蔣悅　劉太龍

摘 要：中國(guó)環(huán)保民間組織從無(wú)到有、從小到大得到了迅速發(fā)展，不僅成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要力量，而且成為推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的主力軍。隨著可持續(xù)發(fā)展理論與實(shí)踐的日益深化，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的思考成為了學(xué)術(shù)界探討的焦點(diǎn)，其中，對(duì)環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格更是不斷進(jìn)行著深入的探索。通過(guò)對(duì)相關(guān)立法和司法解釋中環(huán)保民間組織環(huán)境公益訴訟主體資格的探討，為環(huán)保民間組織在未來(lái)環(huán)境公益訴訟中路徑的選擇指明方向。

關(guān)鍵詞：環(huán)保民間組織； 環(huán)境公益訴訟； 原告主體資格

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）35-0296-03

目前，可持續(xù)發(fā)展仍舊是我國(guó)必須奮力實(shí)現(xiàn)的階段性目標(biāo)，然而，面對(duì)日益增多的水污染事件和愈加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟作為一種直接保護(hù)環(huán)境公共利益的手段，成為了解決環(huán)境利益糾紛的重要途徑?！碍h(huán)境公益訴訟一般是指社會(huì)成員，包括公民、社會(huì)組織依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度?！盵1]環(huán)境公益訴訟制度是由于環(huán)境污染日益嚴(yán)重而產(chǎn)生的一種新型訴訟制度。但在環(huán)境公益訴訟中，誰(shuí)可以具有原告訴訟資格這個(gè)問(wèn)題一直困擾著環(huán)境司法機(jī)關(guān)。由于相關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定，環(huán)保法庭受理無(wú)據(jù)，造成訴訟很難立案。提起環(huán)境公益訴訟的原告，絕大部分是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保民間組織提起的公益訴訟相對(duì)較少。因此，要鼓勵(lì)更多專(zhuān)業(yè)的環(huán)保民間組織參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)，從而推動(dòng)中國(guó)和全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

一、環(huán)保民間組織是推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的重要力量

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的改革和發(fā)展，各界民間組織蓬勃興起、快速發(fā)展，已成為政府與企業(yè)之外的第三方力量。民間組織中最活躍的環(huán)保民間組織，已成為推動(dòng)中國(guó)和全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展與進(jìn)步的重要力量。環(huán)保民間組織因其非官方性與獨(dú)立性，在公益訴訟方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。截至2008年10月，全國(guó)經(jīng)過(guò)正式登記注冊(cè)的各類(lèi)環(huán)保民間組織3 539個(gè)。比較活躍的環(huán)保民間組織有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、地球村、污染受害者法律幫助中心、公眾環(huán)境研究中心、綠家園、達(dá)爾問(wèn)、綠色流域、阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會(huì)等。其中中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)目前每年提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件。①

環(huán)保民間組織是推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的生力軍。第一，環(huán)保民間組織關(guān)心社會(huì)公益，其成員對(duì)環(huán)境事業(yè)具有強(qiáng)烈使命感，愿為伸張環(huán)境正義鍥而不舍。第二，環(huán)保民間組織的很多成員具有環(huán)境科學(xué)和法律方面的知識(shí)和技術(shù)，能夠有力地支持取證、開(kāi)庭等訴訟活動(dòng)，還可通過(guò)與政府、企業(yè)等溝通、協(xié)作獲取更多資源，扭轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)的劣勢(shì)。民間環(huán)保社團(tuán)生長(zhǎng)于社會(huì)基層，貼近社會(huì)生活，因此更容易獲取和發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染破壞信息，從而做出迅速反應(yīng)。第三，公益訴訟的著眼點(diǎn)在“維護(hù)公益”，環(huán)保民間組織的宗旨就是保護(hù)環(huán)境，維護(hù)環(huán)境公共利益，性質(zhì)相符。第四，環(huán)保民間組織資金來(lái)源多樣、渠道豐富，可申請(qǐng)基金、接受捐贈(zèng)、收取會(huì)費(fèi)、自行創(chuàng)收等，不完全甚至完全不依靠國(guó)家支持，不會(huì)增加納稅人負(fù)擔(dān)。第五，民間環(huán)保社團(tuán)獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，不受地方利益和企業(yè)利益左右，能夠以環(huán)境利益為準(zhǔn)繩做出獨(dú)立價(jià)值判斷，維護(hù)法律正義。第六，環(huán)保民間組織為公共利益保護(hù)環(huán)境，服務(wù)于人民大眾，更容易取得民眾的關(guān)注和支持?！碍h(huán)保民間組織能夠凝聚社會(huì)各界的智慧和力量來(lái)維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益和社會(huì)環(huán)境利益，這不僅有利于環(huán)境決策的科學(xué)化與民主化，而且為構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)生態(tài)文明提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)?！?/p>

二、環(huán)保民間組織環(huán)境公益訴訟主體資格探析

隨著環(huán)境公益訴訟制度在理論以及實(shí)踐層面的不斷發(fā)展，與之相關(guān)的法律法規(guī)也已經(jīng)建立并且不斷健全發(fā)展。就我國(guó)而言，環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)過(guò)了多次修訂，關(guān)于環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用也有著日益完善的闡述和規(guī)定。

（一）新修訂的《民事訴訟法》確立了多元性的環(huán)境公益訴訟主體模式

環(huán)境公益訴訟制度的核心問(wèn)題是有關(guān)資格主體的確定。2012年8月31日新修訂的《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境公益訴訟主體做了進(jìn)一步的規(guī)定，重點(diǎn)解決了環(huán)境公益訴訟原告的主體資格的問(wèn)題，為環(huán)境公益訴訟的原告主體資格做了大方向和指導(dǎo)性的規(guī)范。

環(huán)保民間組織與其他組織相比，具有提起環(huán)境公益訴訟的明顯優(yōu)勢(shì)。面對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為，存在著大量缺乏必要法律常識(shí)以及經(jīng)濟(jì)能力的受害人，而大多數(shù)受害人也都清楚訴訟是最終的救濟(jì)途徑。面對(duì)這樣的受害人，環(huán)保組織如果僅僅只是提供法律支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，環(huán)保民間組織可以直接作為這類(lèi)環(huán)境侵權(quán)案件的代理人，在與受害人簽訂授權(quán)委托書(shū)后，代理受害人向法院提起訴訟，最大可能地維護(hù)受害人的權(quán)益。

然而，新修訂的《民事訴訟法》確立的是多元性的訴訟主體模式，其第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@個(gè)加緊建立環(huán)境公益訴訟進(jìn)程中的重大舉措，似乎使各社會(huì)組織尋找到了一個(gè)以自身為原告提起訴訟的合法途徑。但其只規(guī)定了環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、概括，其中對(duì)于“損害社會(huì)公共利益的行為”是什么、“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有哪些、“有關(guān)組織”有哪些，除了污染環(huán)境，破壞資源領(lǐng)域能否適用公益訴訟等都沒(méi)有明確界定。因此，對(duì)于環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定，還是具有很大的限制性和模糊性。

（二）新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的限制

將于2015年1月1日生效的新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，是繼《民事訴訟法》第55條規(guī)定后關(guān)于環(huán)境公益訴訟立法的一大新發(fā)展。《環(huán)保法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記。（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！辈⒁?guī)定提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。新《環(huán)保法》比《民事訴訟法》規(guī)定的訴訟范圍更廣泛，其訴訟主體資格的條件規(guī)定也更加具體，而且要求人民法院對(duì)符合條件的社會(huì)組織向人民法院提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法受理這一規(guī)定的實(shí)施，將使環(huán)境公益訴訟更易被提起和受理。endprint

新《環(huán)保法》從立法技術(shù)層面看，相對(duì)于以前有所進(jìn)步。但是可能具有原告資格的主體范圍更小，設(shè)置的門(mén)檻依然太高，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟想要實(shí)現(xiàn)的參與式治理的制度理念。一方面，這次《環(huán)保法》的修訂，在擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體的范圍上取得了很大的進(jìn)展，重點(diǎn)在環(huán)保民間組織方面更是取得了突破性的進(jìn)展。但是，這樣的規(guī)定對(duì)于環(huán)境公益訴訟主體資格的限制依然嚴(yán)格，并沒(méi)有完全解決環(huán)保民間組織的訴訟主體資格問(wèn)題?！董h(huán)保法》中明確規(guī)定，只有依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記并且門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的民間社團(tuán)有權(quán)提起訴訟?？梢?jiàn)，在賦予訴訟權(quán)的民間組織的劃定上，還是存在明顯的局限的。另一方面，《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)保民間組織要成為環(huán)境公益訴訟主體必須是連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的組織。就目前而言，比較有影響力的環(huán)保民間組織主要有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、地球村、中華環(huán)?；饡?huì)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)，以及中國(guó)環(huán)保機(jī)械行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)化工環(huán)保協(xié)會(huì)等。其中只有環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)有過(guò)提起公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，另外一些都只是停留在環(huán)保組織的初期發(fā)展階段?！案鶕?jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查報(bào)告，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的主觀意愿普遍不高，只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟將是本組織的首要維權(quán)手段。57%的環(huán)保組織則比較謹(jǐn)慎，表示不會(huì)輕易提起環(huán)境公益訴訟。更有11%的環(huán)保組織明確表達(dá)了對(duì)環(huán)境公益訴訟的否定態(tài)度，與較低的訴訟意愿相匹配。也僅有14%的環(huán)保組織有過(guò)參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷?！边@樣看來(lái)，環(huán)保民間組織要?jiǎng)偃苇h(huán)境公益訴訟主體資格還需要進(jìn)一步完善和發(fā)展。

三、環(huán)保民間組織的制約因素及其作為環(huán)境公益訴訟主體資格的發(fā)展路徑

（一）環(huán)保民間組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的困境

環(huán)保民間組織在充分實(shí)現(xiàn)原告訴訟主體資格的道路上之所以如此艱辛，自身發(fā)展不完善是其重要原因。經(jīng)費(fèi)不足、規(guī)模較小、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)和獨(dú)立性弱成為了環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中原告主體資格發(fā)展中的瓶頸。

1.環(huán)境公益訴訟的成本太高，導(dǎo)致環(huán)保民間組織資金短缺

有很多的環(huán)保組織認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的成本太高，承受不起。“公益訴訟由于取證難、責(zé)任認(rèn)定難、鑒定費(fèi)用高，讓很多中國(guó)人產(chǎn)生畏訴心理，使環(huán)保法庭門(mén)可羅雀，也限制了濫訴的可能性?！杯h(huán)保民間組織的資金籌措最普遍的來(lái)源是會(huì)費(fèi)，其次是組織成員和企業(yè)捐贈(zèng)、政府及主管單位撥款。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)披露了我國(guó)環(huán)保民間組織的生存狀況，七成多的環(huán)保民間組織沒(méi)有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。可見(jiàn)，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源是一個(gè)環(huán)保組織存續(xù)與否的關(guān)鍵因素，如若沒(méi)有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持，將很難維持組織的日常工作，同時(shí)也制約了環(huán)?；顒?dòng)的施展。從經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，國(guó)家對(duì)這方面的財(cái)政支持較為有限，所以要從政府處取得經(jīng)費(fèi)是有很大的難度。

2.環(huán)保民間組織規(guī)模發(fā)展受到一定的限制

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2008年10月，28.9%的環(huán)保民間組織沒(méi)有專(zhuān)職人員，46.5%的民間組織有專(zhuān)職人員在1—5人之間，80%的國(guó)際環(huán)保民間組織分支機(jī)構(gòu)專(zhuān)職人員不超過(guò)20人，59.7%的草根環(huán)保民間組織專(zhuān)職人員數(shù)在1—10人。①如此看來(lái)，沒(méi)有強(qiáng)有力的人才支撐，環(huán)保組織只能是空的構(gòu)架，沒(méi)有靈魂。并且，環(huán)保民間組織成員有很大一部分來(lái)自高校大學(xué)生，以學(xué)生社團(tuán)的形式登記產(chǎn)生，人員流動(dòng)大，局限于小范圍的低層次的環(huán)?；顒?dòng)，其作用十分有限。由民間自發(fā)成立的環(huán)保民間組織數(shù)量少，組織松散，活動(dòng)沒(méi)有必要的制度規(guī)范，隨意性很大，這也是環(huán)保民間組織規(guī)模小的具體表現(xiàn)。

3.環(huán)保民間組織專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)

我國(guó)民間自發(fā)成立的環(huán)保組織，其發(fā)展時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不足，其成員往往帶有隨意性，人員配備不齊全，很多都是一時(shí)興起組織起來(lái)的，缺乏專(zhuān)業(yè)人員，組成人員也來(lái)自各行各業(yè)，有教師、學(xué)生、自由職業(yè)者、企業(yè)人員、公務(wù)人員等。成員中大部分沒(méi)有環(huán)保相關(guān)的知識(shí)背景，缺乏專(zhuān)業(yè)的技術(shù)，人員組成漏洞多且大，因此在參與環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中只能停留在初步的宣傳、監(jiān)督工作上，不能深入到專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。

4.環(huán)保民間組織缺乏相應(yīng)獨(dú)立性

現(xiàn)階段的環(huán)保民間組織大部分都依賴(lài)政府，其活動(dòng)往往都在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，缺乏各自獨(dú)立活動(dòng)的能力。有些環(huán)保組織是由熱心環(huán)保的人士、企業(yè)和單位自愿組成的，但仍舊是政府主管下的團(tuán)體，由于缺乏獨(dú)立性，很難發(fā)揮環(huán)保民間組織監(jiān)督政府的作用。

（二）環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的路徑選擇

1.完善立法，通過(guò)法律明確環(huán)保民間組織的訴訟原告資格

我們可以通過(guò)完善法律，將環(huán)境公益訴訟原告資格確立起來(lái)。應(yīng)該鼓勵(lì)更多專(zhuān)業(yè)的民間組織參與環(huán)境公益訴訟。立法過(guò)于謹(jǐn)慎，不利于環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中完善，會(huì)限制其發(fā)展。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》中初步明確了環(huán)保民間組織在公益訴訟中的主體資格，但還未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)哪些環(huán)保民間組織具有主體資格，環(huán)保民間組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟的方式并沒(méi)有作出明確規(guī)定。對(duì)此，可以由最高人民法院和最高人民檢察院通過(guò)司法解釋確定哪些環(huán)保組織可以提起公益訴訟，以明確其訴訟原告資格。

2.強(qiáng)化管理，加大政府對(duì)環(huán)保民間組織的支持

政府應(yīng)采取制定政策、法規(guī)等措施，促進(jìn)環(huán)保民間組織的發(fā)展。一方面，改革對(duì)環(huán)保民間組織的管理模式。當(dāng)前，嚴(yán)格的成立條件使得很大一部分環(huán)保民間組織無(wú)法獲得合法的主體資格，因此政府要采取措施簡(jiǎn)化社團(tuán)登記程序，促進(jìn)環(huán)保民間組織的發(fā)展。另一方面，要加大對(duì)環(huán)保民間組織的扶持力度。作為國(guó)家政府機(jī)關(guān)，掌握著充分的信息，且擁有大量的環(huán)境保護(hù)資金和技術(shù)，應(yīng)該保證環(huán)保民間組織對(duì)環(huán)境信息的及時(shí)掌握，為他們參與環(huán)境訴訟和相應(yīng)活動(dòng)提供必要的資金和技術(shù)支持。

3.完善環(huán)保民間組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高環(huán)境公益訴訟能力

為了提高我國(guó)環(huán)保民間組織的公益訴訟能力，更好地勝任環(huán)境公益訴訟主體資格，應(yīng)不斷完善環(huán)保民間組織的自身結(jié)構(gòu)。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：（1）提高組織成員的自身素質(zhì)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)技能；不斷擴(kuò)大組織規(guī)模，吸收人才；（2）實(shí)現(xiàn)資助和會(huì)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)到位的前提下，尋找企業(yè)或私人贊助，廣泛吸收社會(huì)資源；（3）努力減少對(duì)政府的依賴(lài)程度，自成體系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)集自我組織、自我管理、自我服務(wù)為一體的高水平環(huán)保民間組織。endprint

結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸顯的今天，環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)受到熱議的制度，已經(jīng)通過(guò)實(shí)踐證明了其對(duì)于環(huán)境保護(hù)的巨大作用。環(huán)保民間組織作為一股非官方的力量，對(duì)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的推力日漸顯著。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》中提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾；要激發(fā)社會(huì)組織的活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記，這十分有利于環(huán)保民間組織和公益訴訟的發(fā)展。因此，只要因勢(shì)利導(dǎo)、完善建設(shè)，環(huán)保組織將能夠在環(huán)境公益訴訟中貢獻(xiàn)更大力量，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

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Research on the subject qualification of the environmental protection non-governmental

organizations in the environmental public interest litigation

JIANG Yue，LIU Tai-long

（College of enterprise management，Changzhou campus，Haihe University，Changzhou 213022，China）

Abstract：China from scratch，from small to large environmental non-governmental organizations have developed rapidly，not only become an important force in the field of environmental protection，but also become the main force to promote the environmental public interest litigation. With the deepening of the theory and practice of sustainable development，thinking about the environmental public interest litigation has become a focus of academic study，which，to the environmental protection NGOs qualification of plaintiff in environmental public interest litigation is also ongoing in-depth exploration. Through the discussion of the environmental non-governmental organization related legislation and the judicial interpretation of environmental public interest litigation subject qualification，as the environmental protection NGOs in the choice of the path specified in the direction of the environmental public interest litigation in the future.

Key words：environmental protection non-governmental organizations；environmental public interest litigation；plaintiff subject qualification

[責(zé)任編輯 安 琪]endprint