朱 濤，于紅雨

（1．黃河科技學院商貿(mào)學院，鄭州450063；2．河南大學經(jīng)濟學院，河南開封475001）

農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地的流轉(zhuǎn)機制研究

朱 濤1，2，于紅雨2

（1．黃河科技學院商貿(mào)學院，鄭州450063；2．河南大學經(jīng)濟學院，河南開封475001）

在中國政府推動城鎮(zhèn)化背景下，新農(nóng)村建設(shè)是解決城鎮(zhèn)化土地來源的主要方式，而構(gòu)建欠發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制成為關(guān)鍵。文章就農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體、交易的合法性、掛牌拍賣交易的方式以及農(nóng)民利益的保護等問題進行了闡釋。

城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)機制

一、引言

對于城鎮(zhèn)化建設(shè)問題，國內(nèi)外專家學者從不同角度進行了深入研究，提出了獨到的見解。陸大道（2007）指出中國城鎮(zhèn)化脫離了循序漸進的原則，出現(xiàn)了“大冒進、大躍進”現(xiàn)象，帶來了一系列的問題：“人口城鎮(zhèn)化”嚴重滯后于“土地城鎮(zhèn)化”，經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和就業(yè)量不能適應冒進式的城鎮(zhèn)化速度，以及對資源、環(huán)境帶來的危機和破壞。簡新華、黃錕（2010）認為中國城鎮(zhèn)化的速度是基本合適的，而且在今后相當長的一段時期內(nèi)還將保持著較快的城鎮(zhèn)化速度。布朗大學教授亨德森等人（2006）通過計量發(fā)現(xiàn)，城市的凈集聚效應與城市規(guī)模成倒U型關(guān)系，并提出中國的平均城市規(guī)模過小的結(jié)論。陳元（2010）提出在城市化基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和民生工程等領(lǐng)域，可以嘗試引用開發(fā)性金融融資為城市化服務(wù)的新思路。王小魯（2010）提出大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國城市化道路最佳選擇路徑，還指出政府部門在城市化過程中所需擔負的責任。洪銀興（2008）建議通過鄉(xiāng)村集中化、城鎮(zhèn)城市化和都市圈建設(shè)三個方面擴大公共產(chǎn)品在農(nóng)村的覆蓋面。張平、劉霞輝（2011）探索了城市化與財政擴張的原理與機制，分析了“土地財政”的問題。

上述研究對于中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要參考價值，但對城鎮(zhèn)化所需土地的流轉(zhuǎn)機制研究尚存不足。中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開土地，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地是其土地主要來源。通過村村合并的新社區(qū)建設(shè)將節(jié)約出大量農(nóng)村集體用地，該集體用地可以轉(zhuǎn)化為本地或異地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地。如果通過土地掛牌拍賣的市場機制，就能部分解決欠發(fā)達地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的資金瓶頸難題。

本文嘗試研究在假設(shè)國家政策允許的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地在本地或異地的掛牌拍賣機制。該土地拍賣機制主要解決缺乏建設(shè)用地指標的城鎮(zhèn)通過建設(shè)用地拍賣市場獲得用地指標的新途徑問題。本文研究內(nèi)容主要包括：農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體是誰？土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化是否合理、合法？競買方區(qū)域范圍的合理邊界在哪里？土地拍賣中農(nóng)戶以及集體的主體地位如何體現(xiàn)？如何防止土地拍賣中的暗箱操作？

二、農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體

土地產(chǎn)權(quán)指存在于土地之中的排他性完全權(quán)利，是有關(guān)土地財產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，是一個權(quán)利束，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、地役權(quán)等。目前我國農(nóng)村建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛位。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是該規(guī)定實質(zhì)上是模糊的，“農(nóng)民集體”的含義并不明確。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，無論是村民小組還是村民委員會都不可能成為農(nóng)村集體土地的所有者。這樣就造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛位。實踐中，村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)政府，甚至一些集體經(jīng)濟組織都成為農(nóng)村集體土地的實際支配者，行使著所有人的權(quán)利。由此導致現(xiàn)實中的嚴重后果是，村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權(quán)實際上已被虛化，鄉(xiāng)村干部“尋租”成為一種較為突出的現(xiàn)象。

目前我國相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)買賣的主體是農(nóng)民，但是現(xiàn)實當中，不管是土地整理復墾、登記建檔入庫還是驗收和掛牌交易基本上都是由政府主導的。農(nóng)民的主體地位和相關(guān)權(quán)益受到了嚴重的侵害，因此，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位，保證其相關(guān)權(quán)益是我們實行土地增減掛鉤和地票交易制度的核心內(nèi)容；尤其是城市周邊被征收土地農(nóng)民的利益，他們主體地位的體現(xiàn)和相關(guān)權(quán)益的落實是保證失地農(nóng)民可持續(xù)生活的保障。

三、農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的合法性

那么，農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或城市建設(shè)用地是否合法？本文認為其符合最新的相關(guān)法律法規(guī)。我國相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！薄耙龑罗k鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中?！薄霸诜弦?guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”①?！俺擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”②。在實踐中，重慶施行的地票交易制度使農(nóng)村閑置多余的土地經(jīng)過復墾形成指標，進入特定土地交易中心交易，不僅為土地流轉(zhuǎn)、高效集約利用土地提供了制度平臺，也巧妙地繞開了農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題。

四、土地流轉(zhuǎn)的機制：基于重慶市地票交易運作機制的分析

破除農(nóng)村土地市場化改革的制度性障礙，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是很好的思路，重慶等部分地方的地票交易制度是很好的嘗試。這種制度將農(nóng)村的土地以地票的形式進行掛牌拍賣，土地的自由流動必將使得土地產(chǎn)生溢價增值，使得農(nóng)民從土地增值中獲取更多的直接財產(chǎn)收入、更加周全的服務(wù)設(shè)施和社會福利。

所謂的增減掛鉤就是在國家給城市分配的城市建設(shè)用地指標用完后，在城郊地區(qū)變部分農(nóng)業(yè)用地為建設(shè)用地，在農(nóng)村地區(qū)讓農(nóng)民集中居住，節(jié)約出建設(shè)用地復墾為耕地，政府將部分土地出讓金用于新農(nóng)村建設(shè)。這樣就實現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，達到了促進城鎮(zhèn)化發(fā)展和國家糧食安全雙贏的目標。

所謂的地票，其實質(zhì)就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標，就是證券化的農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、農(nóng)村公益事業(yè)用地和一些廢棄的遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。把這些土地經(jīng)過復墾并經(jīng)過土地管理部門的驗收獲取等量的建設(shè)用地指標，并獲取相關(guān)部門頒發(fā)的憑證，也就是“地票”。以地票的形式將這些農(nóng)村閑置土地標準化、證券化，入市交易。這種制度在重慶已經(jīng)有了初步的探索。

地票交易制度主要包括以下幾個方面和步驟。

（1）復墾。要有驗收合格的復墾耕地，形成對地票的權(quán)利支持。在自愿的前提下，各村整合村內(nèi)閑置多余的宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、農(nóng)村公益事業(yè)用地和閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，以村為單位，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報年度復墾計劃，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總各村整合好的計劃復墾地上報至市國土資源相關(guān)部門，市國土資源相關(guān)部門對提交的復墾計劃進行審查，具體核實復墾計劃的范圍、權(quán)屬、地類、面積、地上附著物、土地權(quán)利人意愿和周邊土地利用情況等，核實之后對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞交的復墾計劃建立相應的檔案并作出批復，各村以其申報批復的復墾計劃為準，對村內(nèi)閑置多余的宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、農(nóng)村公益事業(yè)用地和閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復墾。

（2）驗收。這個環(huán)節(jié)主要是土地和行政主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定對土地再次流轉(zhuǎn)的資格進行審核，并對土地使用權(quán)人發(fā)給相應面積的“地票”。土地和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門對農(nóng)村復墾出來的耕地進行質(zhì)量和數(shù)量方面的評估、測量和驗收，將確認騰出來的建設(shè)用地指標作為地票。在質(zhì)量方面的評估主要是進行土地評級，評級的標準根據(jù)不同地區(qū)的具體情況可以采用不同的標準。以重慶市為例，相關(guān)部門規(guī)定，復墾項目竣工后的土地質(zhì)量必須達到以下標準：有效土層厚度不得低于40厘米，礫石和瓦礫含量不超過15%；耕地平均臺面坡度不超過15度，園地不超過25度；生產(chǎn)道路通達，排管溝渠相連，相對集中連片；田埂、土石坎結(jié)構(gòu)堅實美觀③。在數(shù)量測量方面，主要是對復墾土地面積，新增耕地面積進行丈量。除了驗收復墾土地的質(zhì)量和數(shù)量，還要核查土地復墾是不是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，復墾土地的權(quán)屬是否清楚合法，是否證書齊全且無糾紛等相關(guān)事宜。

在驗收的環(huán)節(jié)中，如何保證復墾的土地質(zhì)量過硬，是地票交易制度非常重要的問題。按照現(xiàn)行的做法，行政部門是復墾耕地的收益者，也是復墾耕地的驗收審批者，還是復墾成本的支付者。由于復墾耕地的未來利用與地方政府并沒有直接利益關(guān)系，地方政府不會太關(guān)心復懇土地質(zhì)量的好壞，而考慮更多的是能否置換建設(shè)用地指標問題。為了確保復墾耕地未來利用者農(nóng)民的利益，必須建立一個合理的利益沖突制約機制。除了設(shè)置科學的驗收流程和技術(shù)標準外，我們可以嘗試在驗收之前就確定這些耕地的未來使用者，并讓這些使用者參與到驗收環(huán)節(jié)，必須獲得復墾耕地使用者的簽字同意，驗收才能通過；或者引入第三方評級機構(gòu)、測評機構(gòu)。

（3）交易。復墾后的土地經(jīng)驗收合格之后，市土地行政管理部門向土地使用權(quán)人發(fā)放對應等量面積的建設(shè)用地指標，也即是地票。地票在固定的農(nóng)村土地交易場所掛牌交易。參與地票交易的主體可以是法人、房地產(chǎn)機構(gòu)、有獨立民事行為的自然人。所有參與主體都可以在交易所競拍購買地票。

地票的交易拍賣應使用英式掛牌公開拍賣法。農(nóng)村土地交易所也就是拍賣商向眾多的地票競拍參與主體公開征詢拍賣價格，該價格在一個底價的基礎(chǔ)上，由眾多的競拍者連續(xù)出價連續(xù)提高，直至最終成交。每個競拍者的出價，一旦為地票交易所認可，即成為不可回撤的“立定出價”，每一次新的出價要高于前一次的出價才能有效，才能夠得到地票交易所的認可；如果在規(guī)定的時間內(nèi)，沒有競拍者給出新的出價，那么最后一次出價的競拍者，也就是出價最高的唯一一個競拍者以該次出價獲取了地票。在地票交易拍賣時，英式拍賣方式價高者得的原則，可以防止土地的價值流失，能夠保障農(nóng)民的利益，當然了，達到這種效果的前提是參與競拍的所有主體沒有串謀。

（4）使用。按照我國目前的規(guī)定，擁有地票就擁有了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的“權(quán)利”，地票在使用時，可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。但是，擁有地票并不是想當然地就擁有地票記載的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，地票持有人在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，要尋找尚未被國家征收且符合市場開發(fā)需求的地塊；找到合適的地塊以后，地票持有人向政府提出征地申請，如果符合規(guī)定和市場需求，政府就按照程序依法對該地塊進行征用，辦理征收專用手續(xù)，并對農(nóng)民進行補償安置；征收為國有土地之后，通過招、拍、掛等法定程序，地票持有者參與競拍，并取得城市土地使用權(quán)。

地票的交易和落地使用采取拍賣的形式是因為拍賣具有獨特的優(yōu)越性。采取拍賣交易地票和出讓土地使用權(quán)，使得部分買方的保留價格會高于或者低于賣方的規(guī)定價格，這樣投標拍賣機制就有了價格發(fā)現(xiàn)功能，能夠真實地揭示買方對商品的評價和他們愿意支付的成本。此外，拍賣過程的規(guī)范性提供了其他方式所不具備的合法性，人們很少對拍賣價格質(zhì)疑。

目前，在重慶等地已經(jīng)實行的地票交易制度中，地票持有者和其他開發(fā)者在競拍國有土地時，是完全平等的競爭者，地票持有人不能在同等條件下享有獲取國有土地使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)，有可能出現(xiàn)地票持有人能夠買到地票但是最終拿不到地的情況，這樣開發(fā)商就沒有了購買地票的原始動力，地票制度的可持續(xù)性將受到嚴重的挑戰(zhàn)。為了增加地票對開發(fā)商的吸引力，我們可以做一些制度設(shè)計和安排。比如可以安排固定比例的國有城市建設(shè)用地指標只能讓地票持有者參與競拍；也可以嘗試對于國家下達的城市建設(shè)用地指標只能用于城市工業(yè)、城市公共設(shè)施和公共事業(yè)等用地，而商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)和商品房等經(jīng)營性用地只能用于地票指標競拍，這樣能夠保證拿到這些經(jīng)營性用地指標的肯定是地票持有者，能夠增加開發(fā)商購買地票的動力。

五、競買方區(qū)域范圍的合理邊界

地票交易制度的實質(zhì)是將城市或者周邊地區(qū)的土地增值部分通過市場化的方式來補償新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投資。具有土地增值空間和潛力的區(qū)域一般是城中村、城市郊區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等區(qū)域，而遠離城市的廣大農(nóng)村地區(qū)土地增值潛力十分有限，根本起不到依靠土地增值來補償新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的作用。要想實現(xiàn)將農(nóng)村建設(shè)用地指標異地，在滿足城市建設(shè)用地需求的同時又能夠使得土地溢價補償新農(nóng)村建設(shè)和投資，就必須把地票的競買方限制在一定的區(qū)域（限定在一個省級區(qū)域范圍內(nèi)為宜）。如果競買方區(qū)域過大，將會導致土地溢價更高的大城市競拍到更多的地票置換指標，而中小城鎮(zhèn)很難獲得地票置換指標，這樣就會使得大城市過快發(fā)展，中小城鎮(zhèn)滯后發(fā)展，使得我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，難以實現(xiàn)把農(nóng)村涵蓋進來的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；如果競買方區(qū)域過小，比如在縣級區(qū)域范圍內(nèi)，土地溢價潛力十分有限，農(nóng)村復墾出來的耕地不能置換到溢價更高的建設(shè)用地，不能夠滿足遠離中心城區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的需要，不能實現(xiàn)城市土地溢價反哺新農(nóng)村建設(shè)。

六、如何防止土地拍賣中的暗箱操作

目前，我國在土地拍賣過程中，可能存在政府職能錯位，為地方利益或者小部門小團體利益濫用權(quán)力，形成對土地市場的壟斷，影響土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序發(fā)展；還可能存在土地競買人之間、土地交易部門部分人員與土地競買人之間以及政府土地監(jiān)察、交易部門和競買人之間的串謀等暗箱操作行為。為了預防暗箱操作，首先，我們應該邀請權(quán)威的評估機構(gòu)對土地價值進行評估，通過科學合理的方法估算土地保留價，縮小串謀空間。其次，加大對串謀行為的懲罰力度，增加串謀行為的違法成本，可以通過制定法律條文的形式明確串謀行為的處罰力度；也可以嘗試對競拍者、開發(fā)商建立類似于誠信檔案的制度，公開競拍者、開發(fā)商的違法行為，記錄在誠信系統(tǒng)，影響他們的信譽度；還可以嘗試要求所有參與競拍土地的競拍者簽訂協(xié)議，繳納違約保證金等辦法，提高其暗箱操作、串謀違法的成本。再次，通過公開拍賣信息增加透明度，延長公告和開拍之間的時間以及降低競買者準入門檻等手段來增加競買者的人數(shù)，減小暗箱操作的可能性。

注釋：

①國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定［Z］．國發(fā)［2004］28號．

②國土資源部．關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知［Z］．國土資發(fā)［2005］207號．

③重慶市國土房管局．重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復墾項目管理規(guī)定（試行）［Z］．渝國土房管發(fā)［2009］495號．

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［2］陸大道，宋林飛，任平．中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式：如何走向科學發(fā)展之路［J］．蘇州大學學報，2007（1）．

［3］簡新華，黃錕．中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析與前景預測［J］．經(jīng)濟研究，2010（3）．

［4］王小魯．中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟分析［J］．經(jīng)濟研究，2010（10）．

［5］洪銀興．城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的優(yōu)先次序［J］．當代經(jīng)濟研究，2008（1）．

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（責任編輯 劉成賀）

Research on Land Circulation Mechanism of Rural Collective Construction Land into Urban Construction Land

ZHU Tao1，2，YU Hong－yu2
（1．School of Business，Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 450063，China；2．School of Economics，Henan University，Kaifeng 475001，China）

Under the background of Chinese government’s pushing of urbanization，new rural construction is the main way to solve the urbanization land source and the construction of land circulation mechanism under undeveloped areas has naturally become the key point．This paper makes an analysis of such issues as the subjects of property rights of rural construction land，the validity of the deal，the auction trading way and the protection of farmers’interests．

urbanization；new countryside；land circulation mechanism

10．13783／j．cnki．cn41－1275／g4．2015．02．002

F321．1

A

1008－3715（2015）02－0011－04

2015－03－02

2014年國家社科基金項目“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對農(nóng)業(yè)的溢出效應、機理及路徑研究”（14BJY222）；2013年河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“基于土地流轉(zhuǎn)視角的河南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究”（2013BJJ021）

朱濤（1972—），男，河南柘城人，經(jīng)濟學博士，黃河科技學院特聘教授，河南大學經(jīng)濟學院教授，碩士研究生導師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。