●何 君 陳 迪

財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及建議
——以河南省為例

●何 君 陳 迪

近年來(lái)，國(guó)家制定實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，各級(jí)政府通過(guò)合理配置公共資源，不斷提升“三農(nóng)”工作的公共財(cái)政保障能力，資金投入持續(xù)大幅增加，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是，涉農(nóng)項(xiàng)目管理使用中存在一些不容忽視的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了資金效益和政策效果。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，2015年年初財(cái)政部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展涉農(nóng)資金專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，加大查處懲戒力度，促進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落地生根，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)步伐。筆者通過(guò)近年一系列涉農(nóng)檢查，發(fā)現(xiàn)河南省在財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目管理上還存在一些亟待解決的問(wèn)題，直接影響了項(xiàng)目效果和財(cái)政資金有效使用，亟需加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目管理。

一、財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

（一）政策制定脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，影響執(zhí)行效果

各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)在制定涉農(nóng)資金政策時(shí)缺乏調(diào)研論證，出臺(tái)的政策不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，不能發(fā)揮政策效用，有的不具備可操作性。如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的初衷是為了保障農(nóng)民利益，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受災(zāi)害時(shí)給予補(bǔ)貼，減少農(nóng)民損失。但是，按照河南省2013年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)造成損失的起賠點(diǎn)為30%，即損失在30%內(nèi)不予賠付；旱災(zāi)、病蟲(chóng)草鼠害造成損失的起賠點(diǎn)為70%，即損失在70%內(nèi)不予賠付。起賠點(diǎn)設(shè)置過(guò)高，無(wú)法充分保障農(nóng)民權(quán)益。2013年，玉米、小麥、水稻的每畝保額分別為301元、383元、334元，按每戶(hù)農(nóng)民耕種4畝小麥計(jì)算，絕收時(shí)最多能獲得1532元賠償，遠(yuǎn)不及一人外出務(wù)工的每月工資收入。再加上賠付耗時(shí)長(zhǎng)、手續(xù)繁雜、最終獲賠金額不確定等因素，造成農(nóng)民投保積極性不高，保險(xiǎn)公司為了完成承保任務(wù)偽造手續(xù)、虛假承保理賠的問(wèn)題突出。又如能繁母豬補(bǔ)貼項(xiàng)目，各地普遍反映能繁母豬無(wú)法界定，認(rèn)定存在困難。

（二）項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)不科學(xué)，影響項(xiàng)目建設(shè)成果

涉農(nóng)項(xiàng)目作為河南省“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的各種發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃最終都以項(xiàng)目的形式體現(xiàn)。然而，部分項(xiàng)目在設(shè)立時(shí)前期準(zhǔn)備不充分，規(guī)劃設(shè)計(jì)倉(cāng)促，沒(méi)有充分考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和實(shí)際需求，科學(xué)性、執(zhí)行性、約束性差，導(dǎo)致執(zhí)行難度大。一是鄉(xiāng)村規(guī)劃不全面，缺乏長(zhǎng)效性，銜接程度不高。目前各地編制的涉農(nóng)項(xiàng)目規(guī)劃仍然不夠成熟、全面、科學(xué)，沒(méi)有充分結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)、歷史文化村落保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等實(shí)際情況，規(guī)劃隨意多變，不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。一些項(xiàng)目，如美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)部分縣（市、區(qū)）申報(bào)的規(guī)劃在統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的人口布局變化上不夠全面，未能與新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設(shè)、扶貧搬遷等相關(guān)規(guī)劃充分結(jié)合。鄉(xiāng)村規(guī)劃問(wèn)題的存在，給涉農(nóng)資金項(xiàng)目的選擇帶來(lái)了一定障礙，容易出現(xiàn)這邊建、那邊拆和新建“空心村”等現(xiàn)象，造成財(cái)政資金及社會(huì)資源的浪費(fèi)。二是涉農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)草率，缺乏充分論證，制約建設(shè)成果。涉農(nóng)項(xiàng)目設(shè)立過(guò)多，往往每做一件事就要設(shè)立一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，一些項(xiàng)目的立項(xiàng)沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真正需求，僅僅為了爭(zhēng)取資金，立項(xiàng)缺乏科學(xué)性。草率上馬的項(xiàng)目缺乏對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)和資金規(guī)模等情況的科學(xué)論證，極易導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常推進(jìn)。例如，一些小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目在毗鄰耕地的水渠上設(shè)計(jì)橋涵、在緊鄰村莊的良田上設(shè)計(jì)塘壩，影響農(nóng)民耕種、生活與項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，為了彌補(bǔ)方案在設(shè)計(jì)時(shí)的漏洞，建設(shè)單位通常邊建邊改，擅自變更施工方案中的內(nèi)容，這樣做不僅延長(zhǎng)了施工工期，而且使項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度脫離了管理部門(mén)的監(jiān)管。通過(guò)對(duì)32個(gè)縣2010年至2012年小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其中16個(gè)縣擅自變更實(shí)施方案、7個(gè)縣建設(shè)進(jìn)展緩慢；對(duì)28個(gè)縣（市）2008-2011年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其中8個(gè)縣市擅自變更實(shí)施方案、7個(gè)縣項(xiàng)目未按時(shí)完工。以上問(wèn)題的存在，使項(xiàng)目規(guī)劃形同虛設(shè)，無(wú)法保證項(xiàng)目建設(shè)按時(shí)完工，工程質(zhì)量也受到影響。

（三）項(xiàng)目建設(shè)“重投入輕管理”，未能做到全程監(jiān)控

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，涉農(nóng)項(xiàng)目數(shù)量多、資金規(guī)模大，財(cái)政部門(mén)由于人員和時(shí)間等客觀因素的限制，工作的重點(diǎn)通常在項(xiàng)目審核、資金撥付環(huán)節(jié)，爭(zhēng)取做到項(xiàng)目真實(shí)、可行，資金撥付足額、及時(shí)，而沒(méi)能有效做到對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、效果、效益、項(xiàng)目驗(yàn)收、后期管護(hù)和資金撥付使用情況的總體監(jiān)管。一是未建立對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)普遍比較困難，項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)缺乏穩(wěn)定的資金保障，地方重建設(shè)輕管護(hù)、有錢(qián)建無(wú)錢(qián)管、有人用無(wú)人管的現(xiàn)象比較突出，對(duì)已建成項(xiàng)目有效管護(hù)的缺失一定程度上影響項(xiàng)目效益的持續(xù)發(fā)揮。如有些小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)工程方案中就項(xiàng)目后期管護(hù)的交接僅簡(jiǎn)單表述為“原則上交給各村委會(huì)管理”或“交給農(nóng)戶(hù)管理”，實(shí)施中對(duì)具體的管理責(zé)任人、管理辦法、管理目標(biāo)等均未見(jiàn)說(shuō)明，造成部分項(xiàng)目在建成后由于無(wú)人管護(hù)，溝渠堵塞、泵房設(shè)備被盜、道路橋梁損壞、防護(hù)坡毀壞等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，社會(huì)效益不持久。二是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作未能有效落實(shí)。涉農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在目標(biāo)“短視”、標(biāo)準(zhǔn)隨意、權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。對(duì)于涉農(nóng)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)過(guò)于注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，忽視了其社會(huì)效益、環(huán)境效益和長(zhǎng)期效益的衡量?，F(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系也缺乏能夠客觀衡量、可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從客觀上講，這與涉農(nóng)資金范圍廣、內(nèi)容多，難以做出統(tǒng)一的綜合評(píng)價(jià)有一定的關(guān)系。但實(shí)際情況是，目前從中央到地方的績(jī)效評(píng)價(jià)體系仍停留在原則性?xún)?nèi)容的層面，缺乏可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。涉農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在“各自為政”的現(xiàn)象，缺乏其他部門(mén)、專(zhuān)家或群眾的監(jiān)督；部分項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)涉及某些部門(mén)利益、主管人員利益，項(xiàng)目評(píng)價(jià)不能得出客觀的結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)工作不能有效開(kāi)展，導(dǎo)致許多績(jī)效很差的項(xiàng)目在來(lái)年的資金分配中仍可以獲取資金。三是尚未建立規(guī)范的涉農(nóng)項(xiàng)目退出機(jī)制。河南省大部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一旦設(shè)立就幾乎無(wú)法退出，與專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效嚴(yán)重脫鉤，難以發(fā)揮財(cái)政資金效益。

（四）涉農(nóng)項(xiàng)目政策宣傳、執(zhí)行情況信息公開(kāi)程度低

從2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件全部以“三農(nóng)”為主題，隨之而來(lái)的配套政策更是紛繁蕪雜。涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金的投向主要是在基層，農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)作為涉農(nóng)政策的主要受益者，需要深入了解政策規(guī)定，全面反映疑問(wèn)困惑，及時(shí)獲得相應(yīng)反饋。然而，政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，在政府、部門(mén)、單位與農(nóng)民等受益主體之間信息不對(duì)稱(chēng)的情況比較普遍，信息傳遞尚未建立起正式、有效、及時(shí)的渠道，大多是道聽(tīng)途說(shuō)、口口相傳，容易導(dǎo)致政策信息缺失、歪曲、失真，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行，也使項(xiàng)目執(zhí)行脫離了社會(huì)的監(jiān)督。例如，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目政策制度規(guī)定賠償結(jié)果必須在村內(nèi)進(jìn)行公示，且公示不得少于7天。但實(shí)際執(zhí)行中，大多數(shù)農(nóng)民并不知道此項(xiàng)規(guī)定，保險(xiǎn)公司也未按規(guī)定執(zhí)行，這給暗箱操作、違規(guī)理賠提供了可乘之機(jī)。

二、加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目管理的相關(guān)建議

（一）“競(jìng)爭(zhēng)上崗”，嚴(yán)格涉農(nóng)項(xiàng)目設(shè)立

各級(jí)財(cái)政要以提高資金使用效益為出發(fā)點(diǎn)，建立、完善涉農(nóng)項(xiàng)目設(shè)立、退出機(jī)制。一是項(xiàng)目設(shè)置科學(xué)，政策依據(jù)充分。項(xiàng)目設(shè)立時(shí)要緊密結(jié)合“三農(nóng)”發(fā)展實(shí)際情況，要有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、省有關(guān)規(guī)定等政策作為依據(jù)，要確定能夠定量或定性衡量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益指標(biāo)，要對(duì)項(xiàng)目的可行性、可操作性充分研究，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行期限、資金規(guī)模組織專(zhuān)家進(jìn)行論證。必要時(shí)，可通過(guò)聽(tīng)證方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，避免為爭(zhēng)取資金隨意立項(xiàng)、項(xiàng)目因設(shè)立不科學(xué)無(wú)法最終完成等問(wèn)題產(chǎn)生，保證惠農(nóng)項(xiàng)目資金安全、有效使用。二是全局謀劃建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)作用。有關(guān)部門(mén)盡快完成河南省包括產(chǎn)業(yè)、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)、歷史文化村落保護(hù)利用、社會(huì)事業(yè)等規(guī)劃的編制，及其相互銜接規(guī)劃體系的建設(shè)。三是推進(jìn)評(píng)審制度，確保項(xiàng)目可行。通過(guò)集中封閉評(píng)審、陳述現(xiàn)場(chǎng)打分、監(jiān)督全程參與的項(xiàng)目評(píng)審方式，按照評(píng)審打分標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)則，公開(kāi)、公正、公平遴選項(xiàng)目。同時(shí)，逐步將評(píng)審環(huán)節(jié)向前推進(jìn)，爭(zhēng)取在所有涉農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)引入專(zhuān)家評(píng)審，做到提升項(xiàng)目設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性，提高評(píng)審工作效率。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審，確保項(xiàng)目真實(shí)

各級(jí)財(cái)政和業(yè)務(wù)主管部門(mén)要認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審，確保評(píng)審工作客觀、公平、公正。一是規(guī)范項(xiàng)目評(píng)審管理辦法。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要以加強(qiáng)項(xiàng)目管理、科學(xué)安排涉農(nóng)資金、公正開(kāi)展審查和評(píng)價(jià)工作為出發(fā)點(diǎn)，從強(qiáng)調(diào)評(píng)審職責(zé)、細(xì)化評(píng)審內(nèi)容、明確評(píng)審指標(biāo)、規(guī)范評(píng)審程序、提高評(píng)審質(zhì)量、加大責(zé)任追究等方面完善工作機(jī)制。二是確保項(xiàng)目評(píng)審工作合規(guī)開(kāi)展。財(cái)政部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)格依據(jù)項(xiàng)目資金管理辦法和評(píng)審管理辦法的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，從工程經(jīng)濟(jì)和財(cái)政財(cái)務(wù)管理方面，推動(dòng)評(píng)審準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、完成階段等各環(huán)節(jié)的工作合規(guī)進(jìn)行，確保評(píng)審結(jié)論完整、準(zhǔn)確、實(shí)事求是地反映項(xiàng)目整體狀況，評(píng)選出的項(xiàng)目能夠體現(xiàn)國(guó)家惠農(nóng)政策，符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際和農(nóng)民需求。

（三）持續(xù)加強(qiáng)以結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)工作

近年來(lái)，河南省逐步把財(cái)政涉農(nóng)資金的安排使用與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，按照“獎(jiǎng)罰對(duì)等、優(yōu)勝劣汰”的原則，建立了小農(nóng)水重點(diǎn)縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等財(cái)政涉農(nóng)資金和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)了項(xiàng)目單位的責(zé)任意識(shí)，改變了過(guò)去“只跑項(xiàng)目，不抓管理，只要資金，不問(wèn)績(jī)效”的管理理念。今后，應(yīng)將對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效要求擺在首要位置，按照“指標(biāo)全面、科學(xué)，評(píng)價(jià)及時(shí)、規(guī)范，結(jié)果公正、公開(kāi)”的原則，不斷完善涉農(nóng)資金績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的安排分配、管理使用、項(xiàng)目效益等情況進(jìn)行全面考評(píng)。一是建立涉農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研、專(zhuān)家論證等方式確定財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目的總體目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，然后分別從經(jīng)濟(jì)性、效益性、環(huán)境性、適當(dāng)性、社會(huì)性、長(zhǎng)期性等多個(gè)角度，把總體目標(biāo)分解為各部門(mén)層次的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，以促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的全面性，避免出現(xiàn)過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，而忽視社會(huì)和環(huán)境等長(zhǎng)期效益的片面的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，按能否量化分為定量目標(biāo)和定性目標(biāo)，采取不同的方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。二是明確以考評(píng)結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力。在涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目實(shí)施的效果、財(cái)政資金的使用效益與今后的項(xiàng)目申報(bào)和資金分配相掛鉤，引入相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)資金管理、使用規(guī)范，項(xiàng)目績(jī)效顯著的地方和單位，在安排涉農(nóng)項(xiàng)目和分配資金時(shí)給予適當(dāng)傾斜；對(duì)資金管理、使用不到位，項(xiàng)目績(jī)效差的地方和單位，要重點(diǎn)審核、適當(dāng)扣減資金規(guī)模，嚴(yán)重的應(yīng)取消項(xiàng)目資格。

（四）落實(shí)問(wèn)責(zé)制度，執(zhí)行負(fù)面清單管理辦法

在涉農(nóng)項(xiàng)目申報(bào)、資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)，全面實(shí)行信用負(fù)面清單管理辦法。加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)檢查成果的利用工作，省級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)財(cái)政部、審計(jì)部門(mén)、財(cái)政監(jiān)督檢查等檢查、審計(jì)工作結(jié)果，將虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、挪用、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目資金的單位，項(xiàng)目建設(shè)未達(dá)預(yù)期、影響財(cái)政資金效益、導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)的單位以及其他在涉農(nóng)項(xiàng)目管理、資金使用過(guò)程中存在失信、失范行為的單位列入負(fù)面清單，并對(duì)社會(huì)公開(kāi)。對(duì)列入負(fù)面清單的單位視其行為的具體情況，給予收回財(cái)政資金、取消特定專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)資格、取消所有財(cái)政項(xiàng)目申報(bào)資格等不同程度的處理，從嚴(yán)追究相關(guān)人員責(zé)任，涉嫌違法的要移交司法機(jī)關(guān)依法處理，提高違規(guī)成本，加大處罰力度?！?/p>

（作者單位：河南省財(cái)政廳、河南財(cái)政稅務(wù)高等專(zhuān)科學(xué)校）