邱哲

摘 要：依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家需要培育成熟的公民社會(huì)和形成較完善的社會(huì)治理體系，在這一過(guò)程中，作為公民社會(huì)主要力量的民間組織在政治監(jiān)督、政治協(xié)調(diào)與政治教育以及社會(huì)治理等方面都具有一定的功能。

關(guān)鍵詞：公民社會(huì)；治理；民間組織；政治功能

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0290-02

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，把建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家視為“實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的有力法治保障”。而在法治國(guó)家的建立和法治體系的完善過(guò)程中，公民社會(huì)的發(fā)展和成熟是題中應(yīng)有之意，作為公民社會(huì)主體的民間組織將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

一、民間組織發(fā)展與依法治國(guó)的關(guān)聯(lián)

法治國(guó)家是公民社會(huì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家形態(tài)?，F(xiàn)代意義上的公民社會(huì)概念經(jīng)歷了從“國(guó)家—公民社會(huì)”二分法到“國(guó)家—公民社會(huì)—經(jīng)濟(jì)”三分法的演變。“二分法”中，公民社會(huì)指獨(dú)立于國(guó)家的，社會(huì)相互作用的領(lǐng)域及與之相關(guān)聯(lián)的一系列社會(huì)價(jià)值或原則。而在“三分法”中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與公民社會(huì)相對(duì)脫離，公民社會(huì)成為自立于國(guó)家和市場(chǎng)系統(tǒng)之外的社會(huì)領(lǐng)域。

成熟的公民社會(huì)應(yīng)該具有的以下特征：（1）個(gè)人主義。它主張個(gè)人是社會(huì)生活的主體，公民社會(huì)和國(guó)家都是為了保護(hù)和增進(jìn)個(gè)人的權(quán)利和利益而存在的。（2）多元主義。它要求個(gè)人生活方式的多樣化，社團(tuán)組織的多樣性，思想的多元化。（3）公開(kāi)性和開(kāi)放性。政務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)性和公共領(lǐng)域的開(kāi)放性是公眾在公共領(lǐng)域進(jìn)行討論和進(jìn)行政治參與的前提條件。（4）參與性。強(qiáng)調(diào)公民參與社會(huì)政治生活和制約國(guó)家權(quán)力，是公民社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。（5）法治。公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)要從法律上保障公民社會(huì)與國(guó)家的分離，反對(duì)國(guó)家隨意干預(yù)公民社會(huì)的內(nèi)部事務(wù)，從而保證公民社會(huì)成為一個(gè)真正自主的領(lǐng)域，把國(guó)家的作用嚴(yán)格限制在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

在公民社會(huì)（包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域）中，民間組織以其民間性、非營(yíng)利性、志愿性、自治性等特征，是最適合構(gòu)建成熟公民社會(huì)的組織形式，從而一舉成為公民社會(huì)的主要物質(zhì)和組織實(shí)體。不僅如此，民間組織在活動(dòng)中所體現(xiàn)的團(tuán)結(jié)、合作的精神使它再次成為了公民社會(huì)文化價(jià)值特征的主要倡導(dǎo)者、傳播者。因此，民間組織是帶有濃厚公民社會(huì)性質(zhì)的社會(huì)組織。而民間組織的這一特性使得它們以維護(hù)公民社會(huì)權(quán)益，滿足公民社會(huì)需求為己任，從而具有了強(qiáng)烈的社會(huì)公益意識(shí)。言及法治國(guó)家，從社會(huì)組成來(lái)說(shuō)，它必定是國(guó)家與公民社會(huì)在法律框架下的和諧與共。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，作為公民社會(huì)“代言人”的民間組織必然要在國(guó)家與公民社會(huì)之間發(fā)揮作用。再者，法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)以公民社會(huì)為主體，而民間組織公益性也使它們將積極投入公民社會(huì)自身為保障公民權(quán)利而進(jìn)行的法治建設(shè)。

二、民間組織在法治國(guó)家建設(shè)中的功能定位

現(xiàn)代公民社會(huì)理論認(rèn)為，公民社會(huì)的核心組織——公民社會(huì)組織作為公民與國(guó)家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國(guó)家制度和公共政策，推動(dòng)國(guó)家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。治理理論認(rèn)為，政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，第三部門(mén)也可以成為社會(huì)權(quán)力的中心，參與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理。治理理論在關(guān)注社會(huì)管理多元化的同時(shí)，對(duì)政府的角色進(jìn)行了重新定位，認(rèn)為應(yīng)縮減政府職能范圍，從全能政府到有限政府，由第三部門(mén)和私人部門(mén)承擔(dān)大量的公共事業(yè)和公共服務(wù)，而第三部門(mén)自身的特點(diǎn)又決定了其在提供公共服務(wù)上可以發(fā)揮得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

基于以上公民社會(huì)理論和治理理論，同時(shí)嚴(yán)密考察中國(guó)民間組織的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，在中國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)過(guò)程中民間組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用主要有以下兩個(gè)方面。

（一）民間組織的政治監(jiān)督、政治協(xié)調(diào)與政治教育功能

民間組織是現(xiàn)代公民社會(huì)的主體力量，考察民間組織的政治功能也要從公民社會(huì)談起。公民社會(huì)一旦形成，其政治功能就逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。具體有如下三個(gè)方面的內(nèi)容。

其一，公民社會(huì)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力和公民的政治行為。首先，公民社會(huì)的崛起形成了一支重要的政治制衡力量。為了維護(hù)自身的獨(dú)立和利益，公民社會(huì)必然要求對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，即以“社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力”。其次，公民社會(huì)對(duì)公民團(tuán)體和個(gè)人的政治行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。公民團(tuán)體或個(gè)人的政治行為也可能侵害到其他公民的權(quán)益，甚至危害到國(guó)家的政治架構(gòu)而有損于公民社會(huì)的整體利益。

其二，公民社會(huì)協(xié)調(diào)公民與國(guó)家、公民與公民的關(guān)系。首先，公民個(gè)人的觀點(diǎn)、主張，通過(guò)公民社會(huì)中團(tuán)體、組織得以向政治國(guó)家表達(dá)；而政治國(guó)家在了解、考慮這些政治表達(dá)的同時(shí)，也通過(guò)公民社會(huì)組織與公民進(jìn)行必要的及時(shí)溝通，以傳遞國(guó)家的政治信息。其次，公民與公民之間也可以通過(guò)公民社會(huì)組織就利益分配進(jìn)行協(xié)商。

其三，公民社會(huì)具有民主教育的功能。公民社會(huì)有其共同認(rèn)同的價(jià)值體系和行為準(zhǔn)則，這些價(jià)值體系和行為準(zhǔn)則雖然有別于民主政治的規(guī)則和法律，但是基本內(nèi)涵卻具有驚人的相似性，即都反映了民主價(jià)值理念。那么，公民社會(huì)的這些民主價(jià)值理念是怎么形成的呢？這首先要從公民結(jié)社的目的說(shuō)起。公民社會(huì)通過(guò)公民自愿參加的各種結(jié)社活動(dòng)，即成為各種團(tuán)體、組織的成員，形成自治、自主領(lǐng)域?！白鳛樯鐣?huì)團(tuán)體，協(xié)會(huì)要求得到的是自身的自治，并且力圖建成這樣一種政治共同體，在這一共同體中，結(jié)社者不應(yīng)受到行政權(quán)力的壓制”。同時(shí)，公民個(gè)人也利用其所屬的組織、團(tuán)體來(lái)對(duì)抗其他組織、其他團(tuán)體，從而避免孤立的個(gè)體所處的不利地位。正是在這一意義上，結(jié)社對(duì)于維護(hù)公民權(quán)利和自由的觀念來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。主要由公民結(jié)社而形成的公民社會(huì)自然也將保障公民個(gè)人權(quán)利和自由的思想作為其行為的基準(zhǔn)和目標(biāo)指引。其次，公民社會(huì)是一個(gè)典型的契約社會(huì)。進(jìn)入公民社會(huì)的成員都是自主的、平等的和自由的。同樣，作為個(gè)人自愿結(jié)社的集合體，與其他自愿性社團(tuán)的關(guān)系也是平等的。而平等主體相之間的關(guān)系和往來(lái)只能靠契約來(lái)維持。公民社會(huì)正是以各種契約的形式來(lái)規(guī)范進(jìn)入公共生活領(lǐng)域的成員的行為，確保其對(duì)其所承擔(dān)義務(wù)的履行和承諾的實(shí)現(xiàn)，從而保證公民社會(huì)的有序狀態(tài)及理性化。由此，也形成了人們對(duì)契約和制度的信任，這恰恰構(gòu)成了民主政治的社會(huì)心理基礎(chǔ)和社會(huì)規(guī)范基礎(chǔ)。而且現(xiàn)代社會(huì)對(duì)契約（法律）和制度的認(rèn)可程度是一個(gè)國(guó)家法治程度的重要標(biāo)志，也是民主政治的法治基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，公民社會(huì)蘊(yùn)涵著豐富的民主思想意識(shí)，公民身處其中，可以經(jīng)常性地參與到（主動(dòng)或被動(dòng)）關(guān)于民主的學(xué)習(xí)和實(shí)踐中去。

公民社會(huì)具有政治監(jiān)督、政治協(xié)調(diào)和政治教育的功能，而作為公民社會(huì)核心主體的民間組織（尤其是政治性民間組織）是公民社會(huì)政治監(jiān)督、政治協(xié)調(diào)和政治教育功能的主要承擔(dān)者。在公民社會(huì)的形成和發(fā)展過(guò)程中，各類社團(tuán)、民間組織既為公民參與政治和公共事務(wù)提供了必要的教育和訓(xùn)練，同時(shí)也為公民自治和自主管理提供了必要的基礎(chǔ)條件和必需的組織形式。正是通過(guò)民間組織，公民社會(huì)取得了相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性和自主權(quán)，進(jìn)而獲得了監(jiān)督國(guó)家權(quán)力和公民行為，協(xié)調(diào)國(guó)家與公民，公民與公民之間關(guān)系的能力。

（二）民間組織的社會(huì)治理功能

治理理念是伴隨著公民社會(huì)的興起以及對(duì)于傳統(tǒng)官僚體制的反思出現(xiàn)的一種政治觀點(diǎn)。所謂治理，是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。治理的目標(biāo)——好的治理，即善治。善治的基本要素有以下六個(gè)：（1）合法性。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。（2）透明性。它指的是政治信息的公開(kāi)性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的政治信息。（3）責(zé)任性。是指在公共管理中，與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。（4）法治。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。（5）回應(yīng)。公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延及或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題。（6）有效。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義：一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活；二是最大限度地降低管理成本。

治理與善治實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力向公民社會(huì)的讓渡和分割，治理與善治的過(guò)程就是一個(gè)還權(quán)于社、還政于民的過(guò)程。公民社會(huì)參與國(guó)家事務(wù)，不僅是民主政治的價(jià)值取向，而且也符合追求效率和效益的公共管理目標(biāo)。而作為公民社會(huì)主軸的民間組織，以其所秉持的民主精神；民間性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，以及責(zé)任明確、回應(yīng)靈敏、靈活性強(qiáng)、成本較低等高效率提供公共物品的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)仁不讓地與政府等一起成為實(shí)現(xiàn)治理與善治的主要力量。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]