劉勇剛

反對(duì)貪污腐敗是一個(gè)世界性、歷史性的難題。改革開放以來，黨和國家高度重視反腐倡廉建設(shè)，從黨和國家的戰(zhàn)略高度做出一系列重大戰(zhàn)略部署，廉政建設(shè)工作取得重大成就。2010年公布實(shí)施的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部就職、任職期間、離職后，所須報(bào)告的包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)等個(gè)人事項(xiàng)做出了相對(duì)具體的安排，對(duì)于加強(qiáng)倡廉和反腐，加強(qiáng)干部隊(duì)伍管理、監(jiān)督具有重要意義。同時(shí)，我們必須看到《規(guī)定》在內(nèi)容上還存在一些不完善之處，在具體的執(zhí)行過程中存在困難。

一、與舊規(guī)定比較，《規(guī)定》的特點(diǎn)

（一）報(bào)告主體不斷擴(kuò)大

報(bào)告主體范圍和數(shù)量的確定是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的重要環(huán)節(jié)，在一定程度上決定整個(gè)規(guī)定實(shí)行效果。1995年規(guī)定對(duì)于報(bào)告主體的界定簡(jiǎn)單，2006年規(guī)定則把報(bào)告主體僅僅限定為黨員干部，將非黨員干部排除在報(bào)告之外，新《規(guī)定》中重新將報(bào)告主體定位為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，并首次把已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部納入到報(bào)告范圍之內(nèi)。整個(gè)規(guī)定中涉及的報(bào)告主體有黨組織、政府、政協(xié)、司法部門、事業(yè)單位、國企等多個(gè)類別，總數(shù)達(dá)到一百多萬人，報(bào)告主體多元且廣泛。

（二）報(bào)告范圍逐漸拓寬

《規(guī)定》的第三條與第四條中明確列舉領(lǐng)導(dǎo)干部必須報(bào)告的個(gè)人事項(xiàng)主要包括兩大類，一是本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項(xiàng)；二是領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女的收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，共16項(xiàng)內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人財(cái)產(chǎn)狀況的規(guī)定，彌補(bǔ)了2006年規(guī)定中財(cái)產(chǎn)方面內(nèi)容不足的缺陷。與1995年規(guī)定相比，財(cái)產(chǎn)內(nèi)容不再局限于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、福利等一類有據(jù)可循的收入，還將領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女的財(cái)產(chǎn)狀況囊括進(jìn)報(bào)告范圍。申報(bào)范圍的適時(shí)拓寬，適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，更加有利于加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

（三）報(bào)告管理與監(jiān)督職責(zé)逐步落實(shí)

管理與監(jiān)督職責(zé)是任何一項(xiàng)制度發(fā)揮作用的保障。1995年規(guī)定僅指出了組織人事部門作為報(bào)告材料的受理機(jī)關(guān)，而沒有關(guān)于管理和監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定。此后，隨著規(guī)定逐步完善，才確立起組織人事部門與紀(jì)律監(jiān)察部門共同負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。但部門之間職責(zé)尚不明確，容易形成監(jiān)管漏洞。

（四）報(bào)告責(zé)任日益明確

《規(guī)定》對(duì)于瞞報(bào)、拖延不報(bào)等違規(guī)行為明確指出將根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者調(diào)整工作崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。報(bào)告責(zé)任比以往更加明確，也更加嚴(yán)厲，有利于進(jìn)一步推動(dòng)《規(guī)定》的執(zhí)行。

二、與外國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制比較，《規(guī)定》中存在的不足之處

（一）管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、職責(zé)不明確

根據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施效果較好國家的經(jīng)驗(yàn)，建立相對(duì)獨(dú)立的管理和監(jiān)督部門是充分發(fā)揮制度效果的關(guān)鍵。按照《規(guī)定》，組織人事部門、紀(jì)律監(jiān)察部門都有對(duì)報(bào)告材料進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。組織人事部門在干部監(jiān)督和干部任用工作中、紀(jì)律監(jiān)察部門在履行相關(guān)職責(zé)時(shí)，可以按照干部管理權(quán)限，經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，都可以查閱報(bào)告資料。在實(shí)施過程中，很有可能會(huì)出現(xiàn)有功相爭(zhēng)，有過相諉的局面。平時(shí)對(duì)于報(bào)告材料的核查無從落實(shí)，一旦發(fā)生貪污腐敗案件又無從追責(zé)。紀(jì)律監(jiān)察部門對(duì)于同級(jí)黨委的監(jiān)督在實(shí)踐中也有很大的困難，尤其是對(duì)黨委一把手的監(jiān)督幾乎難以實(shí)現(xiàn)。地方紀(jì)委在查處本地區(qū)的重大案件時(shí)，一般都要先通告黨委主要領(lǐng)導(dǎo)，在獲得主要領(lǐng)導(dǎo)的同意后，才能開展調(diào)查。在目前報(bào)告資料完全不公開的背景下，如果管理和監(jiān)督部門不獨(dú)立且職責(zé)不明確，官方監(jiān)督責(zé)任無法落實(shí)，沒有建立常態(tài)化的監(jiān)督工作機(jī)制，《規(guī)定》就完全成了擺設(shè)。

（二）報(bào)告材料完全不進(jìn)行公開

官員財(cái)產(chǎn)是否公開一直是一個(gè)爭(zhēng)議不斷的話題，各國做法不一。有的國家僅要求少部分高官公開，如美國。有的國家規(guī)定大部分官員必須公開，如俄羅斯。也有國家完全不公開，如新加坡。但就總體而言，公開是主流。

出于各方面原因，《規(guī)定》并沒有要求領(lǐng)導(dǎo)干部的申報(bào)材料必須向公眾公開，公眾也沒有向申報(bào)材料的管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)查閱的權(quán)利。如果申報(bào)材料完全不公開，《規(guī)定》的作用也難以完全發(fā)揮。大量的申報(bào)資料僅僅依靠組織人事部門或紀(jì)律檢查部門很難一一核實(shí)監(jiān)督。只有充分發(fā)揮普通公民對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)才能真正實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。一旦將申報(bào)資料公開，官員違法的風(fēng)險(xiǎn)將大大增加，也就不會(huì)再心存僥幸。

（三）權(quán)威性不足

統(tǒng)觀各實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家，大多數(shù)都已經(jīng)通過立法機(jī)關(guān)制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律法規(guī)。我國的《規(guī)定》在嚴(yán)格意義上只是一個(gè)政策性文件而不是法律文件，既不屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，也不是全國人大及其常委會(huì)制定的法律。這使得《規(guī)定》在實(shí)施過程中權(quán)威性不足，作用的發(fā)揮受到掣肘。

（四）其他瑕疵

《規(guī)定》第四條對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部需要報(bào)告的個(gè)人及其配偶子女的財(cái)產(chǎn)僅僅列舉了收入、房產(chǎn)、投資三類共六項(xiàng)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)的界定過于狹隘。以列舉的方式本身就難以做到萬無一失，而在第四條中也缺乏一個(gè)補(bǔ)充性的囊括條款。在操作性方面，《規(guī)定》僅指出了哪些財(cái)產(chǎn)需要申報(bào)，卻沒有進(jìn)一步指明財(cái)產(chǎn)價(jià)值如何估算。

三、進(jìn)一步完善《規(guī)定》的措施

（一）制度化建設(shè)

反腐倡廉不能簡(jiǎn)單的依靠運(yùn)動(dòng)式反腐風(fēng)暴，應(yīng)該建立起制度化的長(zhǎng)效機(jī)制，通過立法的形式正式確立起我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可以制定一部專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，或者在反腐敗法中專設(shè)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的章節(jié)。制度化建設(shè)，除了在法律文本上確立起中國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，更為重要的是認(rèn)真貫徹執(zhí)行。對(duì)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示過程中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄行為，要堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，一查到底，決不姑息。無論領(lǐng)導(dǎo)干部職位高低，曾經(jīng)貢獻(xiàn)大小，一旦觸犯黨紀(jì)國法，都要認(rèn)真嚴(yán)肅處理，做到對(duì)腐敗分子零容忍。對(duì)于貪官污吏，要從嚴(yán)從快處理，加大違法犯罪成本，維護(hù)法律尊嚴(yán)。

（二）明確管理和監(jiān)督職責(zé)

為了達(dá)到《規(guī)定》的預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)探索逐步建立起相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互制衡。監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人事任命和財(cái)政上不能受制于被監(jiān)督機(jī)構(gòu)，否則監(jiān)督機(jī)關(guān)就會(huì)陷入不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的境地。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使也不能隨心所欲。打鐵還須自身硬，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身都無法做到以身作則，監(jiān)督權(quán)的行使就是一個(gè)可笑的悖論。

在尚未建立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的情況下，首先必須明確組織人事部門和紀(jì)律監(jiān)察部門責(zé)任。由組織人事部門負(fù)責(zé)報(bào)告材料的受理，紀(jì)律監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)材料的核實(shí)監(jiān)督，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。這不僅與兩個(gè)部門原來的職責(zé)相近，還有利于明確職責(zé)分工，提高監(jiān)督工作效率。但是，這并不意味著組織部門僅僅負(fù)責(zé)受理，而對(duì)監(jiān)督完全沒有責(zé)任。組織部門在受理報(bào)告的，發(fā)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)情況異常時(shí)，應(yīng)該及時(shí)通知紀(jì)律監(jiān)察部門，由監(jiān)察部門開展調(diào)查核實(shí)。紀(jì)律監(jiān)察部門在核實(shí)材料的過程中，如果發(fā)現(xiàn)官員存在貪污賄賂嫌疑，也要及時(shí)告知組織人事部門。只有實(shí)現(xiàn)組織人事部門和紀(jì)律監(jiān)察部門之間有效的分工合作，才能在現(xiàn)有機(jī)制下發(fā)揮《規(guī)定》的作用。

（三）逐步走向公開

逐步實(shí)現(xiàn)報(bào)告材料的公開是完善《規(guī)定》的關(guān)鍵，也是阻力最大的一步。要做好這項(xiàng)工作，可以從以下三個(gè)方面著手：首先，由高層領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭公開財(cái)產(chǎn)。在高層的示范下，逐級(jí)向下鋪開。這需要高層領(lǐng)導(dǎo)極大的政治智慧和勇氣。其次，實(shí)行新任領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告材料公開。劃定時(shí)間界限，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)以后新任用的領(lǐng)導(dǎo)干部在任職前必須報(bào)告并公開所報(bào)告的個(gè)人事項(xiàng)。最后，在公開范圍上，實(shí)行同級(jí)公開或同部門公開。無論是同級(jí)還是同部門的公職人員，相互之間彼此熟悉，既能滿足公眾對(duì)于財(cái)產(chǎn)公開的要求，也能減少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于公開的心理壓力。

（四）相關(guān)配套措施的完善

《規(guī)定》作用的有效發(fā)揮，還有賴于相關(guān)配套措施的完善，形成制度的合力。根據(jù)澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行金融交易電子化、實(shí)名制以及在整個(gè)社會(huì)建立起誠信體系都具有很大的幫助。這些措施不僅有助于打擊腐敗，而且能夠有效的預(yù)防腐敗。健全的社會(huì)誠信體系也對(duì)公職人員產(chǎn)生了很大的約束作用。在包括澳大利亞在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家里，誠信記錄對(duì)每個(gè)人都非常重要，如果一個(gè)人有誠信污點(diǎn)，這種污點(diǎn)很難從記錄中去除，將對(duì)其公眾生活產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。絕大部分民眾，在一般情況下，都會(huì)小心行事，在經(jīng)濟(jì)規(guī)則、法律、政治道德面前不敢越雷池一步。雖然2000年中國正式實(shí)行儲(chǔ)蓄實(shí)名制，但是離全面的金融實(shí)名制還有一段距離。在配套制度建設(shè)方面我國同樣任重道遠(yuǎn)。

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