孫立冰

摘要：光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展模式是生產(chǎn)在國內(nèi)、應(yīng)用在國外，所以不是真正的新興產(chǎn)業(yè)。遭遇歐美雙反危機(jī)后，我國積極出臺(tái)扶持政策，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展光伏發(fā)電并網(wǎng)項(xiàng)目。在對(duì)瀕臨破產(chǎn)的光伏企業(yè)救助中，地方政府與中央政府呈現(xiàn)出目標(biāo)函數(shù)不一致的特點(diǎn)。本文認(rèn)為：在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府起主導(dǎo)作用；另外，應(yīng)該設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)相容機(jī)制才能真正促進(jìn)光伏應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型升級(jí)；光伏產(chǎn)業(yè)；政府救助

一、引言

近年來，依托太陽能開發(fā)利用而形成的光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為繼IT行業(yè)后又一爆炸式發(fā)展的行業(yè)。截至目前，全球光伏太陽能并網(wǎng)發(fā)電30余萬千瓦/年，已經(jīng)成為繼水能、風(fēng)能之后的第三大可再生能源，產(chǎn)業(yè)前景十分廣闊。自2003年起我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈條逐步形成并取得了快速發(fā)展，產(chǎn)能、產(chǎn)量均居世界第一，其中90%以上產(chǎn)品出口至國外，也就是產(chǎn)品生產(chǎn)在國內(nèi)、光伏應(yīng)用在國外，這與世界光伏發(fā)電的快速發(fā)展息息相關(guān)，西方發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展光伏發(fā)電，需要大量的太陽能電池及電池組件，而這給我國光伏產(chǎn)品生產(chǎn)帶來了契機(jī)，在勞動(dòng)力成本低及政府補(bǔ)貼的刺激下，全國各地紛紛以戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的名義上馬光伏項(xiàng)目。我國光伏產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)集中在光伏電池及組件的生產(chǎn)及出口上，而不是大面積的光伏應(yīng)用。在2011年歐債危機(jī)與歐美“雙反”的情況下（近期由于中歐達(dá)成光伏產(chǎn)品出口承諾，出口量會(huì)出現(xiàn)反彈），嚴(yán)重依賴出口模式的光伏產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響，光伏企業(yè)大面積停工甚至破產(chǎn)?；诖?，從中央政府到地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，盡可能支持光伏企業(yè)走出低谷。截至目前，無論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)走向基本達(dá)成一致：轉(zhuǎn)型支持國內(nèi)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在這一背景下，本文以東營光伏有限責(zé)任公司（簡稱東營光伏）為案例，在我國整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)快速增長的大環(huán)境下，通過對(duì)東營光伏發(fā)展歷程的回顧，重點(diǎn)分析太陽能光伏作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)其發(fā)展規(guī)律中政府與市場的激勵(lì)相容機(jī)制，通過對(duì)政府救助模式規(guī)范性與實(shí)證性的分析，探求我國光伏產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展中政府行為的著力點(diǎn)及行為邊界。

二、我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)困境分析

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2012年末，我國共有光伏企業(yè)達(dá)460多家，其中硅片生產(chǎn)商69家，組件生產(chǎn)商349家，電池組件企業(yè)42家。目前我國光伏產(chǎn)業(yè)鏈已比較完備。

（一）多晶硅產(chǎn)量快速增長，但核心技術(shù)缺乏，高純度多晶硅依賴進(jìn)口。硅材料是整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，在當(dāng)前技術(shù)條件下，沒有硅材料的提純、生產(chǎn)就不會(huì)有光伏產(chǎn)業(yè)。從2005年至2011年，我國多晶硅產(chǎn)量從80噸猛增至7.9萬噸，增長了986.5倍，年均增長速度高達(dá)215.6%。雖然我國多晶硅產(chǎn)量快速增長，但是由于生產(chǎn)技術(shù)落后，產(chǎn)品質(zhì)量相對(duì)較差，每年仍需從國外進(jìn)口大量高純度多晶硅。

（二）光伏電池產(chǎn)量居世界之首，出口多、應(yīng)用少。太陽能光伏電池是太陽能光伏發(fā)電的核心部分，光伏電池生產(chǎn)也是光伏產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)。在補(bǔ)貼政策刺激下，德國、西班牙等歐洲國家的光伏應(yīng)用市場大幅擴(kuò)張，光伏新增裝機(jī)容量猛增，對(duì)太陽能電池需求猛增。受此因素推動(dòng)，我國太陽能電池行業(yè)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。到2012年，我國光伏電池產(chǎn)量達(dá)到20.5GW占世界產(chǎn)量的39.04%，光伏電池產(chǎn)量連續(xù)7年居世界第一，是全球名副其實(shí)的光伏電池制造中心。與我國巨大的太陽能電池產(chǎn)量相比，我國的光伏裝機(jī)容量卻很小，2012年我國光伏電池產(chǎn)量約為20GW，而國內(nèi)裝機(jī)量只有5000MW，僅相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的10%，超過90%的太陽能電池要出口到歐洲、美國、日本等光伏應(yīng)用國家。

（三）傳統(tǒng)模式受困，光伏應(yīng)用扶持政策力度小、企業(yè)難以形成有效預(yù)期。對(duì)比國內(nèi)外光伏發(fā)展政策，我國光伏政策不足之處：第一，雖然我國于2011年7月24日發(fā)布了光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，規(guī)定太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)為每千瓦1元，此外，根據(jù)項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間和地點(diǎn)的不同，部分情況實(shí)行每千瓦時(shí)1.15元。但是該政策并沒有規(guī)定此標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)實(shí)施的年限，不能給國內(nèi)光伏市場投資者一個(gè)獲取投資收益的預(yù)期。其次，我國地域廣闊，各地光照條件差異巨大，單一水平的電價(jià)無法推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展，最后，對(duì)于項(xiàng)目的申報(bào)審批程序，項(xiàng)目的并網(wǎng)規(guī)定，該政策都沒有涉及。業(yè)內(nèi)擔(dān)心光伏電站有可能出現(xiàn)類似風(fēng)電那樣無法并網(wǎng)的情況。第三，缺乏國家性的稅收優(yōu)惠政策。第四，缺乏技術(shù)扶持和光伏人才培養(yǎng)政策。

國外光伏產(chǎn)業(yè)、光伏發(fā)電市場的成功經(jīng)驗(yàn)可歸納為：法律法規(guī)的有效執(zhí)行，大力支持技術(shù)創(chuàng)新以及市場支撐政策的實(shí)施。尤其是德國的法律環(huán)境、日本的技術(shù)支持、美國的市場支撐，都有效地促進(jìn)了該國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。

三、東營光伏政府救助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型案例

東營光伏（簡稱東營光伏）于2005年在東營成立，注冊(cè)資金4億元，公司目前涉足太陽能級(jí)硅棒生產(chǎn)、電池片制造、光伏組件封裝和光伏系統(tǒng)集成等多個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，2008年在歐交所創(chuàng)業(yè)板alternext市場成功上市，成為第三家在alternext上市的中國企業(yè)。東營光伏的發(fā)展模式與我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式一致：政府支持—依賴出口—規(guī)模擴(kuò)張—出口受限—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）企業(yè)出口擴(kuò)張階段

東營光伏在政策刺激、當(dāng)?shù)卣С窒?，積極出口光伏組建以滿足國外光伏應(yīng)用市場，無論是光伏組件生產(chǎn)還是出口均呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)，但是遭受歐債危機(jī)以及歐盟雙反，從2011年開始出口創(chuàng)匯以及電池產(chǎn)量出現(xiàn)明顯下降。東營光伏在積極出口創(chuàng)匯的同時(shí)，由于光伏產(chǎn)業(yè)的主要市場是歐美發(fā)達(dá)國家，光伏受金融危機(jī)的影響也最大，光伏組件價(jià)格不斷下滑，同時(shí)2010年以及2011年，包括德國在內(nèi)的多個(gè)國家下調(diào)對(duì)于光伏產(chǎn)品的補(bǔ)貼措施。2011年11月，美國商務(wù)部展開對(duì)中國75家光伏企業(yè)的“雙反”調(diào)查。美國商務(wù)部先后初裁對(duì)中國輸美太陽能電池征收2.9%至4.73%的反補(bǔ)貼稅和31.14%至249.96%的反傾銷稅。產(chǎn)品90%出口歐美市場的東營光伏受到重創(chuàng)。根據(jù)東營光伏年報(bào)顯示，2011年其收入為2.12億歐元，同比2010年2.6億歐元有所下跌，而運(yùn)營利潤為2710萬歐元，同比前一年的2956萬歐元也已下降。2011年的凈利潤則為負(fù)數(shù)。隨著市場需求的大幅下降，東營光伏幾條生產(chǎn)線僅在零星生產(chǎn)，而產(chǎn)品也只能經(jīng)過臺(tái)灣企業(yè)再銷往歐美市場，這也使得本來就不高的利潤進(jìn)一步被壓縮。最終使得東營光伏面臨退市清算的可能。

（二）光伏發(fā)電轉(zhuǎn)型階段

在東營光伏依賴出口促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，積極進(jìn)軍光伏發(fā)電市場，尤其是在受到金融危機(jī)及歐美雙反的情況下，從積極出口到積極建設(shè)光伏電站，東營光伏走出了一條成功轉(zhuǎn)型之路：從光伏組件出口到光伏電站建設(shè)。東營光伏于2009年進(jìn)入光伏發(fā)電市場，第一個(gè)發(fā)電站是總投資4600萬元的960KWp太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電站，在當(dāng)時(shí)是山東省內(nèi)規(guī)模最大、也是首家并網(wǎng)發(fā)電的太陽能光伏發(fā)電站。東營光伏發(fā)電站的建設(shè)一方面是為了應(yīng)對(duì)未來市場的波動(dòng)，另一方面也是當(dāng)?shù)卣闹С?，?dāng)?shù)卣畬⒁?60KWp光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)為先導(dǎo)，發(fā)展與光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)配套的服務(wù)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)光伏企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，提高產(chǎn)業(yè)配套能力和發(fā)展水平，拓展產(chǎn)業(yè)集聚空間，形成有東營特色的光伏產(chǎn)業(yè)鏈及衍生的光伏產(chǎn)品生產(chǎn)與檢測(cè)設(shè)備、原輔材料制造產(chǎn)業(yè)基地。隨著政府支持光伏發(fā)電市場政策的出臺(tái)以及歐美雙反政策的實(shí)施，我國光伏發(fā)電市場開始大規(guī)模啟動(dòng)。

2010年東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站工程并網(wǎng)儀式在東營經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)舉行。東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站工程由東營光伏太陽能有限公司承建，是山東省首批國家“金太陽”示范工程之一。工程總投資2.25億元，年發(fā)電量為948萬kWh。該工程環(huán)保效益顯著，年可節(jié)省標(biāo)準(zhǔn)煤3309噸，減排二氧化硫102噸，減排氮氧混合物32噸，減排二氧化碳9000噸，減排可吸入顆粒4噸，減排灰渣1015噸。東營光伏7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)電站創(chuàng)造了多項(xiàng)“第一”。在規(guī)模上，它是華北地區(qū)最大的晶體硅并網(wǎng)電站；在產(chǎn)品上，它在國內(nèi)光伏電站中第一個(gè)使用200W高效能電池組件；在工程施工上，它是全國第一個(gè)使用地錨式結(jié)構(gòu)作為工程基礎(chǔ)的光伏電站；在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，這也是國內(nèi)第一個(gè)以歐洲標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的光伏電站。被列入“金太陽示范工程”的中國光伏集團(tuán)東營7兆瓦太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電站項(xiàng)目，自2010年12月29日并網(wǎng)發(fā)電以來，已累計(jì)發(fā)電124萬千瓦時(shí)，日均發(fā)電2.6萬千瓦時(shí)。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)年均可向電網(wǎng)輸送948萬千瓦時(shí)的清潔電能。

（三）當(dāng)?shù)卣泄茈A段

為了保護(hù)支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣o急出臺(tái)相關(guān)方案，將東營光伏進(jìn)行托管，2012年11月5日，東營光伏宣布公司所有權(quán)重組計(jì)劃，根據(jù)盧森堡大公國法律組建的公開股份有限公司，東營光伏接下來將進(jìn)行所有權(quán)重組計(jì)劃來加強(qiáng)公司的發(fā)展。另外，東營光伏因?yàn)槟壳暗墓夥袠I(yè)危機(jī)正在經(jīng)受著嚴(yán)重的資金流問題和子公司東營光伏歸還銀行到期貸款及履行其他承諾，因此相應(yīng)來說東營光伏必須盡快找到其他融資措施。鑒于此，由東營市政府控制的公司提出了購買東營光伏50.38%的股份，東營光伏是中國光伏盧森堡的一個(gè)全資子公司也是公司的唯一資產(chǎn)，購買對(duì)價(jià)是1000萬美金。經(jīng)與東營光伏管理層的協(xié)商，東營光伏董事會(huì)認(rèn)為該協(xié)議可以接受并且能最大限度的保證公司股東和雇員的利益。東營光伏董事會(huì)因此建議在2012年11月5號(hào)召集股東會(huì)來對(duì)此給予批準(zhǔn)。其東營光伏的股份交易也將在該信息發(fā)出后下一天進(jìn)行復(fù)牌。將50.38%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給東營市政府后，東營光伏依托當(dāng)?shù)刭Y源積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場，將業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向獨(dú)立電站的生產(chǎn)和建設(shè)，在其戰(zhàn)略部署中光伏發(fā)電業(yè)務(wù)占將到公司營業(yè)額的40%。東營光伏的選擇，正是目前陷入全行業(yè)困境的山東光伏企業(yè)的共同選擇。在東營光伏之前，包括力諾光伏、華瀚光伏等，都已轉(zhuǎn)向光伏電站的建設(shè)。2012年11月9日，東營光伏（東營光伏）正式通過了將50.38%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給東營市國資控股企業(yè)的決定，這也標(biāo)志著繼江西賽維之外，政府直接出手光伏“救市”又添一例。鑒于行業(yè)內(nèi)外交困的現(xiàn)狀，目前整個(gè)光伏業(yè)“國進(jìn)的態(tài)勢(shì)”已經(jīng)十分明顯，而東營光伏“依賴出口—轉(zhuǎn)戰(zhàn)國內(nèi)—國資控股—建光伏電站”的自救路徑，在國內(nèi)光伏行業(yè)尤其具有代表性。

東營市政府雪中送炭注入的1000萬美元，將使東營光伏獲得更多的資金流動(dòng)性，并通過電站項(xiàng)目增加產(chǎn)業(yè)多樣性，在行業(yè)大蕭條背景下保持盈利和增長。而就在東營光伏宣布轉(zhuǎn)向光伏電站建設(shè)，并希望這一業(yè)務(wù)能占到公司營業(yè)額40%份額前1個(gè)月，財(cái)政部、發(fā)改委、國家能源局等多部委聯(lián)合發(fā)布了補(bǔ)貼小型分布式光伏電站發(fā)電補(bǔ)貼計(jì)劃，這一總補(bǔ)貼額度超過700億元的龐大計(jì)劃，意在通過擴(kuò)大內(nèi)需，解決目前光伏企業(yè)存在的出口難和產(chǎn)能過剩問題。2013年隨著10MW并網(wǎng)光伏電站的啟動(dòng)，東營光伏政府救助后的轉(zhuǎn)型之路正式啟動(dòng)。

四、案例分析及結(jié)論

太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的前景已形成全球共識(shí)，回顧德國、日本等國光伏應(yīng)用的過程，政府扶持起到了決定性的作用。相比傳統(tǒng)化石能源發(fā)電，光伏發(fā)電成本高昂，嚴(yán)重制約著光伏應(yīng)用市場的擴(kuò)大，進(jìn)而限制了太陽能電池市場規(guī)模的擴(kuò)張。從產(chǎn)業(yè)政策上來看，由于光伏產(chǎn)業(yè)還處于生命周期中的初創(chuàng)期，因此對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的依賴性較強(qiáng)，必須依靠政府產(chǎn)業(yè)政策彌補(bǔ)高成本、技術(shù)不成熟的不足。而當(dāng)前我國光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策還十分不完善，在很大程度上限制了我國光伏市場的擴(kuò)大，進(jìn)而造成我國大量太陽能電池產(chǎn)量不得不出口國外。我國光伏電池嚴(yán)重依賴國外市場的狀況，使得我國光伏產(chǎn)業(yè)受國際市場波動(dòng)的影響大。

結(jié)論一：東營光伏在政策支持、地方政府支持以及國外光伏應(yīng)用市場需求擴(kuò)大的拉動(dòng)下迅速發(fā)展成為當(dāng)?shù)貞?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的支柱企業(yè)；但是發(fā)展靠出口、國內(nèi)光伏發(fā)電市場發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀使得其發(fā)展受制于國外市場，這種產(chǎn)品生產(chǎn)在國內(nèi)、應(yīng)用在國外的發(fā)展模式并不能促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的真正發(fā)展。

結(jié)論二：中央政府與地方政府在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中往往存在目標(biāo)函數(shù)不一致的情況。在我國光伏行業(yè)出口受阻、大量企業(yè)破產(chǎn)的情況下，中央政府緊急出臺(tái)光伏發(fā)電政策，啟動(dòng)國內(nèi)市場的同時(shí)真正促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展應(yīng)用。許多企業(yè)的生存發(fā)展交由市場決定，但是在政策落實(shí)中，地方政府出于考慮財(cái)政稅收、人員就業(yè)、銀行貸款質(zhì)量以及社會(huì)穩(wěn)定等方面，積極對(duì)光伏企業(yè)進(jìn)行救市，東營光伏僅是其中一個(gè)例子，大多地方政府采取了類似政策，選擇支柱企業(yè)進(jìn)行資金、政策支持，盡量不被破產(chǎn)清算。

結(jié)論三：針對(duì)中央政府與地方政府目標(biāo)函數(shù)的不一致，光伏發(fā)電市場的啟動(dòng)需要更有效的激勵(lì)相容機(jī)制。近日，我國與歐盟達(dá)成價(jià)格承諾，歐盟對(duì)我國光伏產(chǎn)品的雙反案告一段落：第一，我國光伏產(chǎn)品必須不能低于某一個(gè)價(jià)格進(jìn)行出口；第二，價(jià)格承諾的達(dá)成使得我國光伏產(chǎn)品出口得以復(fù)蘇。這樣一來，可以使得光伏行業(yè)仍然可以按照既有模式維持生存，另一方面，使得中央政府與地方政府在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面達(dá)成了一致。但是，從促進(jìn)我國光伏發(fā)電發(fā)展來看，兩者仍存在著矛盾。一是政策扶持中的資金支持力度有限，不是任何達(dá)標(biāo)的光伏企業(yè)都可以實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電；二是電力行業(yè)壟斷性使得各大電力公司紛紛上馬并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目，占盡先機(jī)；三是要想使得地方政府與中央政府利益一致，建議擴(kuò)大資金支持力度與延長扶持年限。

結(jié)論四：光伏產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展尚處在初期，在光伏發(fā)電成本大幅下降前，政府扶持仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。從東營光伏今年10MW并網(wǎng)電站的運(yùn)行可以看出，在當(dāng)前有限的資金扶持下，并不是所有的光伏企業(yè)都可以順利轉(zhuǎn)型，擁有政府背景的光伏企業(yè)通過與中央政府的共同利益訴求更容易獲得政府資金補(bǔ)貼，從而使并網(wǎng)電站獲得市場平均利潤。