻熟。利用互聯(lián)網(wǎng)和其他新技術(shù)、媒體宣傳、鼓動極端主義，是“東突”組織向境內(nèi)滲透的重要途徑。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來“東伊運”恐怖組織頻繁發(fā)布暴恐音視頻。2010年發(fā)布8部，2011年13部，2012年32部，2013年109部，2014年截至6月已發(fā)布72部，其數(shù)量和頻率逐年攀升，并不斷通過各種渠道傳入境內(nèi)。?“東伊運”甚至利用互聯(lián)網(wǎng)招募人員，傳授暴恐技術(shù)，籌集活動資金，策劃恐怖襲擊。在近年來破獲的暴恐案件中，多是境外恐怖組織制作的暴恐音視頻通過互聯(lián)網(wǎng)、手機等傳播，極端分子受到“圣戰(zhàn)”思想洗腦后發(fā)生的。例如，在2013年新疆鄯善縣魯克沁鎮(zhèn)發(fā)生的“6·26”嚴(yán)重暴恐襲擊案中，兩名恐怖分子艾合買提·尼買孜斯迪克和艾力艾合買提·尼買孜就多次收聽、觀看境外“東伊運”等恐怖組織宣揚的所謂“圣戰(zhàn)”音頻、視頻資料，受到了宗教極端思想的蠱惑、煽動和影響。

三、“東突”恐怖活動常態(tài)化的根源

“東突”恐怖活動的常態(tài)化，很大程度上源于恐怖主義在境內(nèi)的生存土壤沒有被有效鏟除。換句話說，就中國所面臨的防恐、反恐形勢而言，如“東突”生存的極端主義思想、全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的泛濫、外部勢力的縱容和支持等導(dǎo)致恐怖主義的動力機制在短期內(nèi)不會消失，因此“東突”恐怖活動的常態(tài)化仍將延續(xù)。

首先，宗教極端思想在境內(nèi)的持續(xù)傳播是根本原因。南疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，成為恐怖活動滋生的主要誘因。從近年來破獲的恐怖團伙組成人員來看，大多屬于文化程度低、失業(yè)或處于社會底層的閑雜人員，他們很容易受到極端思想的滲透。日益嚴(yán)密的邊境管控導(dǎo)致直接派人入境從事“圣戰(zhàn)”變得越來越困難，因此通過傳播極端思想來滲透，成為境外“東突”勢力影響境內(nèi)恐怖勢力的重要手法。“東伊運”不斷通過地下經(jīng)文學(xué)校傳播極端思想，或通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸暴恐音視頻，鼓吹所謂的“圣戰(zhàn)殉教進天堂”等謬論，青少年很容易被煽動，在洗腦后成為恐怖分子的一員。除“東伊運”外，中亞地區(qū)的伊斯蘭極端組織“伊扎布特”（即“伊斯蘭解放黨”）和“伊吉拉特”也大量滲透進入新疆。“伊吉拉特”在疆內(nèi)開辦非法傳經(jīng)點，進行宗教極端主義宣傳。與“伊扎布特”不同，“伊吉拉特”又名“遷徙圣戰(zhàn)組織”，并無正式的組織形式，更為注重“圣戰(zhàn)”思想的傳播，是新疆近年來影響較大的組織，且在一系列恐怖活動中發(fā)揮了催化作用。2012年新疆和田“6·26”劫機事件和2014年昆明火車站“3·1”事件均是恐怖分子受到“伊吉拉特”“圣戰(zhàn)”思想影響而實施的恐怖事件。

其次，全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的勃興擴大了“東突”恐怖勢力的活動空間?！?·11”事件爆發(fā)以來，與美國反恐戰(zhàn)爭進程相一致，“東突”勢力在境外的活動空間也經(jīng)歷了從被壓縮到逐步收復(fù)的過程?！?·11”事件前，“東伊運”在巴基斯坦和阿富汗交界部落區(qū)受到塔利班和“基地”組織的庇護、資助并接受恐怖襲擊的培訓(xùn)。“9·11”事件后，美國發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭在重創(chuàng)塔利班和“基地”組織的同時，也殲滅了不少“東突”分子。巴基斯坦軍隊擊斃了“東伊運”頭目艾山·買合蘇木，美國也抓獲22名“東突”恐怖嫌疑人，將其關(guān)押到古巴關(guān)塔那摩海軍基地。與此同時，上合組織國家間的反恐合作也壓縮了“東突”勢力的活動空間。

但美國發(fā)動的全球反恐戰(zhàn)爭客觀上又推動了全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的反彈。一方面，美國發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭使“基地”組織殘余向全球各地分散化發(fā)展。反恐戰(zhàn)爭雖然擊斃了本·拉登，但并未徹底消滅該組織，只是使其變得更加分散。盡管其發(fā)動大規(guī)模襲擊的能力被大大削弱，但只要其繼續(xù)存活，就仍具有不斷演化和調(diào)整的能力。?由此“基地”組織開始化整為零，散落世界各地的分支機構(gòu)變得更加活躍，從事恐怖活動的能力也日益增強。另一方面，在未取得反恐戰(zhàn)爭預(yù)期成效的背景下，美國出于傳統(tǒng)地緣政治博弈、防范大國崛起的需要，開始實施“甩手”戰(zhàn)略，導(dǎo)致阿富汗及其周邊地區(qū)的極端勢力卷土重來，并借助地區(qū)熱點問題的升級而壯大力量。除“基地”組織阿拉伯半島分支、馬格里布分支、尼日利亞“博科圣地”等極端恐怖組織外，最新崛起的“伊拉克—黎凡特伊斯蘭國”（ISIL）更是將目標(biāo)定為“建立一個從中東到中亞的伊斯蘭哈里發(fā)帝國”，并在很短時間內(nèi)占據(jù)了伊拉克和敘利亞邊境地區(qū)的大片領(lǐng)土，成為美國反恐戰(zhàn)爭失敗的最好注腳。

顯然，全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的反彈對“東伊運”恐怖組織來說也有著特殊的意義。一方面，全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的反彈使中國周邊反恐環(huán)境進一步惡化，為“東突”勢力的活動提供了便利。美國國務(wù)院2013年報告顯示，發(fā)生恐怖襲擊次數(shù)最多的10個國家中，5個位于中國周邊（分別是巴基斯坦、阿富汗、印度、泰國和菲律賓），這些國家在2012年遭受的恐怖襲擊事件占全球總數(shù)的46%。?在中亞，以“圣戰(zhàn)派薩拉菲”、“虔誠首領(lǐng)之軍”和“哈里發(fā)戰(zhàn)士”為代表的恐怖組織迅速興起。自2011年以來，這些組織在吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦等國頻繁制造恐怖事件，?特別是在哈薩克斯坦這樣的曾經(jīng)很少遭受恐怖襲擊的國家，“哈里發(fā)戰(zhàn)士”的出現(xiàn)也使其面臨嚴(yán)重威脅?？梢哉J(rèn)為，上述周邊國家恐怖主義的外溢效應(yīng)不容忽視。目前，中亞地區(qū)伊斯蘭極端主義的復(fù)興，如男性蓄須、女性蒙面紗等做法在中國新疆也逐漸流行起來，使新疆、西藏等靠近上述恐怖主義襲擊重災(zāi)區(qū)的省份面臨更為嚴(yán)峻的反恐形勢。另一方面，受到全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動反彈的鼓舞，“東伊運”等組織更積極地參與“全球圣戰(zhàn)運動”。在敘利亞和伊拉克，先后有“東突”分子前往參加“圣戰(zhàn)”，特別是2012年5月以來，“東突”組織糾集成員組成“圣戰(zhàn)”小組潛入敘利亞參戰(zhàn)。在中東隨后興起的“伊斯蘭國”中，也發(fā)現(xiàn)“東突”分子混跡其中。

最后，外部勢力特別是土耳其和美國等對“東突”恐怖勢力的縱容和支持。土耳其人認(rèn)為其在血緣、宗教、語言文化等方面與中國新疆境內(nèi)的維吾爾穆斯林有著密切聯(lián)系，因而有支持維吾爾人的道義責(zé)任。“7·5”事件后，埃爾多安政府一再指責(zé)中國政府“侵犯”維吾爾族人權(quán)，宣稱要為“世維會”頭目熱比婭發(fā)放訪問簽證。這樣，土耳其成為“東突”恐怖勢力活動的一個重要基地。不少“東突”恐怖分子從境內(nèi)出逃，轉(zhuǎn)道東南亞到達(dá)土耳其，其中一部分再前往歐洲甚至輾轉(zhuǎn)進入敘利亞和伊拉克參加所謂“圣戰(zhàn)”。近年來，土耳其與歐盟的關(guān)系由于入盟問題有所降溫，出于戰(zhàn)略考慮，其不得不與中國接近，因此在“東突”問題上的表態(tài)也更加謹(jǐn)慎，表示不會支持其在土境內(nèi)從事分裂中國的活動。但隨著土耳其國內(nèi)伊斯蘭保守主義思潮的興起，中土合作打擊“東突”勢力將受到越來越多的干擾。

美國始終對“東突”恐怖勢力采取模棱兩可的立場，也是中國打擊“東突”勢力的不利因素?？陀^上講，美國的反恐戰(zhàn)爭在一定程度上打擊了“東突”恐怖勢力，一些“東突”恐怖組織被迫改頭換面。但美國將“東突”恐怖組織列入黑名單的根本原因是其對美國國家安全利益的威脅。美國對中美合作反恐仍持保留態(tài)度，因此其對“東突”勢力的劃分實際上是為了牽制中國。美國有限度地打擊作為“基地”組織附屬的“東突”恐怖勢力，暗中支持“世維會”等組織的分裂行為，公開、高調(diào)地對該組織所謂的“人權(quán)”、“民主”訴求予以支持，并且通過“國家民主基金會”予以資金援助。通過支持“世維會”，美國為“東突”恐怖勢力提供了間接支持。因為“世維會”本身就包含了被中國公安部認(rèn)定為恐怖組織的“世青會”，同時“世維會”也經(jīng)常為恐怖活動辯護。

美國政府還資助“新疆工程”，打著學(xué)術(shù)研究的幌子，竭力為“疆獨”分裂活動辯護，將其歪曲為民族問題和“內(nèi)部殖民主義”問題。?美國政府對于“東突”恐怖組織最直接的縱容，體現(xiàn)在對于關(guān)在關(guān)塔那摩基地監(jiān)獄的22名“東突”恐怖嫌犯的處理上。美國政府不僅以“人權(quán)”為由拒絕了中國政府要求引渡這些犯罪分子回國接受審判的要求，而且動用一切外交資源，恩威并施，將其安置到阿爾巴尼亞、帕勞等國家。因此，美國對“東突”恐怖勢力的縱容和支持將使中國的反恐努力變得更加困難。

四、“東突”恐怖主義常態(tài)化的治理路徑

需要指出的是，盡管“東突”恐怖主義在今后一段時期內(nèi)會保持常態(tài)化發(fā)展，但它并不具備在境內(nèi)發(fā)動大規(guī)模襲擊的能力，也很難得到境內(nèi)維吾爾族民眾的支持。?同時應(yīng)重視的是，恐怖主義威脅在一定時期內(nèi)的常態(tài)化，加上中國自身的脆弱性，提出了建立應(yīng)對恐怖主義常態(tài)化的長效機制的要求。這一長效機制應(yīng)針對“東突”恐怖主義的復(fù)雜成因，實行多管齊下：一方面，需要加強內(nèi)部治理，消除分裂主義與恐怖主義的生存土壤;另一方面，需要進一步加強國際反恐合作，擠壓“東突”恐怖主義的生存空間。

首先，中國反恐要從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向建構(gòu)常態(tài)化治理機制。治理新疆問題需要采取三個相輔相成的手段：高壓打擊、經(jīng)濟援疆與防止宗教極端主義，這三者在反恐工作中的著力點有所不同。高壓打擊體現(xiàn)為強硬的一手，對于直接打擊暴恐活動是必需的，要堅持“打早打小、露頭即打”的原則，以形成震懾力。在很長時間內(nèi)，這是治理恐怖主義的主要路徑，但這一方法忽視了如何消除滋生恐怖主義的經(jīng)濟與思想基礎(chǔ)的問題，長期積累形成了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的慣性。經(jīng)濟援疆與推動民生改善是削弱因貧困造成的恐怖主義的手段，其效果具有長期性和根本性，特別是在削弱“東突”恐怖勢力在南疆落后地區(qū)的影響有很大作用。此外，最易忽視的是“軟性”的一手，即宗教信仰等精神層面的措施。在新疆地區(qū)，伊斯蘭教與維吾爾族民眾的日常生活緊密結(jié)合在一起，必須充分利用伊斯蘭教的積極因素來防止極端伊斯蘭勢力宣傳“圣戰(zhàn)”觀念，同時也要制止非法的地下經(jīng)文學(xué)校的泛濫，還要借鑒現(xiàn)代土耳其立國之初的世俗化經(jīng)驗，對維族青少年加強現(xiàn)代科學(xué)文化知識教育。反恐與改善民生、防止宗教極端主義之間是相互聯(lián)系、相互影響的，需要制定長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，對恐怖主義進行綜合治理。

二是客觀評估“東突”恐怖主義與“全球圣戰(zhàn)運動”的關(guān)系。近年來境內(nèi)發(fā)生的一系列恐怖襲擊事件帶有明顯的“圣戰(zhàn)”標(biāo)志，如襲擊者收看“圣戰(zhàn)”音視頻，襲擊時呼喊“圣戰(zhàn)”口號等。這讓人誤以為“東突”組織與“全球圣戰(zhàn)運動”已聯(lián)為一體，中國正在成為全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動的目標(biāo)。一旦美國撤離阿富汗，中國將成為“圣戰(zhàn)主義者”的下一個前線。?因此，中國應(yīng)客觀評估伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動與“東突”恐怖組織的關(guān)系。既要對“東突”恐怖組織融入“全球圣戰(zhàn)運動”的趨勢提高警惕，也要避免陷入全球“圣戰(zhàn)”可能設(shè)下的陷阱。一方面，“東突”恐怖組織宣揚、支持“圣戰(zhàn)”早已存在。諸多“東突”恐怖分子希望幫助“基地”組織發(fā)動“圣戰(zhàn)”，并在阿富汗戰(zhàn)爭期間實際幫助塔利班與“基地”組織抗擊美國和北約聯(lián)軍?！?·5”事件后，“基地”組織北非馬格里布分支曾叫囂準(zhǔn)備襲擊中國的海外設(shè)施。2014年崛起于的“伊拉克—黎凡特伊斯蘭國”，其在建國綱領(lǐng)中將中國新疆作為首要擴張目標(biāo)。從發(fā)展趨勢來看，不排除將來“全球圣戰(zhàn)運動”借助“東突”勢力將“圣戰(zhàn)”目標(biāo)指向中國。

另一方面，中國仍是“基地”組織全球“圣戰(zhàn)”議程中的次要目標(biāo)。“東突”恐怖主義本質(zhì)上仍以實現(xiàn)“疆獨”分裂主義為目的，恐怖活動以及“圣戰(zhàn)”口號是實現(xiàn)這一目標(biāo)的主要手段?！皷|伊運”靠攏“全球圣戰(zhàn)運動”主要是為了實現(xiàn)其分裂主義目標(biāo)。與全球伊斯蘭極端主義希望建立“全球伊斯蘭哈里發(fā)”的宏偉目標(biāo)不同，“東突”組織企圖建立的“伊斯蘭國”主要是在中國新疆或者中亞地區(qū)，即所謂的“東突厥斯坦”或“突厥斯坦”。因此對于中國而言，“東突”恐怖威脅還未上升到全球“圣戰(zhàn)”的高度。?“圣戰(zhàn)薩拉菲”推行的極端反世俗的主張，如反對婦女參加社會工作、政教合一、教權(quán)至上等在當(dāng)前的新疆社會中并不具有很大吸引力。

因此，中國應(yīng)當(dāng)防止“東突”“圣戰(zhàn)”化問題在國際關(guān)系層面被政治化。一些西方人士確實希望誘使中國掉入與全球“圣戰(zhàn)”對壘的陷阱。例如，以保護中國在伊拉克等沖突地區(qū)的海外利益為由，勸告、誘導(dǎo)甚至迫使中國介入所謂的反恐戰(zhàn)爭，接替美國的角色。在中東地區(qū)“伊斯蘭國”迅速發(fā)展的背景下，美國《福布斯》雜志甚至質(zhì)疑“如果要轟炸伊拉克，難道不應(yīng)是中國？”?美國總統(tǒng)奧巴馬也借美國打擊恐怖主義之機指責(zé)中國一直在“搭便車”，沒有承擔(dān)國際責(zé)任。事實上，雖然中國需要與西方國家合作應(yīng)對全球伊斯蘭“圣戰(zhàn)”運動，但不能步美國的后塵，卷入新一輪全球反恐戰(zhàn)爭。

第三，加強雙邊與多邊國際反恐合作?！皷|突”恐怖組織是跨國恐怖組織，需要通過國際合作來加以治理。一是要推動中國與美國和伊斯蘭世界的反恐合作。美國對“東突”恐怖勢力的支持力度很大，既有官方也有非政府組織的支持，既有資金也有政治和輿論的支持。如果沒有美國的支持，“東突”勢力的活動很大程度上將難以為繼。因此中國必須加強與美國在“東突”問題上的合作性博弈，必須要尋求兩國在該問題上的共同利益，并將負(fù)面因素轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬉蛩?。?dāng)前，應(yīng)以中美構(gòu)建新型大國關(guān)系為契機，加強在反恐問題上的溝通與合作。新型大國關(guān)系本質(zhì)上要求彼此尊重對方的核心利益，而新疆問題涉及中國的核心利益。但對美國而言，新疆問題并非那么重要，中國如果立場堅定、堅持底線思維，美國不會在這一問題上與中國全面對抗。另外，可以通過加強與美國在阿富汗問題上的合作來增進中美共同利益，進而增強在涉疆問題上的戰(zhàn)略互信，將新疆問題從中美戰(zhàn)略負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略資產(chǎn)。阿富汗的穩(wěn)定符合中美的共同利益，中國可以加大與美國在“后美軍時代”共同維護阿富汗局勢的合作力度。具體而言，中國可以繼續(xù)與美國在阿富汗反恐行動中進行情報交流，在培訓(xùn)阿富汗軍警上加大合作力度，同時中國還應(yīng)繼續(xù)參與阿富汗國內(nèi)重建，促進阿經(jīng)濟社會發(fā)展，從根本上消除恐怖分子生存的社會土壤。作為戰(zhàn)略交易，中國則應(yīng)當(dāng)要求美國在“疆獨”問題上不要以“人權(quán)”名義干預(yù)中國的反恐行動。

二是要加強中國與中東阿拉伯伊斯蘭世界的合作。未來“東突”恐怖勢力與全球“圣戰(zhàn)”合流的地域主要集中在中亞和中東地區(qū)。由于中亞地區(qū)政治發(fā)展和社會變革的前景具有不確定性，一旦該地區(qū)局勢出現(xiàn)不穩(wěn)定，極端勢力的沖擊將極有可能波及中國新疆地區(qū)。中東阿拉伯國家之間的國情差異較大，對伊斯蘭極端主義的看法也存在差異。隨著中國在中東、中亞地區(qū)的利益日益擴展，加上境內(nèi)“東突”勢力與這些地區(qū)的恐怖主義組織聯(lián)系日益緊密，中國需要從應(yīng)對全球“圣戰(zhàn)”恐怖主義的角度，加強與上述地區(qū)國家的反恐合作。從長遠(yuǎn)來看，中國有必要將應(yīng)對全球伊斯蘭極端思潮的發(fā)展作為中國與阿拉伯、伊斯蘭國家合作關(guān)系的重要內(nèi)容。最后，加強與阿拉伯世界的反恐合作可通過上合組織、中阿合作論壇、海灣阿拉伯國家合作委員會等機制框架。

三是應(yīng)加強聯(lián)合國框架下的國際反恐合作。在全球恐怖主義依然活躍的背景下，美國宣布退出全球反恐戰(zhàn)爭，無疑在國際反恐合作方面留下一個很大的缺口。目前，中國尚無能力來填補美國留下的缺口。但需要看到的是，美國的“不完全退場”也為聯(lián)合國恢復(fù)其本應(yīng)具有的國際反恐主導(dǎo)者角色提供了契機。由于美國在“9·11”事件后的單邊主義行為，聯(lián)合國在國際反恐行動中的角色長期被邊緣化，甚至一度淪為替美國發(fā)動反恐戰(zhàn)爭提供背書的工具。因此，美國作用的主動下降，有利于聯(lián)合國發(fā)揮更大的作用。中國與聯(lián)合國在反恐理念、方式等方面持有比較類似的立場，如都強調(diào)治標(biāo)與治本相結(jié)合的反恐理念，反對以單邊主義的方式侵犯國家的獨立主權(quán)，因此中國未來應(yīng)進一步加強與聯(lián)合國在反恐方面的協(xié)調(diào)與合作。

[收稿日期：2014-08-16]

[修回日期：2014-12-19]

[責(zé)任編輯：樊文光]