孫建軍 丁友良 王一珵

（1.浙江舟山群島新區(qū)政策研究室，浙江舟山316021；2.中共舟山市委黨校，浙江舟山316000）

浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革：探索實踐、創(chuàng)新特色和未來展望

孫建軍1，2丁友良2王一珵1

（1.浙江舟山群島新區(qū)政策研究室，浙江舟山316021；2.中共舟山市委黨校，浙江舟山316000）

浙江舟山群島新區(qū)是全國首個以海洋經(jīng)濟發(fā)展為主題的國家級新區(qū)，充分發(fā)揮先行先試優(yōu)勢，重點突出陸海統(tǒng)籌發(fā)展、海洋開發(fā)保護和綜合管理能力，探索建立了與現(xiàn)階段新區(qū)開發(fā)開放相適應(yīng)的行政體制。在全面深化改革背景下，舟山群島新區(qū)還須以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以?jīng)濟功能區(qū)為紐帶，以服務(wù)新區(qū)科學(xué)發(fā)展為目的，繼續(xù)深化行政體制改革，努力建設(shè)人民滿意的法治政府和服務(wù)型政府。

浙江舟山群島新區(qū)；行政體制；改革

2011年6月30日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)。這是我國首個基于實施國家海洋戰(zhàn)略、以發(fā)展海洋經(jīng)濟為主題的新區(qū)，其戰(zhàn)略定位是建設(shè)浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、海洋綜合開發(fā)的試驗區(qū)和長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極；同時，還擔(dān)負(fù)著加強體制機制創(chuàng)新，為我國海洋綜合開發(fā)體制改革探索經(jīng)驗的歷史重任。探索建立與新區(qū)建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的行政體制，是一項事關(guān)國家級新區(qū)發(fā)展全局、影響深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性任務(wù)。在全國有序推進全面深化改革之際，適應(yīng)新一輪行政體制改革發(fā)展趨勢，全面、系統(tǒng)地研究浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革的實踐探索，深入挖掘其創(chuàng)新特色，明確其深化方向，這不僅有利于舟山群島新區(qū)自身從更深層次、更廣范圍、更高水平地推進行政體制改革，也有利于為其他后發(fā)的省轄型新區(qū)行政體制改革提供先行先試的樣板，具有十分重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

一、浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革的探索實踐

2013年國務(wù)院批復(fù)的新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確提出建立“機構(gòu)精簡、職能綜合、結(jié)構(gòu)合理、運作高效”的行政體制創(chuàng)新要求，舟山群島新區(qū)唯有將改革開放這一最大紅利與發(fā)展海洋經(jīng)濟這一最大潛力結(jié)合起來，以先行先試為契機，加快在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革突破，才能為海洋強國戰(zhàn)略在新區(qū)的實施掃除體制機制障礙。2013年8月，舟山群島新區(qū)充分發(fā)揮先行先試優(yōu)勢，以“三強三優(yōu)”為重點扎實推進新區(qū)行政體制改革，探索建立了與現(xiàn)階段新區(qū)開發(fā)開放相適應(yīng)的行政體制。

（一）強化新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能

強化新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能是推進新區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要前提，也是創(chuàng)新新區(qū)行政體制的重點。為完成國家戰(zhàn)略使命，舟山群島新區(qū)在新區(qū)黨工委、管委會分別與市委、市政府合署的體制下，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，以充分體現(xiàn)“全域建新區(qū)”特色，形成“全區(qū)一盤棋”格局。一是構(gòu)建起新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策機制。新成立規(guī)劃、財經(jīng)和招商引資工作三個領(lǐng)導(dǎo)小組，加大對新區(qū)開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)力度。二是構(gòu)建起新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。新成立新區(qū)黨工委管委會辦公室，將市委辦公室、市政府辦公室與其合署，實行“一套班子三塊牌子”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新區(qū)日常事務(wù)工作。三是構(gòu)建起新區(qū)參謀研究機制。通過組建新區(qū)政策研究室、新區(qū)發(fā)展研究院，強化重大課題和政策研究，為新區(qū)黨工委管委會決策提供資政服務(wù)。四是構(gòu)建起新區(qū)督查考核機制。通過整合市委、市政府督查職能，建立新區(qū)督查考核辦公室，加強對重大項目、重點工程、重要工作的動態(tài)督查和實績考核，提高新區(qū)執(zhí)行力。

（二）強化新區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心。創(chuàng)新新區(qū)行政體制，需要以深化行政審批制度改革為突破口，切實推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。舟山群島新區(qū)在行政體制改革實踐中，堅持簡政放權(quán)與強化服務(wù)并重，努力深化行政審批制度改革，著力推動政府職能轉(zhuǎn)變。在目標(biāo)定位上，堅持以“零距離、零障礙、零收費”為努力方向，減少行政審批事項，對企業(yè)投資項目實行“簡核簡批”，對政府投資項目實行“聯(lián)審聯(lián)辦”，對為民服務(wù)事項實行“就近就便”。在實施方針上，努力把“爭”、“減”、“集”、“下”四字落到實處。其中，“爭”就是利用好省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，主動向中央和省級部門爭取更多的審批內(nèi)容，擴大自主審批范圍。[1]“減”就是除了涵蓋國家安全等內(nèi)容的審批事項以外，大幅度減少企業(yè)投資類審批事項，更多地運用市場這只無形之手引導(dǎo)合理投資?！凹本褪沁M一步破除部門利益障礙、技術(shù)障礙和能力障礙，切實推進職能整合和集中工作，真正做到“兩集中、兩到位”?！跋隆本褪浅浞址艡?quán)，將更多的審批權(quán)限下放到縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，推動審批服務(wù)重心下移。截至2013年底，全市非行政許可審批事項從172項減少到137項。

（三）強化經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)

經(jīng)濟功能區(qū)是新區(qū)開發(fā)建設(shè)的主戰(zhàn)場，是全面對外開放的主窗口和深化改革創(chuàng)新的主載體，是實現(xiàn)新區(qū)戰(zhàn)略定位的重要支撐。從全局戰(zhàn)略的高度加快推進經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)，將有利于突破體制束縛集中有限資源實現(xiàn)集聚發(fā)展與聯(lián)動發(fā)展，有利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式促進海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，有利于形成重點突破、率先發(fā)展的示范效應(yīng)和帶動效應(yīng)。舟山群島新區(qū)圍繞發(fā)展規(guī)劃提出的“四島一城”①目標(biāo)，按照“凸顯功能集成、凸顯要素集聚、凸顯產(chǎn)業(yè)集群”的基本原則，在全市設(shè)立五大經(jīng)濟功能區(qū)（新城、海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、普陀山—朱家尖、金塘和六橫），打造新區(qū)發(fā)展主平臺。在此基礎(chǔ)上，按照“經(jīng)濟管理扁平化、社會管理精細(xì)化”的總體要求，制定出臺扶持政策，在人、財、事三方面充分放權(quán)，合力界定經(jīng)濟功能區(qū)與市、縣（區(qū)）之間的權(quán)屬關(guān)系。作為新區(qū)管委會的直屬機構(gòu)，每個經(jīng)濟功能區(qū)都分別成立管委會，下設(shè)5個直屬機構(gòu)和2-3個事業(yè)單位。

（四）優(yōu)化部門機構(gòu)設(shè)置

部門機構(gòu)是黨委政府履行職能的載體，其設(shè)置是不斷變化的，主要取決于黨委政府治理環(huán)境的變化以及黨委政府職能和任務(wù)變化的需要。舟山群島新區(qū)適應(yīng)行政體制改革發(fā)展趨勢，結(jié)合新區(qū)實際，按照精簡統(tǒng)一效能的原則，強化機構(gòu)和職責(zé)整合，穩(wěn)步推進大部門制改革。在全國率先探索海上綜合行政執(zhí)法機制，推進陸上全域綜合行政執(zhí)法改革；在市、縣、鄉(xiāng)三級全面整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)管力量，合并成立新的市場監(jiān)督管理機構(gòu)；實行“大海洋”、“大農(nóng)口”、“大文化”、“大衛(wèi)生”改革；根據(jù)新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理需要，強化規(guī)劃、金融等職能。經(jīng)過行政體制改革，市委部門減至8個，精簡27.3%；市政府部門減至25個，精簡26.5%；縣（區(qū)）層面的黨委部門和政府部門則分別精簡40%和24%以上。

（五）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃

優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃有利于優(yōu)化資源配置，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局，也是推進改革、精簡行政、提高效能的重要舉措。作為一個設(shè)區(qū)市建制的海島城市，舟山市綜合考慮地域特點、歷史沿革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、交通、水系、人文和傳統(tǒng)習(xí)俗等因素，充分顧及群眾的認(rèn)同感和歸屬感，對定海和普陀兩區(qū)部分行政區(qū)劃進行了重新調(diào)整。其中，定海區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從16個減至12個，普陀區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從13個減至9個，各精簡25%和30.8%。

（六）優(yōu)化基層社會治理和服務(wù)體系

按照“重心下移、權(quán)限下放、干部下沉”的要求，推動人力、物力、財力和服務(wù)資源向基層集聚，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共管理和服務(wù)水平。實行“區(qū)政合一”基本運行模式，充分發(fā)揮經(jīng)濟功能區(qū)開發(fā)主體作用，發(fā)揮其輻射帶動功能，加快推進產(chǎn)城融合和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，在經(jīng)濟功能區(qū)啟動新型社區(qū)組織建設(shè)試點工作，積極探索構(gòu)建以黨組織為核心、以社區(qū)代表大會為組織形式、以社區(qū)管理委員會為辦公機構(gòu)、以綜合性社區(qū)服務(wù)中心為便民平臺、各類社會組織共同參與的新型社區(qū)治理體制。

二、浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革的創(chuàng)新特色

相比于上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)，舟山群島新區(qū)作為全國首個以海洋經(jīng)濟發(fā)展為主題的省轄型、群島型、后發(fā)型和全域型的“四型”新區(qū)，在充分遵循一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合自身實際，從四個方面推進行政體制改革創(chuàng)新，為其他新區(qū)和地方政府提供了借鑒經(jīng)驗。

（一）“省轄型”新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)管理體制創(chuàng)新

作為全國第一個國家級層面的“省轄型”新區(qū)，舟山群島新區(qū)轄內(nèi)本身存在著完整的“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”三級管理架構(gòu)。為此，創(chuàng)新新區(qū)行政體制，首先要理順新區(qū)管委會和省轄市之間的關(guān)系。參考其他新區(qū)的實踐經(jīng)驗，舟山群島新區(qū)創(chuàng)新性地采取了新區(qū)管委會與省轄市“合署辦公”模式，一方面有利于強化新區(qū)管委會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，便于統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，迅速決策和執(zhí)行，從而在新區(qū)開發(fā)建設(shè)初期充分發(fā)揮管委會體制高效性的特點；另一方面又保留了省轄市現(xiàn)行體制，能夠確保重大決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，體現(xiàn)新區(qū)建設(shè)的科學(xué)性。

（二）“群島型”新區(qū)經(jīng)濟功能區(qū)定位

作為全國唯一依托島群設(shè)置功能區(qū)的“群島型”新區(qū)，舟山群島新區(qū)結(jié)合群島區(qū)域離島、分散、相對獨立的特征，堅持以“區(qū)政合一”為基本模式，創(chuàng)新性地賦予功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會管理“兩全職能”。這樣有利于協(xié)調(diào)好三個方面的關(guān)系。

1.有利于協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)的關(guān)系。舟山群島新區(qū)既是經(jīng)濟發(fā)展的新區(qū)，也是社會管理的新區(qū)。顯然，賦予功能區(qū)“兩全職能”將有利于避免經(jīng)濟發(fā)展和社會管理、公共服務(wù)兩頭不平衡，推進功能區(qū)塊的全面發(fā)展。

2.有利于協(xié)調(diào)好功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系。從其他新區(qū)的實踐來看，轄內(nèi)大多數(shù)功能區(qū)，比如浦東新區(qū)張江高科技園區(qū)、兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)等，僅被賦予經(jīng)濟發(fā)展職能，社會管理職能則歸屬于所轄地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），這容易導(dǎo)致區(qū)塊發(fā)展過程中功能區(qū)與行政區(qū)相互推諉的“兩張皮”現(xiàn)象。[2]舟山群島新區(qū)按照“經(jīng)濟發(fā)展扁平化、社會管理精細(xì)化”的要求賦予經(jīng)濟功能區(qū)“兩全職能”，同時，明確經(jīng)濟功能區(qū)在人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)方面的自主獨立，這將有利于突出其區(qū)塊治理主體地位，從而破解功能區(qū)與所在地縣（區(qū)）、轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等行政區(qū)的關(guān)系不協(xié)調(diào)這一難題。

3.有利于協(xié)調(diào)好管理幅度與管理層級的關(guān)系?？h（區(qū)）建制不變的情況下，在新區(qū)這么大的空間范圍內(nèi)實施有效治理，充分發(fā)揮功能區(qū)管委會這類過渡性體制的積極作用，將利于克服管理幅度與管理層級之間的矛盾。這是因為：一方面，通過在行政管理末端撤并或整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），如海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會設(shè)置，有利于擴大管理幅度，促進轄內(nèi)資源整合，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和聯(lián)動開發(fā)建設(shè)；另一方面，由于功能區(qū)是新區(qū)管委會的派出機構(gòu)，突出功能區(qū)作為新區(qū)管委會的直接開發(fā)主體地位，將有利于減少管理層級，直接對轄內(nèi)區(qū)域公眾的訴求進行精細(xì)化管理、快速反應(yīng)。

（三）“后發(fā)型”新區(qū)部門機構(gòu)設(shè)置

作為一個“后發(fā)型”新區(qū)，舟山群島新區(qū)充分借鑒其他新區(qū)有益經(jīng)驗，在優(yōu)化整合部門機構(gòu)設(shè)置過程中，始終遵循依據(jù)職能需要設(shè)置部門機構(gòu)這一基本原則，同時又突出區(qū)域特色，逐步將部門職能由以事權(quán)為中心轉(zhuǎn)向以功能為中心，初步形成職能配置科學(xué)合理、機構(gòu)設(shè)置綜合精干、權(quán)責(zé)明確清晰的黨政組織架構(gòu)。

1.突出“職能模塊”分類。在借鑒其他新區(qū)和功能區(qū)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，舟山群島新區(qū)著力突破傳統(tǒng)的按行業(yè)、按條線對應(yīng)設(shè)置部門機構(gòu)的模式，將政府職能劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟服務(wù)、社會建設(shè)、城建管理、社會保障等職能模塊，并按職能模塊整合機構(gòu)設(shè)置，推進大部門綜合管理，初步形成了“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”、“大衛(wèi)生”、“大市場”等大部門機構(gòu)，以避免或減少職責(zé)交叉、職責(zé)不明或職責(zé)割立問題。

2.突出“海洋戰(zhàn)略”特色。作為全國首個以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)，舟山群島新區(qū)在部門機構(gòu)設(shè)置過程中盡可能突出“海洋”特色。一方面合理布局，突出海洋旅游、港航物流、臨港工業(yè)、海洋科技等產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，依托島群相應(yīng)設(shè)立了普陀山—朱家尖、金塘、六橫和海洋科學(xué)城等經(jīng)濟功能區(qū)，推進海洋產(chǎn)業(yè)集聚，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟；另一方面按照“先易后難、先聯(lián)合后整合”的思路，建立緊密型的海洋聯(lián)合執(zhí)法機制，將海洋與漁業(yè)、港航、國土、文廣、水利水務(wù)等有涉海執(zhí)法職能部門的相關(guān)執(zhí)法人員和裝備，以集中辦公形式，聯(lián)合開展海上執(zhí)法；同時，與海事、邊防、海警等部省屬在舟涉海管理部門建立良好的協(xié)作機制，共同維護海上行政執(zhí)法秩序。這一改變條塊分割、單項管理、分散執(zhí)法的涉海管理體制創(chuàng)新實踐走在全國前列。

3.突出“開發(fā)建設(shè)”需求。當(dāng)前，新區(qū)正處于破題時期，迫切需要整合各方的研究力量，對新區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中所面臨的焦點、熱點、難點和試點工作及其政策進行深入研究，為新區(qū)開發(fā)建設(shè)提供決策咨詢。為此，在其他部門機構(gòu)整合、精簡、撤并的同時，此次行政體制改革卻將新區(qū)政策研究室和浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展研究院單獨增設(shè)，凸顯出行政體制改革要適應(yīng)新區(qū)開發(fā)建設(shè)需求這一重要導(dǎo)向。

（四）“全域型”新區(qū)選人用人機制

加快推進新區(qū)建設(shè)，關(guān)鍵在人，重點在干部。作為全國第一個“全域型”新區(qū)，相比于其他新區(qū)，舟山群島新區(qū)行政體制改革過程中干部的進退留轉(zhuǎn)只能就內(nèi)解決，這無疑是面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。面對挑戰(zhàn)，舟山群島新區(qū)從各個環(huán)節(jié)深化干部人事制度改革，切實形成能上能下、開放競爭、充滿活力的選人用人機制。

1.注重“實績標(biāo)準(zhǔn)”選拔任用干部。舟山群島新區(qū)堅持德才兼?zhèn)洹⒆⒅啬芰蜆I(yè)績的用人導(dǎo)向，探索推行“論績競職、憑績上崗”、“亮績選才”、“項目招才”等選拔方式，試行“事業(yè)平臺不定級、干出業(yè)績可升級”適崗比選辦法，培養(yǎng)造就一支綜合素質(zhì)好、實績突出、群眾公認(rèn)的干部隊伍。

2.注重“一線崗位”培養(yǎng)鍛煉干部。按照“缺什么、補什么”、“內(nèi)外結(jié)合、定向掛職”的思路，舟山群島新區(qū)篩選300名干部到任務(wù)繁重、條件艱苦的重點項目一線、重要平臺一線、信訪維穩(wěn)一線和基層管理一線加強實踐鍛煉。同時，建立干部一線考察制度，實行重大工作跟蹤考察和即時考察辦法，注重在重大工作平臺和急難險重任務(wù)中考察識別干部，以及時了解和跟蹤其發(fā)展動態(tài)。

3.注重“機制建設(shè)”考核管理干部。一是創(chuàng)新績效考核機制。建立健全以實績?yōu)閷?dǎo)向、督事督人并重、督考合一的績效考核機制。在考核評價方式上，擴大群眾參與程度，設(shè)置公眾滿意度測評項，由“官評官”向“民官共評”轉(zhuǎn)變。二是健全能上能下機制。研究出臺《舟山市調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部辦法》，區(qū)分不同情形，調(diào)整不稱職干部，在干部“下”上動真格。三是完善關(guān)愛保障機制。在充分尊重干部意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵符合條件的一部分干部提前退休，并輔以規(guī)定范圍內(nèi)的待遇調(diào)整，為新區(qū)專業(yè)人才、緊缺人才和新區(qū)功能區(qū)建設(shè)騰出寶貴的職務(wù)和編制空間。

三、浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革的未來展望

2008年黨的十七屆二中全會全面部署我國深化行政管理體制改革，提出“建設(shè)人民滿意的政府”總體目標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會又提出了“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”要求。借鑒其他新區(qū)的實踐經(jīng)驗，深化新區(qū)行政體制，必須以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，充分把握自身的特殊性，深刻認(rèn)識改革的漸進性，始終關(guān)注運行的高效性，重點突出行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)調(diào)性，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

（一）以打造人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)，處理好理想體制與階段性體制的關(guān)系

服務(wù)型政府就是在執(zhí)政為民理念指導(dǎo)下，堅持以人為本，適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和新要求，將公共服務(wù)職能上升為政府的主要職能或核心職能，以不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求的政府。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府是深化新區(qū)行政體制改革的目標(biāo)指向。然而，深化新區(qū)行政體制改革、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是一個螺旋式循序漸進的過程，需要處理好理想體制與階段性體制的關(guān)系，分三個階段穩(wěn)步推進：

一是開發(fā)啟動階段。由于開發(fā)是新區(qū)的首要任務(wù)，行政體制改革的核心任務(wù)在于職能調(diào)整，著力強化管委會在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及協(xié)調(diào)處理重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，同時，圍繞功能區(qū)的管轄權(quán)是否屬于所在的行政區(qū)及跨行政區(qū)的功能區(qū)的利益協(xié)調(diào)問題，在新區(qū)次級層面著重理順各產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，盡量減少摩擦。

二是全面建設(shè)階段。隨著新區(qū)開發(fā)的全面推進，體制內(nèi)的深層次矛盾必然會不斷顯現(xiàn)，特別是功能區(qū)與行政區(qū)的矛盾會不斷激化，行政體制改革的核心任務(wù)將在于調(diào)整行政區(qū)劃，實現(xiàn)扁平化管理。在縱向?qū)用?，適時優(yōu)化行政區(qū)劃，并合理調(diào)整新區(qū)管委會、經(jīng)濟功能區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三者之間的事權(quán)財權(quán)關(guān)系。在橫向?qū)用?，進一步深化大部門制改革，提高政府履行職能的統(tǒng)一性、科學(xué)性；理順政府、市場與社會的關(guān)系，激發(fā)全社會創(chuàng)造活力，真正實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理格局。

三是成熟運行階段。隨著新區(qū)強力開發(fā)后經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，社會事務(wù)將大幅增長，政府公共管理和社會服務(wù)的職能要求將更高。同時，新區(qū)管委會權(quán)力來源受限、決策執(zhí)行監(jiān)督的科學(xué)性要求以及政策法規(guī)的形成權(quán)限制約等因素都需要新區(qū)從“管委會”模式走向“副省級政府”管理體制，全力打造服務(wù)型政府。[3]

（二）以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，處理好政府與市場、社會的關(guān)系

舟山群島新區(qū)需要在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上，以深化行政審批制度改革為突破口，切實轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場、社會的關(guān)系，進一步提升政府公共服務(wù)水平，打造新區(qū)簡便高效的行政管理服務(wù)品牌，提升新區(qū)發(fā)展的環(huán)境競爭力。

1．處理好政府和市場的關(guān)系。一是規(guī)范行政審批權(quán)力。重點抓住全面梳理職權(quán)、大力簡政放權(quán)、公開權(quán)力清單三個環(huán)節(jié)，大力推進“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”。二是優(yōu)化審批流程。制定詳細(xì)的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，推進行政審批運作集中化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，全方位再造行政審批運作流程，全面提升行政效率。三是創(chuàng)新審批方式。探索實行預(yù)審批等制度，最大限度地減少審批，促進項目落地。探索對企業(yè)類、民資類的項目實行審批備案制，最大限度地方便企業(yè)。推進“模擬審批”、“聯(lián)審事項專窗辦理”等模式，全面推行投資項目審批無償代理服務(wù)，進一步提速增效。四是強化監(jiān)督管理。全面推進“陽光審批”模式，建立健全行政審批責(zé)任追究制度，強化審批責(zé)任，規(guī)范審批行為。同時，完善“后評價”機制，建立群眾評價機制和公開監(jiān)督機制，對行政審批工作進行全方位、多角度的監(jiān)督。

2．處理好政府和社會的關(guān)系。一是加強各類社會組織的培育和管理。通過“公益項目創(chuàng)投大賽”等形式，引入市外NGO組織；將原半官方的中介機構(gòu)社會化，割斷其與政府和企事業(yè)單位的“臍帶”；重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織；探索建立“樞紐型”服務(wù)管理模式，進一步促進社會組織規(guī)范從業(yè)行為，承擔(dān)社會責(zé)任，提高自律性和誠信度。二是發(fā)揮各類社會組織的功能和作用。借鑒嵊泗縣建設(shè)“美麗海島.樂和漁村”項目模式，不斷積累政府購買社會組織服務(wù)經(jīng)驗，讓社會組織承接政府卸載的服務(wù)職能。充分挖掘地方性社會組織資源，不斷加大和諧促進工作室、老娘舅工作室等草根組織的培育力度，引導(dǎo)他們積極參與基層平安綜治工作。

（三）以經(jīng)濟功能區(qū)為紐帶，處理好功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系

從上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)行政體制改革的實踐來看，從新區(qū)層級和次級處理協(xié)調(diào)好功能區(qū)和行政區(qū)的關(guān)系，一直是其重點。[4]為了克服功能區(qū)與行政區(qū)在發(fā)展過程中出現(xiàn)相互推諉的“兩張皮”現(xiàn)象，舟山群島新區(qū)按照“經(jīng)濟發(fā)展扁平化、社會管理精細(xì)化”的要求，在功能區(qū)實行“區(qū)政合一”體制，賦予功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)兩全職能。在下一步深化新區(qū)行政體制改革過程中，要突出經(jīng)濟功能區(qū)的開發(fā)主體地位，協(xié)調(diào)好兩對關(guān)系。

1．協(xié)調(diào)好經(jīng)濟功能區(qū)和新區(qū)管委會的關(guān)系。新區(qū)管委會作為浙江省政府的派出機構(gòu)，其自身存在法律地位問題。而經(jīng)濟功能區(qū)作為新區(qū)管委會的派出機構(gòu)，這一體制性質(zhì)決定了其并不等同于縣（區(qū)）一級行政區(qū)，不能像縣（區(qū)）政府那樣擁有法定的管理權(quán)限、獲得充分的法律支持，所以也不可能像縣（區(qū)）那樣全方位承擔(dān)好經(jīng)濟發(fā)展與社會管理職責(zé)。為此，隨著經(jīng)濟功能區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的快速發(fā)展，必須圍繞職能合理性，理順其與新區(qū)管委會的關(guān)系，重點解決好權(quán)限不足、管理環(huán)節(jié)多、機構(gòu)編制少等問題。

2．協(xié)調(diào)好經(jīng)濟功能區(qū)與縣（區(qū)）的關(guān)系。作為新區(qū)轄內(nèi)相對獨立的管理主體，各經(jīng)濟功能區(qū)和各縣（區(qū)）在其管轄內(nèi)都能有效行使各自的行政管理權(quán)，從而可能導(dǎo)致基于自身利益在發(fā)展中各自為政、盲目競爭和無序開發(fā)。為此，必須圍繞經(jīng)濟功能區(qū)的特色功能和階段發(fā)展需要，合理劃分事權(quán)，賦予其相對獨立的開發(fā)建設(shè)決策權(quán)、人事權(quán)和財政權(quán)，同時，不斷加大力量配置，注重事后監(jiān)管，允許先行先試，完善考評體系，以充分突出經(jīng)濟功能區(qū)管委會開發(fā)建設(shè)中的主導(dǎo)職能和主體地位。

（四）以服務(wù)新區(qū)科學(xué)發(fā)展為目的，處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系

衡量行政體制改革成功的標(biāo)志，看是否能提高行政效能，是否能推動新區(qū)科學(xué)發(fā)展，是否能確保社會和諧穩(wěn)定。因此，對于舟山群島新區(qū)來說，當(dāng)期時期，一方面需要盡可能縮短行政體制改革磨合期，確保行政體制改革、經(jīng)濟社會發(fā)展與保障和改善民生三者有機統(tǒng)一。其中，干部是行政體制改革的組織者、實施者和參與者，教育和引導(dǎo)干部從新區(qū)建設(shè)大業(yè)的高度正確對待改革、積極投身改革，尤其是解決好改革后干部的動力機制問題，激發(fā)干部的活力，主動做改革的踐行者，是處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵。另一方面，行政體制須適應(yīng)經(jīng)濟社會不同發(fā)展階段的需要和社會公眾的合理訴求，適時進行動態(tài)地調(diào)整和改革，以推動新區(qū)經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快的發(fā)展。

注釋：

①所謂“四島一城”：國際物流樞紐島、對外開放門戶島、海洋產(chǎn)業(yè)集聚島、國際生態(tài)休閑島和海上花園城。

[1]關(guān)爽.濱海新區(qū)行政管理體制改革的路徑選擇探究[J].中山大學(xué)研究生學(xué)刊：社會科學(xué)版，2009（3）：59-67.

[2]馮春，類延村，趙杰.重慶兩江新區(qū)管理變革中應(yīng)注意的十大問題[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2012（5）：87-89.

[3]丁友良.舟山群島新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新——基于國家級新區(qū)行政管理體制的比較研究[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2013（5）：43-49.

[4]惠冰.復(fù)合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新構(gòu)想——以天津濱海新區(qū)為例[J].天津社會科學(xué)，2008（4）：70-75.

Exploration Practice,Innovation Feature and Future Prospect of Administration Reform in Zhoushan Archipelago New Area

SUN Jianjun1,2DING Youliang2WANG Yicheng1
（1.Policy Research Office of Zhejiang Zhoushan Archipelago New Area,Zhoushan 316021,China; 2.Party School of The Zhoushan Committee of the CPC,Zhoushan 316000,China）

Zhoushan Archipelago New Area is the first one in China focused on ocean economy.The New Area takes full advantage of early and pilot implementation policy to put priority on improving the ability of the coordinative development of the sea as whole, development and protection of ocean islands and comprehensive management.The New Area explores to set up relative administration system which suits the development and opening policy of the New Area at current stage.Against the backdrop of deepening reform in an all-round manner,the New Area should continue deepen administrative reform and try hard to build the government ruled by law and catering to people’s need by accelerating the transformation of governmental function,developing economic function area and serving the scientific development of the New Area.

Zhoushan Archipelago New Area;administrative system;reform

D67

A

1008-8318（2015）04-0032-06

2015-02-11

2014年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地（省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心）課題“浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革研究”（編號：14JDKF03YB）階段性成果。

孫建軍（1977-），男，浙江麗水人，副教授，浙江舟山群島新區(qū)政策研究室副主任。