【內(nèi)容提要】本文圍繞2014年的兩次馬航航班空難事件探討國(guó)際民用航空安全面臨的新挑戰(zhàn)。首先對(duì)現(xiàn)有基本法律和組織架構(gòu)加以簡(jiǎn)要回顧和評(píng)析，主要包括當(dāng)前基本條約體系與國(guó)際民用航空組織的職能。其后則根據(jù)兩次空難事件所引發(fā)的具體安全問題進(jìn)行分析。一方面，馬航370航班失聯(lián)事件不僅提出如何保持對(duì)民航客機(jī)不間斷跟蹤、乘客身份文件標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別等技術(shù)性問題，同時(shí)也牽涉到國(guó)家間海上聯(lián)合搜救行動(dòng)的相互協(xié)調(diào)。另一方面，馬航17航班在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落事件則涉及民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性問題，需要重申國(guó)家所承擔(dān)的保障民用航空安全的義務(wù)，并有必要將這一義務(wù)施加于非國(guó)家武裝團(tuán)體;同時(shí)也應(yīng)對(duì)地區(qū)沖突對(duì)國(guó)際民用航空安全造成的影響做審慎評(píng)估;該事件還觸及防空導(dǎo)彈技術(shù)和裝備擴(kuò)散問題，需要締結(jié)或修訂國(guó)際條約以擴(kuò)展防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散制度的適用范圍，從而預(yù)防對(duì)民用航空器的武力攻擊。

【關(guān)鍵詞】馬航??空難??民用航空??安全治理

【作者簡(jiǎn)介】薛磊，上海國(guó)際問題研究院海洋與極地研究中心助理研究員

【中圖分類號(hào)】D81/V328

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2015）01-0139-13

【DOI編號(hào)】10.13851/j.cnki.gjzw201501009

對(duì)于國(guó)際民用航空業(yè)而言，2014年注定將成為難以忘卻的一年。在發(fā)生的幾起空難事件中，馬來西亞航空公司370航班失聯(lián)事件與17航班在烏克蘭境內(nèi)被擊落事件至今仍謎團(tuán)重重，其所牽涉的利益和沖突已經(jīng)超越單純的民用航空安全問題?？傮w來看，誠(chéng)如國(guó)際民用航空組織（ICAO）專家所言，“民用航空仍是安全系數(shù)最高的交通運(yùn)輸方式之一，上述空難事件并未從本質(zhì)上改變這一事實(shí)”。?然而，馬航航班兩次空難事件反映出當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)變化及技術(shù)變革所帶來的新挑戰(zhàn)。具體而言，馬航370航班失聯(lián)事件和17航班空難事件分別對(duì)國(guó)際民用航空安全提出新的議題和挑戰(zhàn)，本文將分別探討這兩起事件所涉及的不同性質(zhì)的法律問題。就370航班而言，其失去聯(lián)絡(luò)的事實(shí)再次向國(guó)際民用航空監(jiān)管規(guī)則和從業(yè)人員提出如何保持對(duì)民航客機(jī)不間斷跟蹤的問題，同時(shí)也牽涉到國(guó)家間海上聯(lián)合搜救行動(dòng)的協(xié)調(diào)問題。就17航班而言，其在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落的事實(shí)使人們對(duì)民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性產(chǎn)生質(zhì)疑。這一事件也要求國(guó)際社會(huì)重申國(guó)家所承擔(dān)的保障民用航空安全的義務(wù)，并且有必要將這一義務(wù)施加于非國(guó)家武裝團(tuán)體。這些挑戰(zhàn)已經(jīng)對(duì)國(guó)際民用航空安全形成重大威脅，相關(guān)國(guó)際法制度和規(guī)則以及相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法需要對(duì)上述威脅做出回應(yīng)，以確保民用航行安全，追索各責(zé)任方的法律責(zé)任，同時(shí)也為世界各國(guó)在空難救助方面提供更加清晰的、可操作的法律框架。

一、國(guó)際民用航空安全法律制度基本架構(gòu)

（一）國(guó)際民用航空安全條約體系

總體來看，現(xiàn)行國(guó)際民用航空管理體系主要是由一系列條約所組成，包括：1944年《國(guó)際民用航空公約》（簡(jiǎn)稱《芝加哥公約》）;1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（簡(jiǎn)稱《東京公約》）;1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡(jiǎn)稱《海牙公約》）;1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全非法行為公約》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾公約》）;1988年《補(bǔ)充關(guān)于制止危害民用航空安全非法行為公約的制止在為國(guó)際民用航空服務(wù)的機(jī)場(chǎng)上的非法暴力行為的議定書》（簡(jiǎn)稱《蒙特利爾公約補(bǔ)充議定書》）;1991年《關(guān)于注標(biāo)塑性炸藥以便探測(cè)的公約》;2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為公約》（簡(jiǎn)稱《北京公約》，尚未生效）;2010年《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書》（簡(jiǎn)稱《北京議定書》，尚未生效）。

在上述條約中，1944年《國(guó)際民用航空公約》即《芝加哥公約》是具有奠基意義的基礎(chǔ)性條約，為國(guó)際民用航空的國(guó)際制度建設(shè)、組織管理以及法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的嗣后發(fā)展確定了指導(dǎo)原則和基本架構(gòu)。該公約在尊重國(guó)家主權(quán)及管轄權(quán)與保障國(guó)際航行自由及安全二者之間達(dá)到適當(dāng)程度的平衡。國(guó)際民用航空飛越的空域分為兩類：一是國(guó)際空域，主要包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海上空空域;二是國(guó)家領(lǐng)空，包括國(guó)家領(lǐng)土，如陸地、島嶼、內(nèi)部水域、領(lǐng)海等區(qū)域上空空域。多數(shù)情況下國(guó)際民用航班需要飛越多個(gè)主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)空。根據(jù)國(guó)際法的一般原則和制度，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)空享有不得侵犯的主權(quán)及管轄權(quán)，任何國(guó)家的任何航空器在飛越其他國(guó)家領(lǐng)空時(shí)都必須尊重空域所屬國(guó)主權(quán)，尊重該國(guó)有關(guān)空域管理的管轄權(quán)。各國(guó)政府有權(quán)以適當(dāng)方式攔截或驅(qū)離侵犯其主權(quán)和管轄權(quán)的航空器。另外，該公約締約國(guó)均有義務(wù)為國(guó)際民用航行提供便利，該義務(wù)事實(shí)上對(duì)國(guó)家的管轄權(quán)施加了一些限制。締約國(guó)有義務(wù)為經(jīng)其允許飛向、飛離或過境的其他締約國(guó)的航空器提供空中航行服務(wù)，并需要保證其空中航行服務(wù)符合國(guó)際民航組織所建議的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`相協(xié)調(diào)。當(dāng)航空器在其境內(nèi)發(fā)生事故時(shí)，該空域所屬國(guó)有義務(wù)提供協(xié)助并進(jìn)行事故原因調(diào)查。

《芝加哥公約》簽訂之后，隨著航空技術(shù)的不斷進(jìn)步以及國(guó)際交流的日益頻繁，國(guó)際民用航空快速發(fā)展，但也面臨諸多安全威脅。早期較為明顯的威脅主要體現(xiàn)為劫持民航客機(jī)的行為，這也是1970年《海牙公約》產(chǎn)生的基本背景和原因。該公約的主要成就在于將劫持民用航空器的罪行提升為國(guó)際犯罪行為，因而要求各國(guó)在其刑法中規(guī)定相應(yīng)的罪名和刑罰。然而，該公約中關(guān)于所謂“自由戰(zhàn)士”的條款卻在國(guó)際反劫機(jī)行動(dòng)方面出現(xiàn)了重大的漏洞，這意味著很多劫機(jī)罪犯可以利用所謂“具有政治目的的政治犯罪”而逃脫引渡乃至追訴。該條款是冷戰(zhàn)中兩大集團(tuán)對(duì)立的時(shí)代背景的直接反映，事實(shí)上也刺激和包庇了很多劫持航空器的行為和罪犯。當(dāng)然，這一漏洞在之后一系列針對(duì)民用航空器犯罪行為的公約中得以彌補(bǔ)。特別是在2001年“9·11”事件之后，以安理會(huì)相關(guān)決議為指導(dǎo)，任何針對(duì)平民所實(shí)施的恐怖犯罪，無論其目的是什么，都不能逃脫國(guó)際社會(huì)和相關(guān)國(guó)家依據(jù)法律進(jìn)行的追訴和引渡行動(dòng)。

目前恐怖主義已成為威脅國(guó)際民用航空安全的主要因素之一，其對(duì)飛行中航空器造成的威脅和危害更為巨大，由此也促成新的國(guó)際條約產(chǎn)生。其中一個(gè)具有重要意義的條約是1991年《關(guān)于注標(biāo)塑形炸藥以便探測(cè)的公約》。軍事技術(shù)的發(fā)展在某種程度上已經(jīng)超越民用航空安全檢測(cè)設(shè)備的檢測(cè)能力，為防止某些具備先進(jìn)技術(shù)要素而難以被普通民用航空檢測(cè)設(shè)備所偵測(cè)的爆炸裝置對(duì)民用航空構(gòu)成威脅，該公約特別要求締約國(guó)在塑形炸藥生產(chǎn)階段添加某種注標(biāo)物，以便安全檢測(cè)設(shè)備可以探知爆炸裝置的存在。另外，該公約締約國(guó)實(shí)際上所承擔(dān)的義務(wù)已超出上述內(nèi)容，由于此類爆炸裝置通常只能由各國(guó)政府和軍隊(duì)合法擁有，因而各國(guó)政府有義務(wù)加強(qiáng)此類裝置的管理，嚴(yán)格管控與其相關(guān)的武器貿(mào)易，避免其通過非法途徑流入恐怖分子或其他犯罪分子手中。

針對(duì)國(guó)際民用航空安全威脅日益復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)際社會(huì)在推動(dòng)相關(guān)國(guó)際條約立法進(jìn)程中也更傾向于綜合性方式，將更多危及國(guó)際民用航空安全的行為納入各國(guó)共同打擊犯罪的國(guó)際合作進(jìn)程中，其成果主要體現(xiàn)在從《蒙特利爾公約》向《北京公約》的發(fā)展。2010年《北京公約》全面吸收了國(guó)際社會(huì)打擊恐怖犯罪活動(dòng)的立法成果，在《蒙特利爾公約》所規(guī)定的罪行基礎(chǔ)上，新增五種可能對(duì)人身安全、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的犯罪行為方式，其中包括：以使用中的航空器為武器造成損害;從使用中的航空器內(nèi)釋放或排放生化核武器或者其他危險(xiǎn)物質(zhì);對(duì)使用中的航空器或在使用中的航空器內(nèi)使用生化核武器或者其他危險(xiǎn)物質(zhì);在航空器上運(yùn)輸、導(dǎo)致運(yùn)輸或便利運(yùn)輸炸藥、放射性材料、生化核武器以及原材料、特殊裂變材料以及輔助設(shè)備、材料等物品;當(dāng)情況顯示造成的威脅可信時(shí)，行為人威脅實(shí)施公約規(guī)定的某種罪行。?為促進(jìn)更多國(guó)家參與以法律形式預(yù)防和懲處針對(duì)民用航空器的罪行，《北京公約》較之于《蒙特利爾公約》增加了新的管轄權(quán)連接點(diǎn)，例如航空器承租人的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)地、受害人國(guó)籍所屬國(guó)等。該公約還借鑒眾多國(guó)際反恐公約中普遍采用的方式，為締約國(guó)之間引渡犯罪嫌疑人提供更多便利。公約第13條規(guī)定，“公約中所列罪行均不應(yīng)被視為政治罪或與政治罪有關(guān)的罪行或政治動(dòng)機(jī)引起的罪行，并且不得只以其涉及政治罪或與政治罪行有關(guān)或由政治動(dòng)機(jī)引起為理由而拒絕引渡”。由此可見，嚴(yán)厲打擊危害民用航空安全的罪行，保障國(guó)際民用航空乘客及機(jī)組人員安全，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，代表著國(guó)際民用航空法律制度的發(fā)展方向。

（二）國(guó)際民用航空組織安全管理制度

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，1944年《芝加哥公約》是此后設(shè)立的國(guó)際民用航空組織（ICAO）的基礎(chǔ)性法律文件，國(guó)際民航組織由此成為推動(dòng)不斷完善和進(jìn)一步擴(kuò)展與深化國(guó)際民用航空安全所需標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐的主要機(jī)構(gòu)。該組織由大會(huì)、理事會(huì)及秘書處構(gòu)成，其中理事會(huì)是主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由36個(gè)成員國(guó)代表組成，每3年舉行一次選舉。理事會(huì)有權(quán)選出理事會(huì)主席，并任命國(guó)際民航組織秘書長(zhǎng)。理事會(huì)的首要職責(zé)是發(fā)展和采納《芝加哥公約》附件中列舉的“標(biāo)準(zhǔn)與推薦做法”（SARPs）。根據(jù)《芝加哥公約》第54條第1款和第90條的規(guī)定，國(guó)際民航組織理事會(huì)有權(quán)在獲得其理事國(guó)2/3多數(shù)票時(shí)增加或修訂《芝加哥公約》的附件。一旦獲得通過，新附件或修訂后的附件將在3個(gè)月后生效，除非多數(shù)締約國(guó)拒絕采納此項(xiàng)改進(jìn)。

目前大多數(shù)涉及國(guó)際民用航空安全的法律文件并非體現(xiàn)為各國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約形式，而是凝聚于國(guó)際民航組織不斷更新和改進(jìn)的“標(biāo)準(zhǔn)與推薦做法”。這些標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐做法包含各國(guó)政府以及國(guó)際民航業(yè)從業(yè)者在航行安全方面達(dá)成的共識(shí)，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性，并經(jīng)常根據(jù)對(duì)相關(guān)安全威脅變化的評(píng)估加以調(diào)整和修訂。盡管國(guó)際民航組織所發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`做法并不具有強(qiáng)制性，但是一般都會(huì)得到成員國(guó)的普遍采納。因?yàn)榫芙^采納將可能損害其他國(guó)家對(duì)該國(guó)空中交通管理體制，以及檢查旅客和貨物以抵御恐怖襲擊方面的能力和信心。而且這可能還會(huì)引發(fā)其他國(guó)家發(fā)布旅行警告，禁止其航班和乘客飛經(jīng)這些不履行上述標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐做法的國(guó)家。美國(guó)與歐盟都已設(shè)立機(jī)構(gòu)審查世界各國(guó)對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐做法的遵從度，如果存在嚴(yán)重偏差，其民用航空主管機(jī)關(guān)可以凍結(jié)、減少或暫停來自不遵從國(guó)家航空公司的航空運(yùn)輸權(quán)利。

在民用航空安全方面，《芝加哥公約》附件17是主要標(biāo)準(zhǔn)及推薦做法，其關(guān)注點(diǎn)也隨著形勢(shì)和時(shí)代的變遷而發(fā)生變化。早期國(guó)際社會(huì)對(duì)民用航空安全威脅的認(rèn)識(shí)主要集中在劫持客機(jī)行為，因此附件17的各種標(biāo)準(zhǔn)和建議措施都聚焦于應(yīng)對(duì)劫持航空器的行為，之后則日益關(guān)注對(duì)民用航空器及其相關(guān)設(shè)施的破壞行為，包括破壞民用航空器的行為、對(duì)飛行中的航空器的襲擊行為或?qū)叫性O(shè)施的攻擊行為等。2002年蒙特利爾會(huì)議通過的《增強(qiáng)航空安全行動(dòng)計(jì)劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在國(guó)際民航組織的協(xié)調(diào)下，各國(guó)、各機(jī)場(chǎng)應(yīng)建立定期、強(qiáng)制性、系統(tǒng)性且協(xié)調(diào)一致的航空安全計(jì)劃，全面推進(jìn)核查，評(píng)估所有締約國(guó)的航空安全狀況，以幫助締約國(guó)查明并認(rèn)識(shí)到在執(zhí)行國(guó)際航空安全標(biāo)準(zhǔn)及建議措施中存在的缺陷。由此國(guó)際民航組織及其相關(guān)民用航空安全管理法規(guī)、制度及實(shí)踐也更多地從綜合性和系統(tǒng)性的角度來發(fā)展和改進(jìn)其相關(guān)措施，以推動(dòng)國(guó)際民用航空安全的組織及技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步完善。

二、馬航370事件涉及的相關(guān)技術(shù)及法律問題

（一）國(guó)際航行定位追蹤系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)

馬航370航班失去聯(lián)系后，盡管許多國(guó)家都參與了大規(guī)模、大范圍的搜尋活動(dòng)，但到2014年底仍無法確認(rèn)失聯(lián)航班的蹤跡。更為關(guān)鍵的是，在該航班與地面空管人員進(jìn)行最后一次通話和聯(lián)系之后，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)小時(shí)的時(shí)間段內(nèi)航班的飛行路線竟然完全從相關(guān)國(guó)家空管人員的視線中消失。事實(shí)上，正是由于缺乏航班最終方位的精確定位信息，才使得370航班的搜尋工作耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，又經(jīng)歷諸多曲折。這一事件也對(duì)當(dāng)前國(guó)際民用航空業(yè)所采用的航班定位和跟蹤系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)帶來重大挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)際民航組織的建議，目前民用航空器上使用的定位和跟蹤系統(tǒng)一般為所謂緊急定位傳輸系統(tǒng)（ELT），然而它并未得到國(guó)際民用航空從業(yè)者的認(rèn)可，他們一直認(rèn)為這一系統(tǒng)并不能恰當(dāng)發(fā)揮所需功能。從近年的幾起空難事件來看，如法航航班在巴西沿海失蹤和此次馬航客機(jī)失聯(lián)事件，在事故發(fā)生時(shí)ELT系統(tǒng)都未能被激活?？梢哉f，這一系統(tǒng)是一項(xiàng)失敗的技術(shù)和不恰當(dāng)?shù)哪Ｊ健?在此之前，2010年蒙特利爾航空安全會(huì)議就已通過決議，要求國(guó)際民航組織對(duì)改進(jìn)飛行監(jiān)控以及在大洋上空或遙遠(yuǎn)地域的通訊條件所需的技術(shù)調(diào)整進(jìn)行評(píng)估。其相關(guān)建議也指出：“國(guó)際民航組織在評(píng)估其標(biāo)準(zhǔn)和建議以及相關(guān)指導(dǎo)文件時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮改進(jìn)對(duì)于大洋上空及遙遠(yuǎn)地域的航行器的監(jiān)督、飛行監(jiān)控及通訊，以及在必要地區(qū)提供及時(shí)和充分的搜救協(xié)助”。

（二）國(guó)際航行乘客身份識(shí)別

在370航班失蹤之后，對(duì)于航班乘客的調(diào)查顯示，其中幾位乘客竟然是通過使用他人遺失的護(hù)照登機(jī)，這一度將航班失聯(lián)與恐怖分子襲擊聯(lián)系起來，盡管后來確定這一可能性很小。然而，乘客信息的失準(zhǔn)已對(duì)航班安全造成潛在威脅，這也給自2001年“9·11”事件后國(guó)際民用航班加強(qiáng)乘客信息核實(shí)和確認(rèn)的工作蒙上陰影。在這一方面，國(guó)際民航組織一直推行所謂可供機(jī)器識(shí)別旅行文件計(jì)劃（MRTD），將在很大程度上改進(jìn)目前使用的乘客識(shí)別系統(tǒng)。有專家指出，有效的乘客識(shí)別系統(tǒng)應(yīng)將以下5個(gè)因素整合起來，即識(shí)別證據(jù)、文件簽發(fā)和管理、可供機(jī)器識(shí)別旅行文件、檢查系統(tǒng)和工具以及兼容性應(yīng)用協(xié)議等。?更為重要的是，各國(guó)需要推動(dòng)出入境旅客旅行文件的標(biāo)準(zhǔn)化，這樣可以促進(jìn)旅行文件的可靠性及可信度。國(guó)際民航組織目前針對(duì)相關(guān)證件的簽發(fā)及驗(yàn)證工作的規(guī)定有助于推動(dòng)這一標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。該規(guī)定強(qiáng)調(diào)有效的文件審查和數(shù)據(jù)應(yīng)用，具體包括先期乘客信息登記（API）、乘客姓名記錄（PNR）以及關(guān)于“可信”或“加快”乘客與觀察名單的設(shè)立等。

（三）海空聯(lián)合搜救行動(dòng)的協(xié)調(diào)與信息共享

馬航370航班失聯(lián)后，眾多國(guó)家聯(lián)合展開大規(guī)模海上搜救行動(dòng)，將傳統(tǒng)的海上搜救和空難救助緊密結(jié)合起來。到2014年底，搜尋范圍已經(jīng)覆蓋南海、馬六甲海峽、安達(dá)曼海、南北走廊及南印度洋等廣大水域。繼大規(guī)模水上搜尋后，搜尋工作又繼續(xù)進(jìn)入以擴(kuò)大和加強(qiáng)海底搜尋為主的新階段。?與此相關(guān)的是1979年《海上搜救國(guó)際公約》確立的國(guó)際海上搜救體系，只要事件發(fā)生在海上，無論其原因是什么，涉及救助海上受困人員的行動(dòng)一般都由依據(jù)該搜救公約所建立的搜救中心進(jìn)行協(xié)調(diào)，公約締約方都有義務(wù)保證在其鄰近水域保持充分的海上搜救能力。該公約也鼓勵(lì)締約方與其鄰國(guó)達(dá)成海上搜救協(xié)議，內(nèi)容涉及設(shè)立搜救區(qū)域、設(shè)施共享、制定通用程序、培訓(xùn)及友好訪問等。為加強(qiáng)海上搜救合作，該公約還要求各締約方采取措施以加快其他締約方搜救單位進(jìn)入其管轄水域的速度。在公約生效之后，國(guó)際海事組織海事安全委員會(huì)將世界四大洋劃分為13個(gè)搜救區(qū)域，相關(guān)國(guó)家則進(jìn)一步確定各自承擔(dān)的海上搜救責(zé)任區(qū)。與1979年《海上搜救公約》的修訂相適應(yīng)，國(guó)際海事組織與國(guó)際民用航空組織共同編纂了國(guó)際航空與海事搜救手冊(cè)（IAMSAR），該手冊(cè)為三卷本，其內(nèi)容包括組織與管理、任務(wù)協(xié)調(diào)、移動(dòng)設(shè)施。

根據(jù)該公約要求，許多鄰國(guó)以及地區(qū)內(nèi)國(guó)家之間達(dá)成一系列搜救協(xié)議，通過各國(guó)設(shè)立的搜救協(xié)調(diào)中心進(jìn)行海上搜救合作及協(xié)調(diào)。以北極地區(qū)為例，2011年5月12日，北極理事會(huì)8個(gè)正式成員國(guó)（美國(guó)、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯以及瑞典）簽署《北極地區(qū)航空和海事搜救合作協(xié)議》，該協(xié)議將協(xié)調(diào)北極周邊國(guó)家在國(guó)際海事及航空搜救方面的范圍及行動(dòng)，其適用范圍覆蓋北極地區(qū)約1，300萬平方公里的地域。?該協(xié)議在其附件中明確劃定了8個(gè)締約國(guó)各自負(fù)責(zé)的搜救責(zé)任區(qū)的具體經(jīng)度、緯度范圍，并要求所有締約國(guó)在其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)保持充足的搜救能力。該協(xié)議第8條特別就出于搜救目的進(jìn)入締約國(guó)領(lǐng)土提出相關(guān)請(qǐng)求作出規(guī)定，一締約國(guó)的搜救單位如出于搜救目的（包括補(bǔ)充燃料）進(jìn)入其他締約國(guó)領(lǐng)土，該國(guó)應(yīng)向相關(guān)國(guó)家搜救中心提出請(qǐng)求。被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)及時(shí)確認(rèn)收到該請(qǐng)求，并通過其搜救協(xié)調(diào)中心確認(rèn)該請(qǐng)求是否已得到許可以及采取相關(guān)行動(dòng)需遵循的條件。同時(shí)，被請(qǐng)求國(guó)及所涉過境國(guó)應(yīng)在其法律允許范圍內(nèi)，采用最快捷的過境手續(xù)以便利搜救行動(dòng)。

根據(jù)2006年1月23日發(fā)布的《國(guó)家搜救應(yīng)急預(yù)案》，中國(guó)海上搜救行動(dòng)涉及的地域范圍很廣泛。一方面，搜救行動(dòng)包括我國(guó)管轄水域和承擔(dān)的海上搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)，按照國(guó)際海事組織劃定的搜救責(zé)任區(qū)，中國(guó)及中國(guó)香港在南中國(guó)海海域的海上搜救責(zé)任區(qū)為北緯10度以北，東經(jīng)124度以西的海域。另一方面，搜救行動(dòng)也包括發(fā)生在我國(guó)管轄水域和搜救責(zé)任區(qū)外，但涉及中國(guó)籍船舶、船員遇險(xiǎn)或可能對(duì)我國(guó)造成重大影響或損害的海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)。1989年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文設(shè)立中國(guó)海上搜救中心，負(fù)責(zé)全國(guó)海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。此后又分別建立國(guó)家海上搜救和國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置兩個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)海上生命救助和海上溢油應(yīng)急處置、防止船舶污染、通航水域應(yīng)急清障工作。2011年5月，交通運(yùn)輸部應(yīng)急辦公室與中國(guó)海上搜救中心、中國(guó)海上溢油應(yīng)急中心合署辦公，統(tǒng)一承擔(dān)應(yīng)急日常工作和應(yīng)急總值班工作。?在馬航370航班的搜尋過程中，中國(guó)政府派出多艘搜救船、海軍軍艦以及軍用飛機(jī)在所涉及海域進(jìn)行搜尋。這也是中國(guó)在海上搜救方面進(jìn)行的最大規(guī)模和最大范圍的搜救行動(dòng)，充分顯示出中國(guó)海上搜救能力的增強(qiáng)以及承擔(dān)海上搜救任務(wù)的積極意愿。類似地，在亞航8501航班于2014年12月28日失聯(lián)后，中國(guó)政府也迅速做出反應(yīng)，積極協(xié)助國(guó)際搜救工作。

三、馬航17航班涉及的相關(guān)法律機(jī)制問題

（一）民用航空器遭受武力攻擊

馬航17航班在烏克蘭上空被擊落的悲劇似乎重演了幾十年前曾經(jīng)發(fā)生的數(shù)次空難事件，例如1983年9月韓國(guó)民航客機(jī)被蘇聯(lián)戰(zhàn)機(jī)擊落、1988年7月伊朗客機(jī)被美國(guó)軍艦擊落等等，這些空難事件引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際民用航空器安全的嚴(yán)重關(guān)切，也促成了之后相關(guān)法律規(guī)定的出臺(tái)以及條約的修訂。簡(jiǎn)而言之，國(guó)際社會(huì)在之前的悲劇事件發(fā)生后，特別強(qiáng)調(diào)基于人道原則的民用航行器安全問題，認(rèn)為民航客機(jī)遭受武力攻擊嚴(yán)重違反國(guó)際人道法有關(guān)保護(hù)平民的法律規(guī)定。在這種情況下，相關(guān)國(guó)家應(yīng)該通過最大限度的努力確保民航客機(jī)乘客及機(jī)組人員的安全。

1983年9月，蘇聯(lián)擊落一架韓國(guó)民航客機(jī)，之后國(guó)際民航組織決定對(duì)《國(guó)際民用航空公約》進(jìn)行修訂，主要針對(duì)該公約第3條，其中規(guī)定了關(guān)于締約國(guó)承擔(dān)的對(duì)民用航空安全給予適當(dāng)關(guān)注的義務(wù)。與此相關(guān)的還有該公約附件二，其中對(duì)攔截民航客機(jī)所需履行的正當(dāng)程序作出規(guī)定。修訂后的公約在原有第3條的基礎(chǔ)上新增附加第3條（Article?3?bis），該條款規(guī)定：“締約國(guó)認(rèn)識(shí)到任何國(guó)家都必須避免針對(duì)飛行中的民用航空器使用武器，如果要采取攔截行動(dòng)，則必須不至危及機(jī)上乘客人身安全和航空器安全?！?值得注意的是，新條款的用語(yǔ)只是限制締約國(guó)對(duì)民用航空器使用武器（use?of?weapons）的行動(dòng)，并未排除使用武力的情況，這是對(duì)國(guó)家主權(quán)及管轄權(quán)條款的尊重。任何國(guó)家都有權(quán)采取攔截行動(dòng)以迫使飛越其領(lǐng)空的航空器離開或降落。當(dāng)然，在采取此種行動(dòng)時(shí)，各國(guó)政府都應(yīng)當(dāng)將民用航空乘客及航空器的安全置于首要位置，不應(yīng)造成對(duì)乘客及航空器不恰當(dāng)?shù)膰?yán)重?fù)p害和危險(xiǎn)。

然而，2001年“9·11”事件之后，恐怖分子以民用航空器作為恐怖襲擊工具的方式又使這一問題變得更加復(fù)雜。如果某國(guó)政府已經(jīng)確信一架民用航空器已經(jīng)被恐怖分子劫持，并可能被用來造成地面目標(biāo)更大程度的平民傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，那么該國(guó)政府是否可以授權(quán)擊落這一民用航空器，是涉及人道主義的重大問題。2003年，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)曾通過法律，授權(quán)準(zhǔn)許對(duì)于造成類似“9·11”事件中重大威脅的民用航空器使用武器，但德國(guó)憲法法院之后裁決該法律違反德國(guó)基本法的原則和規(guī)定，因?yàn)檫@是對(duì)無辜乘客生命權(quán)的無視，而且該法律事實(shí)上將乘客視為物體而非擁有尊嚴(yán)和自身價(jià)值的個(gè)人。

由此可見，盡管國(guó)際法賦予主權(quán)國(guó)家以行使自衛(wèi)權(quán)的權(quán)利。但在上述情況下，對(duì)于人的權(quán)利、尊嚴(yán)及價(jià)值的尊重和維護(hù)仍是各國(guó)憲法的優(yōu)先目標(biāo)，而以武力方式針對(duì)民用航空器行使自衛(wèi)權(quán)只是在極為特殊的情形下的例外做法。因此，通過具有一般性特征的立法形式來界定這一特殊問題，必然會(huì)觸犯憲法所賦予和保護(hù)的人的尊嚴(yán)和權(quán)利?？梢哉f，包括國(guó)際人道法在內(nèi)的當(dāng)代國(guó)際法制度以更高的法律權(quán)重和價(jià)值賦予民用航空器乘客不可侵犯的權(quán)利，因而任何針對(duì)民用航空器所采取的強(qiáng)制或攔截行動(dòng)都應(yīng)優(yōu)先考慮機(jī)上乘客和機(jī)組人員的人身安全，只有在極端例外情形下，才能被允許進(jìn)行武器攻擊。

（二）沖突地區(qū)威脅評(píng)估及預(yù)警

在馬航17航班被擊落之前的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，烏克蘭東部地區(qū)就處于內(nèi)戰(zhàn)和武裝沖突狀態(tài)，烏克蘭東部獨(dú)立武裝團(tuán)體與政府軍在事件發(fā)生區(qū)域附近頻繁交火。更為重要的是，此前烏克蘭政府軍的武裝直升機(jī)就曾在這一區(qū)域被擊落。因此，圍繞這一事件的反思是：在武裝沖突持續(xù)不斷的情況下，國(guó)際民用航空器飛越?jīng)_突地區(qū)是否符合維護(hù)民用航空安全的基本原則，相關(guān)國(guó)家政府或當(dāng)事方是否有義務(wù)事先發(fā)布警告信息，從而使航空公司有時(shí)間選擇繞開沖突地域;同時(shí)，相關(guān)國(guó)家政府是否應(yīng)當(dāng)為此事件承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這些都是空難事件提出的尚待研究和解決的問題。

馬航17空難事件發(fā)生后，國(guó)際民航組織與航空業(yè)主要航空公司于2014年7月29日共同建立“沖突地區(qū)對(duì)民用航行造成風(fēng)險(xiǎn)工作組”。該工作組在工作之初就啟動(dòng)兩個(gè)研究項(xiàng)目：一是關(guān)于如何改進(jìn)現(xiàn)有的飛行員告示系統(tǒng)以更好地發(fā)布有關(guān)沖突地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的信息;二是關(guān)于如何建立新的協(xié)調(diào)管理體制以促進(jìn)信息的及時(shí)共享，從而確保當(dāng)事人能夠在適當(dāng)時(shí)間獲取準(zhǔn)確信息。

此次事件再次說明獲取關(guān)于影響乘客及機(jī)組人員安全的信息和情報(bào)的必要性。這也是國(guó)際協(xié)調(diào)中一個(gè)高度復(fù)雜和敏感的領(lǐng)域，不僅涉及民用航行規(guī)制條例，還涉及國(guó)家安全情報(bào)搜集活動(dòng)。為此，很多專家建議國(guó)際民航組織應(yīng)研究如何建立安全渠道以確保主要威脅信息能夠被及時(shí)傳遞至民用航空主管機(jī)關(guān)和航空公司。?總之，馬航17航班的遭遇要求國(guó)際民航業(yè)在沖突早期增加預(yù)警及安全威脅分析方面的關(guān)注度，應(yīng)及時(shí)充分地向各國(guó)航空公司發(fā)布信息或警示，以避免國(guó)際民用航班飛越存在嚴(yán)重安全威脅的沖突區(qū)域上空。

（三）防空導(dǎo)彈技術(shù)發(fā)展與武器擴(kuò)散的威脅

馬航17事件顯示，在降低民用航行安全外部威脅方面，減少未經(jīng)授權(quán)的人員獲得具備擊落飛行中民用航行器所需射程和精確性導(dǎo)彈裝置的可能是非常重要的一環(huán)。然而，目前還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定來限制向非國(guó)家行為體轉(zhuǎn)讓防空導(dǎo)彈。迄今為止，防空導(dǎo)彈尚未受到國(guó)際軍備控制體系的重視，由于其打擊目標(biāo)具有針對(duì)性，很難被視為如核武器及生化武器那樣的大規(guī)模殺傷性武器（WMD），更重要的是其具有防御性特征。

另外，更為嚴(yán)重的威脅來自單兵便攜式防空導(dǎo)彈（MANPAD）的擴(kuò)散和發(fā)展。由于受到射程的限制，目前這類武器裝備的有效目標(biāo)主要是低空飛行器，對(duì)于飛行在一萬米高空以上的民用航空客機(jī)不構(gòu)成直接威脅。然而隨著導(dǎo)彈技術(shù)的不斷發(fā)展，便攜式導(dǎo)彈裝置的射程不斷擴(kuò)展，很可能在將來對(duì)民用航空客機(jī)造成直接威脅，由此也對(duì)國(guó)際社會(huì)提出如何控制和預(yù)防此類具有造成重大損害可能的武器裝備的擴(kuò)散和發(fā)展問題，馬航17航班的悲劇已經(jīng)使這一問題變得日益突出，這需要國(guó)際社會(huì)以及各國(guó)政府共同努力來加以應(yīng)對(duì)。

一些航空界從業(yè)者也指出，國(guó)際民航組織應(yīng)通過聯(lián)合國(guó)框架來推動(dòng)國(guó)際法的發(fā)展，從而將現(xiàn)代反航空器武器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)及部署的措施納入法律框架。這應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)國(guó)際合作的一個(gè)有益嘗試，而且也是維護(hù)國(guó)際社會(huì)共同利益的重要舉措。武器的日益小型化和便攜化也意味著其針對(duì)目標(biāo)的不確定性，任何國(guó)家的民眾都可能成為不幸的受害者。因此，需要結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)際武器擴(kuò)散管控條約體系，確立直接針對(duì)危及國(guó)際民用航空安全的武器擴(kuò)散問題的應(yīng)對(duì)機(jī)制，從而逐步通過國(guó)際條約和各國(guó)國(guó)內(nèi)立法使這一威脅得到有效預(yù)防和控制。

結(jié)?束?語(yǔ)

綜上所述，2014年馬航航班的兩次空難事件給全世界帶來很多疑惑與思索。在國(guó)際交流日益頻繁的時(shí)代，國(guó)際民用航空安全直接關(guān)系著每個(gè)人的切身利益，也成為各國(guó)政府必須努力加以維護(hù)的國(guó)家利益。許多國(guó)家對(duì)于馬航370航班搜尋工作的廣泛參與恰恰說明了這一點(diǎn)。盡管國(guó)際民用航空的安全可靠性總體上仍然較高，但其所面臨的挑戰(zhàn)也越來越嚴(yán)峻。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和大范圍傳播擴(kuò)散，宗教極端主義和恐怖主義思潮的蔓延，地緣政治形勢(shì)動(dòng)蕩與武裝沖突頻發(fā)，這些因素都使當(dāng)前保障國(guó)際民用航空安全工作成為一項(xiàng)系統(tǒng)性和綜合性的任務(wù)。

馬航上述兩次空難事件既暴露了現(xiàn)有民航安全方面的問題，也揭示了新的問題和風(fēng)險(xiǎn)，其中既涉及國(guó)家間政治和安全問題，也包括更具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。從武裝沖突對(duì)民用航空安全的影響、武器技術(shù)發(fā)展造成的新挑戰(zhàn)，到乘客旅行文件的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程與民用航空器全球定位及跟蹤系統(tǒng)的改進(jìn)，都說明在維護(hù)國(guó)際民用航空安全方面，需要國(guó)際組織、各國(guó)政府、各專業(yè)性組織和軍事機(jī)構(gòu)的共同參與。同時(shí)，國(guó)際民用航空的發(fā)展需要兼顧安全性與便捷性的雙重目標(biāo)，既要確保安全檢查、信息審核、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面萬無一失，又要盡量減小相關(guān)安全措施對(duì)乘客造成的延誤和不便。這也正是國(guó)際民用航空安全法律制度所需要平衡和達(dá)到的目標(biāo)，從而為國(guó)際人員流動(dòng)和物資運(yùn)輸提供明確、可預(yù)測(cè)并且安全可靠的國(guó)際法律架構(gòu)。

與此同時(shí)，隨著國(guó)際交往和人員流動(dòng)的日益增加，中國(guó)也面臨更多在國(guó)際民用航空安全方面的挑戰(zhàn)。民航370航班上眾多中國(guó)乘客的罹難已使得這一問題與中國(guó)自身的國(guó)家利益密切相關(guān)，有必要采取積極行動(dòng)以確保中國(guó)公民在海外的人身和財(cái)產(chǎn)安全。首先，中國(guó)需要充分參與到有關(guān)航空安全的國(guó)際新規(guī)則的研究和制定以及各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立過程，以確保中國(guó)的訴求和利益得到充分反映。其次，通過各種對(duì)外渠道，要求各國(guó)主管機(jī)構(gòu)及時(shí)提供有關(guān)航班安全的準(zhǔn)確信息，以確保及時(shí)預(yù)防各種航行安全威脅。最后，隨著自身能力的不斷提升，中國(guó)應(yīng)該在國(guó)際?？账丫刃袆?dòng)和空難事故協(xié)助及調(diào)查方面承擔(dān)更多的責(zé)任。這既可以彰顯中國(guó)的大國(guó)責(zé)任感，也將為維護(hù)和提升國(guó)際民用航空安全提供強(qiáng)有力的支持。

[收稿日期：2014-10-22]

[修回日期：2014-12-20]

[責(zé)任編輯：樊文光]