殷曉春

摘 要：城鄉(xiāng)公共服務一體化已經(jīng)逐步從理論走向?qū)嵺`，它是中國公共服務均等化的一個重要縮影，同樣也符合中國建設(shè)服務型政府的時政基調(diào)，更是構(gòu)建社會主義新農(nóng)村理念的有效繼承。針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)環(huán)境下城鄉(xiāng)公共服務建設(shè)，從國際經(jīng)驗、現(xiàn)實條件、制度保障三個方面對當今發(fā)展現(xiàn)狀及其出現(xiàn)的不均衡狀態(tài)進行分析，以完善中國城鄉(xiāng)公共服務一體化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；公共服務一體化；資源承載能力；公共服務供給；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0166-04

目前，中國已進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，對于相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村，力求打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。然而在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式中中國農(nóng)村地區(qū)全面快速增長的公共服務需求與公共服務供給匱乏的矛盾日益嚴重，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得公共服務在城鄉(xiāng)間隔離式的發(fā)展，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題。

一、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的重要意義

（一）是服務人民全面發(fā)展，貫徹以人為本思想的重要舉措

在十六屆三中全會上，胡錦濤同志提出“堅持以人為本，對立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之上對于不同地區(qū)的公民都能有權(quán)利平等地享受到國家統(tǒng)一標準的公共服務。關(guān)注農(nóng)村地區(qū)人們的訴求，在促發(fā)展的同時還要惠民生，避免過去先經(jīng)濟后社會的發(fā)展思路。對于中國完善人權(quán)保障，促進社會公平，維護社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一都具有重要的政治意義。

（二）是縮小城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)村改革發(fā)展的重要起點

城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，是影響中國現(xiàn)代化發(fā)展的主要隱患。隨著中國在新形勢下城鄉(xiāng)公共服務一體化的推進，對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距產(chǎn)生的影響是顯著的。中國2013年城鄉(xiāng)收入比例為3.03∶1，雖然相比上年的3.10∶1縮小了0.07，從2008年以來城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)下降。2012年的農(nóng)村居民純收入為7 917元，在2013年增長到了8 896元，比去年實際增長了9.3個百分點，增速高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速2.3個百分點，在GDP實際增速方面也高出1.6個百分點。中國基尼系數(shù)從2008年的0.491逐步回落至2013年的0.473，也確實反映了中國城鄉(xiāng)收入差距的小幅回落。但如果考慮到例如住房、醫(yī)療、教育、社會保障等城鄉(xiāng)間的非貨幣因素的差距，那么城鄉(xiāng)收入差距依然居高。尤其在農(nóng)村居民長久以來對城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育方面的需求不減表現(xiàn)出了農(nóng)村公共服務建設(shè)還沒有與農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，針對長期以來農(nóng)村公共服務的不均等化，中國在十七屆三中全會上已提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度?！痹诳s小城鄉(xiāng)貧富差距解決溫飽的生存型社會的基礎(chǔ)上還要向未來以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡，逐步消除城鄉(xiāng)發(fā)展在新時期的不穩(wěn)定因素。公共服務一體化已成為了黨和國家當前和今后較長時期經(jīng)濟、社會發(fā)展的主要任務，也是貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。

（三）是政府在新時期改革發(fā)展謀求轉(zhuǎn)型的重要嘗試

立足科學發(fā)展觀，針對社會公共服務需求的多元化，尤其是農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)不斷增長的物質(zhì)文化需求，政府以改革促發(fā)展，謀轉(zhuǎn)型增效益，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式以政府為主導大力推進城鄉(xiāng)公共服務一體化建設(shè)，在滿足農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)的多元化需求的同時還能擴大國內(nèi)需求的。城鄉(xiāng)公共服務一體化作為未來城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展理念的重要嘗試，在今年十八大中更是要求在新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局，并力求在2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制的基本建立。而對于新形勢下城鄉(xiāng)公共服務的建設(shè)也必將成為中國21世紀又一次深刻的社會變革。這場變革不僅是思想觀念上的更新和政策措施的變化，同樣也是發(fā)展思路和增長方式上的一次轉(zhuǎn)變。

二、對于中國城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的發(fā)展分析

（一）結(jié)合國際經(jīng)驗分析中國城鄉(xiāng)公共服務一體化

開展城鄉(xiāng)“等值化”建設(shè)，在1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。城鄉(xiāng)等值化確立的核心思想是：讓農(nóng)民在工作條件、就業(yè)機會、收入水平、居住環(huán)境、社會待遇等生活質(zhì)量方面與城市形態(tài)不同類但等值。歐洲各國政府一直秉承發(fā)展衛(wèi)星城控制大城市規(guī)模的增長；放射線加同心圓的過境交通建設(shè)；適時引導就業(yè)和人才向農(nóng)村地區(qū)流動作為城鎮(zhèn)化目標，在農(nóng)村建設(shè)因地制宜，量力而行，根據(jù)農(nóng)村的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng)，尊重和保護當?shù)貧v史積淀和民風民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。制定完備的保護法規(guī)，推進農(nóng)業(yè)免稅和補貼政策，著重建設(shè)一種既有現(xiàn)代工業(yè)文明的因素，又保存著優(yōu)秀傳統(tǒng)文化印記的“田園式”的新農(nóng)村。

日本政府傾聽民意，考慮到了農(nóng)村生活、教育、醫(yī)療的便利程度，同時也加強環(huán)保建設(shè)。日本也不斷通過產(chǎn)業(yè)升級來推進城鎮(zhèn)化，在農(nóng)村中發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)并鼓勵農(nóng)業(yè)的信息化和機械化，政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的科技服務和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軟硬環(huán)境。在不斷提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同時還不忘傳承當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化。極大地促進了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，也使日本出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。城鄉(xiāng)一致的社會保障體系，不僅提高了農(nóng)民的生活水平，也保證了社會的和諧發(fā)展。

拉美國家政府在城鎮(zhèn)化進程中城市化速度過快，大多數(shù)農(nóng)民涌入城市不能參與就業(yè)造成了大量的貧民窟，導致在城市經(jīng)濟的邊緣謀生。城市過渡擴張同樣對自然環(huán)境造成了嚴重影響。不僅沒有促進拉美城鎮(zhèn)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，也沒有解決農(nóng)村公共服務體系薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題。

從世界城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展探索中不難發(fā)現(xiàn)其城鄉(xiāng)公共服務一體化為城鄉(xiāng)一體化步入其高級階段所做出的貢獻是巨大的，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中實施城鄉(xiāng)公共服務一體化戰(zhàn)略也是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要的創(chuàng)新，對于發(fā)展中國家具有重大的國際意義。它結(jié)合了國際上城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗的兩個重要方面：一方面，要從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律出發(fā)，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的相對均衡發(fā)展的思路；另一方面，從現(xiàn)階段發(fā)展城鎮(zhèn)化問題的特殊性出發(fā)，擴大內(nèi)需改變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，提高農(nóng)民生活水平，進一步解決社會公平問題與提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力問題。中國的城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展會在這些經(jīng)驗和基礎(chǔ)之上繪制出一幅屬于自己的城鄉(xiāng)發(fā)展藍圖。endprint

（二）結(jié)合現(xiàn)實因素分析中國城鄉(xiāng)公共服務一體化

反觀中國城鄉(xiāng)發(fā)展，存在著資源分配不均與資源承載能力的雙重考驗。城市與農(nóng)村就好比扁擔兩頭的水桶，不能城市這桶水多，農(nóng)村這桶水少。但是如果農(nóng)村這只水桶有一個大大的缺口，那么從城市倒進多少資源之水都將是徒勞，我們國的發(fā)展之路也將不會走的穩(wěn)健自如。所以當今城鄉(xiāng)問題的重中之重就落在了如何留住資源之水填補農(nóng)村資源承載能力這個缺口上。在改革開放以后中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)才駛?cè)肓丝燔嚨溃?950年中國城鎮(zhèn)化率僅為7.3%，經(jīng)過64年的發(fā)展，2014中國城鎮(zhèn)化率已基本達到54%，幾乎每年城鎮(zhèn)化率都已1%的速度增加。在過去的三十年改革發(fā)展時期，中國致力于發(fā)展以促進人的全面發(fā)展為目標同促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合的發(fā)展型社會，但由于發(fā)展的不均衡，城鄉(xiāng)貧富差距過分懸殊使得農(nóng)村等落后地區(qū)的人口缺乏自我發(fā)展的能力，成為了影響社會和諧穩(wěn)定與發(fā)展的主要隱患。對于政府給予農(nóng)村的資源最終流向了城市。農(nóng)村從城市中獲得的資源最終又流回了城市。究其根源是農(nóng)村勞動力、道路、通信、衛(wèi)生，教育等要素的落后，造成了城鄉(xiāng)公共服務較大差異的不良局面。其中農(nóng)村公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為了新階段的農(nóng)村建設(shè)的突出矛盾，存在著明顯的城鄉(xiāng)二元特征。在這個背景下，對公共服務體制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進行動態(tài)分析表明，加快城鎮(zhèn)化進程是實現(xiàn)公共服務城鄉(xiāng)一體化的簡單過渡。在這一過渡中，核心不是盡快把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務體系，僅僅是追求城鎮(zhèn)戶籍上的指標是無法實現(xiàn)一體化的。例如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生，這樣一些條件還不均衡的條件下對于本來就資源分配不均人口擁擠的城市，一味提高城鎮(zhèn)人口的結(jié)果必將會拖累現(xiàn)有城市的公共服務指標，使得城市與城市之間形成新的二元結(jié)構(gòu)。因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的核心是提高農(nóng)村地區(qū)的資源承載能力把大量的社會優(yōu)秀資源做到相應城鄉(xiāng)的均衡共享上來。但是實現(xiàn)城鄉(xiāng)在硬件、醫(yī)療保障、衛(wèi)生、教育，達到大致均等是需要相當大的努力與時間的。對此《國際基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》制定的現(xiàn)階段主要目標是供給有效擴大；發(fā)展較為均衡；服務方便可及；群眾比較滿意。

（三）結(jié)合制度建設(shè)分析中國城鄉(xiāng)公共服務一體化

對于中國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，政府在城鄉(xiāng)公共服務一體化的制度保障的諸多方面還存在短板。有些保障城鄉(xiāng)公共服務一體化的制度設(shè)計在實施環(huán)節(jié)未能得到很好的銜接，使之不能形成合力，加上權(quán)利與義務主體定義不清，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)公共服務一體化的社會效果，其制度保障不夠到位，立法的不足與制度的不完備使之缺乏機構(gòu)、人員、經(jīng)費等方面的有力保障。這些不完善的問題主要表現(xiàn)在：（1）公共服務缺乏供給標準。長期以來，政府與鄉(xiāng)、村基層的交流互動缺乏，對農(nóng)村公共服務的需求了解不夠，所以對于公共服務的供給標準也定義模糊，并未制定統(tǒng)一的最低標準，致使農(nóng)村在公共服務建設(shè)上存在盲目性，公共財政資金在使用上隨意性必然會造成監(jiān)管漏洞。（2）政府間的轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。補助收入和上解支出的種類繁雜，在數(shù)額的確定方面存在隨意性，對于不同的地區(qū)施行不同的實行制度。在城鄉(xiāng)公共服務一體化上缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，下級政府對轉(zhuǎn)移支付款中用于公共服務事業(yè)的資金無法在年初預算中明確，使公共服務事業(yè)的發(fā)展存在不同程度的被動型和盲目性。（3）城鄉(xiāng)戶籍制度存在二元結(jié)構(gòu)。城市與農(nóng)村戶籍在公共服務和產(chǎn)品供給上存在顯著差異，城鄉(xiāng)間勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置等制度的雙軌化是造成社會不公、城鄉(xiāng)不同社會群體間公共服務不均的主要原因。（4）各級政府在公共產(chǎn)品的供給上權(quán)責分配不清，在提供公共產(chǎn)品的責任上，中央與地方各級政府都沒有具體的范圍劃分，對于不同層級的政府應該承擔的責任也沒有具體的劃分，缺乏量化的標準，基礎(chǔ)政府與農(nóng)村自治組織的供給責任同樣定位模糊缺乏明確的分工，造成責任層層推諉，最終會加大村集體和二級政府的財政負擔。

三、完善城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展的改革思路

基于實現(xiàn)城鄉(xiāng)人民都能公平享受到大致相等的公共服務，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的失衡這一目標。從現(xiàn)實需求來看，新階段城鄉(xiāng)發(fā)展有三大改革任務：第一，完善城鄉(xiāng)公共服務以財政為主導的多種投入機制，刺激和擴大農(nóng)村消費需求；第二，立足于農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化；第三，完善城鄉(xiāng)公共服務制度保障。以上三大任務的實現(xiàn)將決定城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的實現(xiàn)程度。

（一）完善城鄉(xiāng)公共服務以財政為主導的多種投入機制

目前來看中國農(nóng)村公共服務投入主體較為單一，主要為政府投入，社會資金較少。農(nóng)村公共服務的投入機制既要適應當前發(fā)展階段的需求與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的也要為將來經(jīng)濟社會發(fā)展，其公共服務投入的內(nèi)容和標準上留有必要的余地；既要兼顧公平又要刺激農(nóng)村需求。保證城鄉(xiāng)未來的可持續(xù)發(fā)展。

1.加大公共財政投入力度，公共財政投入是基礎(chǔ)，提高財政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和效率，對于農(nóng)村公共服務領(lǐng)域應投放更多的財政資金，尤其是教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、生態(tài)等基本公共服務領(lǐng)域的建設(shè)。在增大財政投資規(guī)模的同時還要不斷加大公共產(chǎn)品的供給能力。規(guī)范中央對地方專項撥款的配套政策，改變集中化的財政體制，降低地方政府對中央財政的依賴性，提高地方財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

2.調(diào)整好政府與市場的協(xié)作關(guān)系，做好市場價格機制的引導工作，對應現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展水平在體現(xiàn)公平正義的原則下提供大致均等的公共產(chǎn)品和服務，政府應遵循市場原則，在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用下履行好政府在農(nóng)村基本公共服務供給方面的主導作用。強化政府在市場經(jīng)濟條件下公共服務職能，對于農(nóng)村公共服務建設(shè)所需的公共產(chǎn)品在市場上要提供必要的稅收、補貼、信貸的優(yōu)惠政策，在財政投入資金的同時，也要吸納民間資本和社會力量廣泛參與，拓寬一些例如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息服務，公里建設(shè)、電網(wǎng)改造等一系列準公共產(chǎn)品特征的公共服務的投資渠道，調(diào)動民營資本與國外資產(chǎn)的投資積極性。引領(lǐng)市場資金流入農(nóng)村的公共服務建設(shè)上來。endprint

（二）立足于農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化

當前，偏城市化現(xiàn)象是中國公共服務供給機制存在的主要問題，因為所屬地區(qū)的地緣環(huán)境不同導致了城與城之間，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、城與鄉(xiāng)之間的公共服務標準長期處在不均衡的狀態(tài)，往往各地區(qū)城鄉(xiāng)間的公共服務建設(shè)并沒有一個客觀有效參考，作者認為公共服務的一體化還應因地制宜，立足于村，立足于民。應摒棄原來盲目的投資建設(shè)，在投入水平上各地區(qū)之間應該做相對性比較，其投入水平應以當?shù)孛癖娫V求和滿足當?shù)剞r(nóng)村自身發(fā)展需求為目標，努力發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)工作中的盲區(qū)加以研究，制定出符合當?shù)貙嶋H的特色公共服務建設(shè)。因此公共服務必須要著眼于農(nóng)村實際需求，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化。是貫徹落實黨的十八大精神，完善城鄉(xiāng)公共服務的覆蓋面積的重點。城市與農(nóng)村公共服務建設(shè)要統(tǒng)一標準但不可同步實施，對于農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務這些與城市公共服務水平差距較大的項目應作為農(nóng)村公共服務的投入重點，建立健全以醫(yī)療和養(yǎng)老保險為主的農(nóng)村社會保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂，確保基本公共服務向農(nóng)村延伸的靶向性，積極發(fā)揮政策的導向作用，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距。

（三）完善城鄉(xiāng)公共服務的制度保障

1.從農(nóng)村實際出發(fā)，對于不同的受眾群體制定不同的保障標準，在農(nóng)村公共服務建設(shè)上施行一套自下而上的需求表達機制，依據(jù)農(nóng)村實際需求來決定公共服務供給的種類和數(shù)額指標。充分保障廣大農(nóng)民對公共建設(shè)上的需求意愿得以實現(xiàn)，提高了公共服務供給的使用效率以及公共資金在使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的可控性。對一些過時的、結(jié)構(gòu)不合理的、無實際用途的公共服務建設(shè)進行停工整改，激發(fā)農(nóng)民群體參與農(nóng)村公共服務建設(shè)的熱情。擴展相關(guān)配套法律法規(guī)在公共服務的財政保障、機構(gòu)保障、社會捐助、職能劃分等方面的覆蓋。

2.要不斷深化行政管理體制改革，強化政府公共服務職能，在公共服務的支出方面制定全國統(tǒng)一的最低標準。逐步解決上下級政府在轉(zhuǎn)移支付過程中層次過多、科目繁雜、數(shù)額不均的局面。對于支出成本高，支出項目多等自然和發(fā)展差異較大地區(qū)的大型公共開支項目，應設(shè)置重點扶持基金和鼓勵性轉(zhuǎn)移支付，積極引導地方政府參與其中的同時還要在當?shù)毓卜展┙o方面應設(shè)立最低保障金標準，改變過去公共服務建設(shè)被預算的不確定性拖著走的局面。

3.改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度。按居住地登記居民戶口，讓農(nóng)民成為一種職業(yè)，而非成為社會地位差、社會福利差、社會保障差這一弱勢群體的代名詞，對于在城市務工的農(nóng)民工群體，要在制度上實現(xiàn)城市各項公共服務對該群體的全面覆蓋，妥善保障其子女就學，醫(yī)療、養(yǎng)老保險，住房保障等問題享受與所在城市相同的公共服務標準。消除掉戶籍制度中的歧視和待遇差別，使城鄉(xiāng)人民在平等的空間內(nèi)進行均衡的發(fā)展。

4.劃清地方各級政府之間以及政府與農(nóng)村集體組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的權(quán)責歸屬，制訂配套管理規(guī)章，落實供給的主體，明確供給各方的權(quán)利義務和相應職能范圍，明確分工，落實責任，事前要逐級簽訂公共服務供給目標管理責任書，對客觀制約因素較為復雜的地區(qū)要提前制定好供給要點和專項供給實施方案；事中要對供給各項環(huán)節(jié)做好層層監(jiān)督工作；事后對公共服務建設(shè)的成功進行公開透明的多元考核評估。為確保城鄉(xiāng)公共服務一體化的健康發(fā)展，各級政府要在公共服務建設(shè)中做到同研究，同部署，同落實，同考核。明確各自的目標任務，時間安排和工作措施，改變權(quán)責交錯劃分不明晰的局面。

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[責任編輯 吳 迪]endprint