●邱振宇 管德忠

淺析如何提升預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量

●邱振宇 管德忠

一、研究背景及意義

近年來，中央不斷加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，如國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）等文件是對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的有力指引。就預(yù)算績(jī)效管理工作而言，通過購(gòu)買服務(wù)引入第三方機(jī)構(gòu)參與，更是推進(jìn)工作開展、提升績(jī)效評(píng)價(jià)公信力、逐步建立和完善預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制的有力舉措。目前，可以承接預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)有會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)、軟件（開發(fā)）公司及其他組織等。近幾年來，上述服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的重視是有目共睹的，以筆者所在地南通市的服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)在近幾年都成立了專職的績(jī)效管理業(yè)務(wù)部，并開展了績(jī)效管理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)等。然而，在預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)大量開展的同時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)完成業(yè)務(wù)的質(zhì)量卻屢受詬病。以績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)為例，不少參與績(jī)效評(píng)價(jià)方案和報(bào)告論證的專家指出，許多第三方機(jī)構(gòu)構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不盡合理，評(píng)分依據(jù)公信力不足，對(duì)問題深究不夠，提出的預(yù)算應(yīng)用建議決策參考性較低。這使得社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效再評(píng)價(jià)的意義產(chǎn)生了一定的信任危機(jī)，進(jìn)而對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作產(chǎn)生了質(zhì)疑。

在這一背景下，研究探索如何提高預(yù)算績(jī)效管理購(gòu)買第三方服務(wù)的質(zhì)量，高水平完成預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)，不僅有助于各服務(wù)機(jī)構(gòu)客觀認(rèn)識(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)和自身專業(yè)能力，為增強(qiáng)自身執(zhí)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而不斷努力提升預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)水平，同時(shí)也能使政府、社會(huì)更好地認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作，提升績(jī)效理念，節(jié)約公共支出成本，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)。

二、影響預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量的因素

預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)大致包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、指標(biāo)體系（庫(kù)）及標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)的建設(shè)和維護(hù)、績(jī)效管理信息系統(tǒng)研發(fā)與維護(hù)以及績(jī)效業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。實(shí)務(wù)中以績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)最為常見，本文中的有關(guān)分析也主要針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)展開。

（一）內(nèi)部影響因素分析

1、專業(yè)勝任能力。專業(yè)勝任能力是指受委托的服務(wù)機(jī)構(gòu)所派出參與項(xiàng)目人員完成受托業(yè)務(wù)的能力，是影響委托業(yè)務(wù)質(zhì)量的重要因素。它既要求項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人具有專業(yè)知識(shí)和技能，包括定期接受專業(yè)的績(jī)效培訓(xùn)，精通廣泛的財(cái)政管理、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅法、企業(yè)管理等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)務(wù)，同時(shí)又要求負(fù)責(zé)人能保證其組內(nèi)的助理人員有足夠的能力高質(zhì)量地完成工作。另外，還要求其在完成受托業(yè)務(wù)時(shí)，保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎。財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作無論是后期效應(yīng)的判定、評(píng)價(jià)問題的總結(jié)和歸納，還是相關(guān)的評(píng)價(jià)建議等，都需要大量的職業(yè)判斷。由于評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)被評(píng)價(jià)方利益影響很大，評(píng)價(jià)建議對(duì)政府決策影響也很大，項(xiàng)目組的一個(gè)疏忽往往會(huì)導(dǎo)致整體工作的質(zhì)量明顯下降甚至造成難以彌補(bǔ)的損失。筆者在實(shí)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)，即使是具有良好社會(huì)聲譽(yù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其派出的項(xiàng)目組也必須具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷力，能夠勝任受托業(yè)務(wù)，才有可能提供高質(zhì)量的服務(wù)。如果項(xiàng)目組成員不具備執(zhí)行受托業(yè)務(wù)的能力或業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，必然造成最終預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)質(zhì)量的下降。

2、獨(dú)立性。預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)還存在第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題。以績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)為例，如果是財(cái)政部門委托對(duì)財(cái)政資金使用部門開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，受托服務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的獨(dú)立性就高；如果是預(yù)算主管部門委托對(duì)下屬單位開展的評(píng)價(jià)，受托服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性次之；如果是有關(guān)部門委托第三方開展的自評(píng)價(jià)，受托服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相對(duì)前兩者更弱。

（二）外部影響因素分析

1、市場(chǎng)價(jià)格因素。市場(chǎng)因素對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的影響主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的費(fèi)用上。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一種產(chǎn)品或勞務(wù)的質(zhì)量都與其價(jià)格密切相關(guān)。在我國(guó)，政府部門經(jīng)費(fèi)開支越來越緊，績(jī)效評(píng)價(jià)（包括其他預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)）委托業(yè)務(wù)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)較低。實(shí)務(wù)中很多地方對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)采用“打包”付費(fèi)的做法屢見不鮮，即將某幾筆資金性質(zhì)相近的業(yè)務(wù)統(tǒng)一打包，以某個(gè)價(jià)格一起委托給服務(wù)機(jī)構(gòu)。一般情況下這個(gè)“打包價(jià)格”與服務(wù)機(jī)構(gòu)的報(bào)價(jià)相差甚遠(yuǎn)，被打包財(cái)政資金項(xiàng)目的平均價(jià)格也遠(yuǎn)低于單獨(dú)報(bào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)機(jī)構(gòu)出于業(yè)務(wù)拓展、市場(chǎng)占領(lǐng)或者增加自身聲譽(yù)等原因，也承接下了此類“打包業(yè)務(wù)”。但出于性價(jià)比考慮，在實(shí)際工作過程中這些機(jī)構(gòu)往往簡(jiǎn)化工作流程，比如減少實(shí)際投入的人力、改派低水平的人員參與、減少調(diào)研的次數(shù)及問卷調(diào)查的覆蓋面等，服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告質(zhì)量無疑將大打折扣。

2、被評(píng)價(jià)單位因素。按照黨中央、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部關(guān)于政府績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理的總體要求，結(jié)果應(yīng)用是不可缺少的重要環(huán)節(jié)，績(jī)效好壞須納入政府決策管理參考，這是預(yù)算績(jī)效管理的意義所在。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果成為財(cái)政部門安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，同時(shí)成為政府實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)。出于自身利益的考慮，預(yù)算部門（單位）及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果格外重視，并在評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)開展的過程中盡可能爭(zhēng)取一個(gè)較為滿意的評(píng)價(jià)結(jié)果，如不接受績(jī)效較差的評(píng)價(jià)指標(biāo)、不愿意提供于自身不利的相關(guān)材料等。而受托服務(wù)機(jī)構(gòu)或出于日后業(yè)務(wù)拓展考慮，或不愿意與被評(píng)價(jià)單位關(guān)系搞得太僵，有時(shí)也無法百分之百地恪守獨(dú)立性準(zhǔn)則，這在一定程度上造成了評(píng)價(jià)結(jié)果的失真。

三、提升預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量途徑探索

（一）多種渠道提升服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平

1、招標(biāo)服務(wù)機(jī)構(gòu)注重“三好”原則。即“好機(jī)構(gòu)”、“好項(xiàng)目組”、“好項(xiàng)目組成員”。有實(shí)力中標(biāo)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般實(shí)力不弱，“好機(jī)構(gòu)”基本上可以得到保障，重點(diǎn)還在“好項(xiàng)目組”、“好項(xiàng)目組成員”上。本文主要介紹江蘇南通的實(shí)踐，供業(yè)界討論。南通招標(biāo)在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)除審核各服務(wù)機(jī)構(gòu)的投標(biāo)書外，還實(shí)行投標(biāo)機(jī)構(gòu)答辯制，即各服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)書上所列示的項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人與項(xiàng)目組成員需參加現(xiàn)場(chǎng)答辯，且要求中標(biāo)后不得變更項(xiàng)目成員。答辯題目包括對(duì)項(xiàng)目的了解情況、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)程序的了解情況、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)的了解情況、對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的見解等。答辯評(píng)委實(shí)行“采購(gòu)人+專家”模式，采購(gòu)人參與組織答辯，主要發(fā)揮其熟悉財(cái)政管理的優(yōu)勢(shì)，而專家評(píng)委可以增強(qiáng)答辯評(píng)審的水平。從南通的實(shí)踐來看，此做法效果不錯(cuò)，如各服務(wù)機(jī)構(gòu)派出的項(xiàng)目組人員通常是年富力強(qiáng)（年齡過大則答辯難以脫穎而出）且執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富的人員。

2、引導(dǎo)標(biāo)書內(nèi)容。要求標(biāo)書重點(diǎn)放在項(xiàng)目評(píng)價(jià)大綱（評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)為主體）、合理化建議、內(nèi)部管理與質(zhì)量控制、業(yè)績(jī)、研究成果、信譽(yù)、團(tuán)隊(duì)力量等內(nèi)容。這樣一方面可以盡可能杜絕標(biāo)書中的無效信息，績(jī)效工作體現(xiàn)出績(jī)效，另一方面，各服務(wù)機(jī)構(gòu)也在標(biāo)書制作過程中對(duì)投標(biāo)項(xiàng)目及績(jī)效工作有了深層次的了解。

3、合理確定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和支付方式。目前，江蘇南通績(jī)效評(píng)價(jià)委托業(yè)務(wù)費(fèi)用實(shí)行績(jī)效費(fèi)用法，即采用基礎(chǔ)費(fèi)用加績(jī)效費(fèi)用?；A(chǔ)費(fèi)用由兩方面數(shù)據(jù)得出：一是根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算金額設(shè)計(jì)了100萬元以上到5億元以下共16檔參考費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)南通市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)各類業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算得出）。二是各投標(biāo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)價(jià)，即基礎(chǔ)費(fèi)用=參考費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)×70%+各投標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目投標(biāo)價(jià)的平均數(shù)×30%?？?jī)效費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)基礎(chǔ)費(fèi)用的一定比例計(jì)算得出，但其支付必須根據(jù)委托業(yè)務(wù)報(bào)告專家評(píng)審得分，即：績(jī)效費(fèi)用實(shí)際支付額=績(jī)效費(fèi)用應(yīng)付費(fèi)×委托業(yè)務(wù)專家評(píng)審得分÷100。如專家評(píng)審得分低于85分，則不予支付績(jī)效費(fèi)用。

從實(shí)踐來看，這樣的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)方法較為合理且具有可行性。南通按此原則招標(biāo)多家省內(nèi)外投標(biāo)機(jī)構(gòu)，其中2015年度12項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目吸引省內(nèi)外共30家機(jī)構(gòu)報(bào)名，意向投標(biāo)書82個(gè)，20家機(jī)構(gòu)參與現(xiàn)場(chǎng)招標(biāo)，有效標(biāo)書48個(gè)，創(chuàng)本地政府采購(gòu)招標(biāo)史投標(biāo)機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)人數(shù)數(shù)量歷史之最。更為重要的是，績(jī)效費(fèi)用的引入從本質(zhì)上而言是績(jī)效的體現(xiàn)，避免了惡意競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的“劣幣驅(qū)逐良幣”等現(xiàn)象，能夠引導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。

（二）財(cái)政部門人員參加評(píng)價(jià)項(xiàng)目組

從獨(dú)立客觀原則來說，財(cái)政部門不應(yīng)介入評(píng)價(jià)項(xiàng)目組。但從我國(guó)目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)際情況出發(fā)，財(cái)政部門介入項(xiàng)目組是保證預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量的有效方式之一。服務(wù)機(jī)構(gòu)受財(cái)政部門委托對(duì)財(cái)政資金使用部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)，多數(shù)情況下這些部門是被動(dòng)的，心理上難免產(chǎn)生抵觸情緒，如果完全由服務(wù)機(jī)構(gòu)單獨(dú)與部門溝通，效果往往難以盡如人意，出現(xiàn)比如“單位負(fù)責(zé)人不在家”、“某某資料我們沒有”等現(xiàn)象，評(píng)價(jià)工作進(jìn)度和質(zhì)量都受到影響。而財(cái)政部門本身負(fù)有對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)管職能，參與到績(jī)效評(píng)價(jià)工作中可以有效規(guī)避部門推諉的現(xiàn)象。另一方面，財(cái)政工作人員相對(duì)于第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，更為熟悉預(yù)算項(xiàng)目及財(cái)政管理工作的特點(diǎn)，對(duì)決策管理問題的把握更為準(zhǔn)確。

當(dāng)然，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展，績(jī)效管理的日益嚴(yán)謹(jǐn)，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的更新，部門既得利益的打破，思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)的澄清，財(cái)政部門退出項(xiàng)目組，服務(wù)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出充分的獨(dú)立性是可以預(yù)見的。

（三）實(shí)行專家評(píng)審制

專家評(píng)審制即由委托方聘請(qǐng)專家對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)進(jìn)行評(píng)審，較多的應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，即專家對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的績(jī)效評(píng)價(jià)方案和報(bào)告進(jìn)行論證評(píng)審。

在績(jī)效評(píng)價(jià)方案和報(bào)告環(huán)節(jié)引入專家評(píng)審意在提升績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量。實(shí)務(wù)中專家評(píng)審還有助于打破部門利益，平衡評(píng)價(jià)方與被評(píng)價(jià)方的關(guān)系，真正體現(xiàn)績(jī)效管理的初衷，也是社會(huì)力量參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要途徑。當(dāng)然，這對(duì)專家的要求也相對(duì)較高。一方面，專家主體是各領(lǐng)域中業(yè)務(wù)精湛的人員，如行業(yè)管理專家。人大代表、政協(xié)委員、財(cái)經(jīng)審計(jì)人員等通常也被納入到專家隊(duì)伍中來。專家的專業(yè)性能確保評(píng)價(jià)方案和報(bào)告中疏忽的地方得到彌補(bǔ)，例如績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)得不合理、評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題不夠深入、預(yù)算應(yīng)用建議不夠到位等。另一方面，專家敢于說、巧于說，其權(quán)威性有助于揭示評(píng)價(jià)過程中反映的實(shí)質(zhì)性問題，無論是服務(wù)機(jī)構(gòu)還是被評(píng)價(jià)單位，對(duì)指出的問題基本上無法回避，從而保障評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和公允性，使績(jī)效評(píng)價(jià)真正為預(yù)算和項(xiàng)目管理提供參考價(jià)值?！?/p>

（作者單位：江蘇省南通市財(cái)政局）