鄭風田

【摘要】真正的城鄉(xiāng)一體化，不是剝奪農(nóng)民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權利分配的不平等，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方方面面。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 城鄉(xiāng)二元結構 城鄉(xiāng)分割

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

隨著幾十年來經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，中國取得了舉世矚目的成就，并且率先實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標中的減貧目標，在為之欣喜與自豪的同時，我們也深刻意識到，雖然總體經(jīng)濟發(fā)展了，但是我國的城鄉(xiāng)差距卻在進一步拉大，這一問題引起了政府的高度重視。在國家召開的重要會議上，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進行城鄉(xiāng)一體化改革”的思想更是多次被提及，成為今后我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。在學術界，城鄉(xiāng)一體化研究已成為社會科學領域最前沿性主題之一。然而，涉及到對于城鄉(xiāng)一體化改革的認識層面，也存在著截然相反的兩派觀點。

倡導者認為，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距威脅中國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，應該盡快破除城鄉(xiāng)二元結構

倡導城鄉(xiāng)一體化改革的學者們認為，在計劃經(jīng)濟時代形成的以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)二元結構，目前看來已經(jīng)造成嚴重后果，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻。城鄉(xiāng)分割的二元結構，使城市的企業(yè)占據(jù)先天優(yōu)勢得以快速成長壯大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展則是舉步維艱。一方面，對企業(yè)發(fā)展極其重要的資金、技術、人力資本等生產(chǎn)要素無法在城鄉(xiāng)之間自由流動，企業(yè)的發(fā)展受到嚴重束縛；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的市場狹小，無法獲得足夠的資金投入再生產(chǎn)。而農(nóng)村地區(qū)少了產(chǎn)業(yè)的支持，搞城鎮(zhèn)化只是空談，是不切實際的“烏托邦”理想。

第二，“三農(nóng)”問題突出，已成為制約我國現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村方面，強征土地、強拆房屋事件頻發(fā)，農(nóng)民主體與基層政權的矛盾日益惡化，常常需要動用大量的人力物力進行維穩(wěn)；農(nóng)業(yè)方面，小農(nóng)經(jīng)營生產(chǎn)技術落后，農(nóng)藥與化肥的大量使用造成嚴重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；農(nóng)民方面，農(nóng)業(yè)收入微乎其微，大量農(nóng)民工涌入城市，造成農(nóng)村“留守兒童”“空巢老人”等一系列社會問題。

第三，城鄉(xiāng)分割的局面日益嚴重，協(xié)調(diào)難度增加。計劃經(jīng)濟時期，一方面通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，使得城鄉(xiāng)差距逐步擴大；另一方面，在城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展模式的主導下，國家政策出現(xiàn)傾斜，表現(xiàn)為資源配置不平均：城市獲得了大量優(yōu)質的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生以及公共資源，保持了長足穩(wěn)定的發(fā)展；而農(nóng)村不僅沒有從該項政策獲得利益，反而為政策付出了巨大成本，農(nóng)村長期處于落后貧困的狀態(tài)，農(nóng)民生活苦不堪言。改革開放后，雖然城鄉(xiāng)二元結構有了相應改進，國家放松了農(nóng)村勞動力向城市流動的限制，但是導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的根本原因——城鄉(xiāng)二元結構仍然存在，城市的農(nóng)民工飽受歧視性待遇，農(nóng)村還有不少人口處于貧困邊緣，城鄉(xiāng)分割的局面仍在日益加深。

這部分學者認為，如果繼續(xù)無視城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，任由這一問題逐步惡化，那么一旦城鄉(xiāng)矛盾激化，將會引起巨大的社會動蕩，嚴重威脅中國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。因此，應該盡快破除城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)一體化改革，消除城鄉(xiāng)差距。

反對者認為，與農(nóng)村戶籍掛鉤的土地發(fā)揮了強大的失業(yè)保險和社會保障功能，不建議打破城鄉(xiāng)二元制度

反對城鄉(xiāng)一體化改革的學者們認為，城鄉(xiāng)二元結構的存在具有一定的合理性，這其實是對農(nóng)民的一種保護。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民都依法享有國家分配的土地。在農(nóng)村，土地不僅是農(nóng)民物質資料的來源，更承載了強大的社會功能。其中最為突出的兩個功能是失業(yè)保險和社會保障功能。

第一，土地的失業(yè)保險功能，為農(nóng)民的就業(yè)提供了一條“進可攻、退可守”之路?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構，已完全不同于計劃經(jīng)濟時代，主要區(qū)別在于：農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間自由流動，可以選擇進城務工、經(jīng)商，甚至通過自身努力成為市民，過上體面的城市生活。土地的失業(yè)保險功能，免除了農(nóng)民在城市就業(yè)失敗的后顧之憂，從而提高了農(nóng)民選擇在城市務工、創(chuàng)業(yè)、從事高風險活動的幾率，為農(nóng)民向市民的成功轉化創(chuàng)造了有利條件。即使由于各種原因無法在城市繼續(xù)生存，這些人仍然可以選擇回到農(nóng)村，因為他們還有農(nóng)村的土地和宅基地作為基本的生活和社會保障，有農(nóng)村世代的熟人社會提供情感的安慰與扶持，這在一定程度上緩解了在城市里失業(yè)給務工人員帶來的物質和精神方面的打擊。農(nóng)民面臨的“進可攻、退可守”的城鄉(xiāng)流動路徑，為城市內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間的對抗與沖突的消解提供了保障，同時為城市在政治、經(jīng)濟、文化方面的繁榮與穩(wěn)定奠定了基礎。從中國對經(jīng)濟危機的應對與成效可以看出，農(nóng)村為經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了強有力的緩沖作用。

第二，土地的社會保障功能。在城市，80%以上的人享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險，這些人在生病或年老時均可得到相應的保障。然而在農(nóng)村，農(nóng)民們隨時可能要面臨“病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)”的生活困境。在目前農(nóng)村的醫(yī)療和養(yǎng)老保障匱乏的情況下，土地的社會保障作用便凸顯出來：一是提供基本生活保障。農(nóng)民通過土地耕作，投入物質生產(chǎn)資料和勞動力，土地的產(chǎn)出一方面為農(nóng)民提供了基本的食物消費，解決了溫飽問題，相當于最低生活保障；另一方面，剩余的物質產(chǎn)出可以通過市場轉化為貨幣，相當于農(nóng)民的“工資性”收入，賦予了農(nóng)民抵御風險、追求更高需求的權利。二是土地為失去勞動能力的老年人提供養(yǎng)老保障。農(nóng)村地區(qū)的儲蓄傾向要高于城市，很重要的原因就是農(nóng)民要為今后的養(yǎng)老做準備。農(nóng)村普遍為家庭養(yǎng)老，農(nóng)民在青壯年時期努力耕作，盡可能多地攢錢，等到喪失勞動能力以后，用存下的錢維持后續(xù)生活，或者將這筆錢轉交給子女，由子女支配并承擔養(yǎng)老義務。另外，沒有后代的年老者也可通過土地流轉，獲得一筆可觀的租金，作為今后自身的養(yǎng)老保障。

這部分學者認為，正是由于與農(nóng)村戶籍掛鉤的土地發(fā)揮了強大的失業(yè)保險和社會保障功能，我國的經(jīng)濟和社會才能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，沒有出現(xiàn)其他發(fā)展中國家面臨的城市貧民窟問題。如果打破城鄉(xiāng)二元制度，目前有序發(fā)展的城鄉(xiāng)經(jīng)濟將混亂失控，國家會為此付出沉重的代價。

城鄉(xiāng)一體化改革既有利也有弊，只有趨利避害，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

上述兩派觀點都有一定的可取之處，但是正如一枚硬幣的兩面，城鄉(xiāng)一體化改革既有利也有弊，上述兩派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他們的觀點是片面的。只有從全局的視角出發(fā)，在充分分析改革形勢的基礎上趨利避害，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定、社會的長治久安。

首先，我們應該認識到改革的必要性。城鄉(xiāng)二元結構的存在，將導致城鄉(xiāng)差距的鴻溝始終無法逾越，城鄉(xiāng)矛盾進一步激化。城鄉(xiāng)一體化是我國社會發(fā)展不可逆轉的趨勢，也是現(xiàn)代化終將實現(xiàn)的目標。但是改革不能一蹴而就，只有沿著正確的方向，采取有效的措施，在分步驟穩(wěn)步推進的過程中達成目標。

其次，對城鄉(xiāng)一體化還存在諸多誤解。城鄉(xiāng)一體化不是簡單的城市化，不是一紙公文宣布“不再區(qū)分城市與農(nóng)村戶籍，大家都是居民”就可以達成的；也不是簡單的城鎮(zhèn)化、“一刀切”，片面強調(diào)城鎮(zhèn)化率，為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，強行把農(nóng)民的承包地和宅基地收回來，然后給些補貼，把他們趕到城市去。這些想法和措施都是不可取的，應該警惕這種簡單搞一體化的路徑，積極穩(wěn)妥地進行推進。真正的城鄉(xiāng)一體化，不是剝奪農(nóng)民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權利分配的不平等，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方方面面。

城鄉(xiāng)一體化建設既要消除二元戶籍背后的福利差異，又要重點解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問題

真正的城鄉(xiāng)一體化，是“人的城鄉(xiāng)一體化”。從整體上來說，城鄉(xiāng)一體化建設既要消除二元戶籍背后的福利差異，解決農(nóng)民工就業(yè)、住房、社保等后顧之憂，又要通過財稅、用工體制等各項改革，重點解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問題。具體來說，需要從以下幾個方面著手。

第一，消除城鄉(xiāng)二元戶籍背后的福利差異，確保城鄉(xiāng)居民享受均等化的公共資源與服務。在二元戶籍制度下，農(nóng)村戶口與城市戶口背后的涵義截然不同。城市戶口背后隱藏著巨大的隱性福利。在城市，80%以上的職工享有醫(yī)療、養(yǎng)老以及失業(yè)保障，而進城務工人員由于是農(nóng)村戶口，從一開始就被排除在這些保障之外。雖然目前農(nóng)村也在推行“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！?，但是其明顯的地域性特征削弱了其保障性特征。農(nóng)民工在城市生病，回到農(nóng)村醫(yī)治顯然不太現(xiàn)實。城市戶籍的福利在教育方面也體現(xiàn)得很明顯，進城務工人員的子女要想在城市接受教育可謂難上加難。近年來，雖然國家積極出臺了一系列相關政策來消除教育藩籬，但是如果不想辦法從戶籍制度這一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治標不治本。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)二元結構，必須消除隱藏在戶籍制度背后的隱性福利差異，使得城鄉(xiāng)居民都能享受均等化的公共服務。

第二，解決農(nóng)民的后顧之憂，將農(nóng)民的隱性福利顯性化。在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)民自身也面臨抉擇，一方面，城市良好的福利政策和現(xiàn)代舒適的生活，使得農(nóng)民有強烈的意愿融入其中；另一方面，融入過程的不確定性，使得農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶口，不想失去“最后的保障”，因此表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性。所以想要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，想辦法解決農(nóng)民的后顧之憂，將農(nóng)民的隱性福利顯性化就顯得尤為重要。在城市自身容納能力有限的情況下，“農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化”將成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本解決路徑。在此情況下，就要考慮三類農(nóng)民主體的利益問題，即城市務工農(nóng)民工、郊區(qū)農(nóng)民以及農(nóng)村現(xiàn)有居民。對于在城市務工的農(nóng)民工，急需解決他們在住房和社保方面的后顧之憂；對于郊區(qū)農(nóng)民，應通過郊區(qū)與城市的融合發(fā)展，給予郊區(qū)農(nóng)民城市戶籍，使其享受與城市居民同等的社會保障與福利；對于留在農(nóng)村的人來說，則要堅持“多予、少取、放活”的原則。

第三，提升中小城市就業(yè)吸納功能，增強農(nóng)民工自身競爭力。城鄉(xiāng)一體化并不是簡單地打開大門讓農(nóng)民進來即可，要考慮的最主要問題是要讓農(nóng)民“進得來、留得下、過得好”。城鄉(xiāng)一體化要解決5億多農(nóng)民的就業(yè)問題，單靠幾個大城市顯然是不夠的，甚至會引發(fā)嚴重的“大城市病”，因此必須提升中小城市的就業(yè)吸納功能，使其創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位。同時，想要農(nóng)村移民在城市實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，就要解決“雞生蛋”的問題。農(nóng)民工積累的人力資本普遍較低，必須重視對農(nóng)民工及其后代的終身教育與培訓工作，逐步增強其就業(yè)競爭力。

（作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、博導；碩士研究生焦貝貝對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《習近平：逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化》，人民網(wǎng)，2015年5月2日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊