●李志剛 趙文康 王國鋒

城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策
——關于城市公共交通發(fā)展狀況的調研

●李志剛 趙文康 王國鋒

城市公共交通是城市持續(xù)發(fā)展的基礎條件，是關系民眾出行的民生工程。2012年，國務院出臺了《關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（以下簡稱 《意見》），明確總體發(fā)展目標，提出加快發(fā)展政策，建立持續(xù)發(fā)展機制，為我國城市公共交通行業(yè)提供了良好的發(fā)展機遇和堅實的政策基礎。2014年，財政部組織開展城市公共交通行業(yè)上下聯(lián)動會計信息質量檢查和調研，以期為促進城市公共交通發(fā)展提供更加完備有效的財政政策。以此為契機，本文在認真總結城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀基礎上，深入分析城市公共交通發(fā)展中存在的問題，并研究提出促進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的政策建議。

一、我國城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

（一）公共交通運營定位日益明確

一是制定優(yōu)先發(fā)展政策，公交地位逐步提高。在國務院《意見》基礎上，天津、河南、貴州、遼寧、陜西等許多省市紛紛出臺適合本地實際情況的城市公共交通發(fā)展實施意見，確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先主導地位，并從規(guī)劃編制、基礎設施建設、完善扶持政策、提升服務水平等方面制定促進城市公交發(fā)展措施。二是加大財政投入力度，落實稅收減免政策。由于城市公共交通的公益性特征，各地政府根據(jù)自身財力狀況，對公交企業(yè)給予適當支持。目前我國公交場站、設施、車輛、用地、信息化系統(tǒng)等基礎設施投入總體上以政府投入為主，公交企業(yè)投入為輔。在加大財政投入的同時，國家和部分省市針對公交行業(yè)出臺了一些稅費減免優(yōu)惠政策。尤其實行“營改增”政策后，企業(yè)稅負有所下降，在一定程度上減輕了企業(yè)的負擔。三是實行優(yōu)惠票價政策，凸顯公交公益特性。我國給予各地政府根據(jù)本地實際情況制定公交票價的權力。鄭州、通化、包頭等城市多執(zhí)行一票制，即不論車型、乘坐距離遠近，均收費1元。個別城市也執(zhí)行多種票制和票價共存的收費形式。

（二）公共交通運營規(guī)模持續(xù)擴大

一是基礎設施建設加快推進。近年來，許多城市加大了公共交通基礎設施建設力度，公交線網也逐年優(yōu)化。部分城市還對公交場站、地鐵站等進行改造完善，實現(xiàn)了城市公交與長途公交以及地鐵站的零距離接駁換乘。二是公交運營里程和客運量穩(wěn)步增長。如，天津市公交運營里程從2011年3.05億公里增長至2013年3.13億公里，單車千公里人次由2011年2443人增長至2013年2462人，持續(xù)保持穩(wěn)定發(fā)展，公交運輸服務能力基本滿足居民出行需求。三是公交服務市場穩(wěn)步擴大。許多城市公交企業(yè)更是借助城鄉(xiāng)一體化及城市間區(qū)域聯(lián)合等多種機遇和條件，積極推進公交事業(yè)發(fā)展。四是軌道交通發(fā)展迅速。近幾年來，軌道交通建設進入了高速發(fā)展時期。北上廣深等一線大城市軌道交通發(fā)展時間較早，已具有相當規(guī)模，蘇州、鄭州、貴州、昆明等二三線城市軌道交通也在快速發(fā)展中，從整體上提升了城市公共交通發(fā)展格局。

（三）公共交通運營管理逐漸完善

一是健全內部管理制度。隨著公共交通業(yè)務規(guī)模逐漸發(fā)展壯大，公交公司運營管理水平也隨著市場化運營而日趨完善。大部分企業(yè)把健全內部控制體系和財務管理制度作為提高綜合管理水平和市場競爭力的重要手段。二是加快信息化建設。為了解決許多城市公共交通面臨的協(xié)調不力、服務下降、信息化服務空白、運營調度方式落后等弊端，也為了適應現(xiàn)代綜合交通運輸綜合性、全過程的發(fā)展要求，許多城市加快了信息化建設步伐。河南省所轄18個市全部實現(xiàn)了一卡通業(yè)務，鄭州市全面實施ERP綜合信息管理系統(tǒng)，GPS公交智能調度系統(tǒng)全面應用于公交運營生產，提高了運營生產調度的機動性、即時性。三是提高職工薪酬待遇。努力提高職工工資和福利待遇，既為公共交通經營管理和人才隊伍建設提供了積極穩(wěn)定的保障，也有效提升了運營服務質量和效益。如，安徽省蕪湖市2012年度公交職工年人均工資為41484.13元，2013年度職工年人均工資增長了4.33%。

（四）公共交通運營服務有效提升

一是實行獎懲有機結合，切實提高服務質量。部分地方通過廣泛開展 “文明交通行動計劃”“乘客滿意工程”等活動，公交行業(yè)文明程度進一步提升。很多城市都在積極健全行業(yè)管理制度，規(guī)范從業(yè)人員行為，不斷提高管理服務水平和公交隊伍整體素質。如，廣西建立有獎舉報制度，健全和完善安全服務質量考核、從業(yè)人員誠信考核和年度目標承諾考核機制。二是內強素質外樹形象，切實增強隊伍活力。許多地方把“優(yōu)服務、樹形象”當成工作重點。大部分城市統(tǒng)一全體職工工裝，通過制作宣傳彩頁和公交門戶網站，弘揚以車為本、以廠為家的奉獻精神。如內蒙古呼和浩特市實施規(guī)范化服務，2013年服務投訴比2012年下降了10%。

二、城市公共交通發(fā)展中存在的問題

（一）優(yōu)先發(fā)展政策落實不到位

一是公共交通主體地位尚未完全確立。主要表現(xiàn)在城市公共交通分擔率低。歐洲、日本等大城市的公共交通分擔率已達40%-60%，而2013年全國大部分中心城市公交出行分擔率平均不足30%，我國公共交通的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，在緩解城市交通擁堵等方面的重要作用未能充分體現(xiàn)。二是公交優(yōu)先發(fā)展理念尚未落到實處。部分地方對公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重要性認識不足，雖然許多地方出臺了優(yōu)先發(fā)展公共交通的實施方案，但在城市規(guī)劃布局、公交設施建設、增強供給能力等方面，仍有許多政策未落到實處。三是公交優(yōu)先發(fā)展政策缺乏有效的制度保障。首先，立法保障缺失。現(xiàn)行法律層次低、實施效用差，對城市公交行業(yè)缺乏統(tǒng)一有效的約束力；內容存在缺陷，缺乏對無序競爭行為、安全管理、服務質量及應急處置等規(guī)定。其次，城市規(guī)劃保障缺失。許多城市尚無科學系統(tǒng)的城市發(fā)展規(guī)劃和公共交通發(fā)展專項規(guī)劃等，公共交通發(fā)展未與城市長遠發(fā)展規(guī)劃相銜接，不能與城市發(fā)展保持同步協(xié)調，導致公交道路和線路時常改建更新。再次，財稅政策保障缺失。稅費優(yōu)惠政策大多是階段性的，且層次不一，缺乏統(tǒng)一性和持續(xù)性，需要進一步清理規(guī)范。

（二）財政資金投入機制不健全

一是資金來源途徑單一。多數(shù)城市公共交通發(fā)展資金來源主要有運營收入、銀行貸款和財政補助。雖然部分公交企業(yè)也有廣告、捐贈或其他產業(yè)等收入，但一般占比較小。一方面，公交行業(yè)運營成本逐年攀升，收入增長緩慢，收支倒掛日益加?。涣硪环矫?，財政補貼逐年增加，財政壓力日益增大，導致公交運營連年虧損、生產困難與補貼資金高、財政壓力大的雙重困境并存。如果缺乏靈活多樣的融資平臺和融資來源，僅靠上述資金來源無法滿足公交成本費用等支出。二是財政補助方式不夠完善。由于行業(yè)發(fā)展政策不完善，“一事一補”現(xiàn)象較為普遍，城市公交補貼往往具有臨時性特點，資金保障能力差。目前，除了油價補貼由中央財政直接承擔外，其他補助資金大都由地方財政承擔，限于各地經濟發(fā)展不均、政策執(zhí)行不一，上述補助資金未能全部納入公共財政預算予以保障。同時，補助方式過于僵化。一方面是資金下?lián)芊绞浇┗?，如中央油補逐級下達，基本滯后半年以上才能全部到位，未能充分發(fā)揮資金效益。另一方面是補助標準僵化，如福建省只對長度不小于7米的新購車輛進行補助，地處山區(qū)的市區(qū)（縣）由于地理環(huán)境限制，使用車型不在補助范圍內，無法獲得政府補助。三是財政補助標準和依據(jù)不夠規(guī)范。各省雖對公交系統(tǒng)給予了名目繁多的財政補貼，但大部分省市尚未建立一種符合公交運營實際、促進公交快速發(fā)展的長效補貼機制。部分城市公共交通政策性虧損與經營性虧損區(qū)分不明確，政策性虧損補貼執(zhí)行標準多年未變且依據(jù)模糊。缺乏科學精確的成本核算與評估考核制度，導致補貼標準和補貼對象與服務質量脫鉤，公交企業(yè)成本費用和經營性盈虧核算不清，口徑不一，且對于成本實際開銷缺乏制約機制，使得公交運營的經濟效益無法有效評價，財政補助遭遇尷尬，甚至無從補起。四是融資創(chuàng)新難度大。如，江蘇省公交償債能力普遍不足，部分公交企業(yè)資產負債率超過70%的高限水平，個別超過100%，資不抵債。隨著融資成本不斷升高，融資創(chuàng)新難度加大。

（三）公交服務定價機制不健全

一是公交定價機制二元化。政府出于民生考慮和滿足基本公共服務的需要，對公交實行低票價政策，但公交企業(yè)作為市場主體，其運營所需燃油、車輛、工資等成本支出都不可能與市場完全脫軌而自成體系存在。公交企業(yè)自身“造血”不足，以及低票價政策和運營成本升高，加上內部挖潛不足，造成普遍虧損。在公交票價由政府決定、成本由市場決定的情況下，如何保證公交企業(yè)公益性和經濟性的統(tǒng)一還缺乏有效措施。二是票價減免制度存在缺陷。為突顯公共交通公益性特征，許多城市對老年人等特殊人群給予票價優(yōu)惠政策，一些城市在制定票價減免制度時，不考慮當?shù)刎斦毫Γつ孔非蠊嫘?，對涉及人群和年齡段的劃分不夠科學合理，給公交企業(yè)及當?shù)卣斐梢欢ǖ慕洕鷫毫?。部分制度因制定得不?guī)范、不合理而缺乏生命力和執(zhí)行力。如，普通公交車與季節(jié)性開放的空調車運營成本不同，而強制性地將兩者票價保持一致，導致公交運營成本核算機制扭曲。三是公交調價機制仍未形成。許多省市尚未建立公交票價與企業(yè)運營成本和政府補貼的聯(lián)動機制，缺乏有效的票價調節(jié)機制。隨著經濟社會發(fā)展和居民消費水平提高、公交企業(yè)運營成本上升、公共交通供求狀況發(fā)生變化，如果不考慮服務質量、乘車距離以及各種換乘方式等因素建立多層次、差別化的票制票價體系，在經濟發(fā)展和地方財力不再高速增長的背景下，公交票價只降不升的態(tài)勢難以為繼。

（四）基礎設施建設保障不到位

一是公共交通基礎設施建設滯后。大多數(shù)中小城市公共交通資源相對匱乏，車輛、場站等基礎設施建設歷史欠賬較多，歷年投入少、發(fā)展慢、問題多，不少地區(qū)用地指標得不到落實，場站建設落后于公交站點設置和其他配套設施建設，公交車“無家可歸”“露宿街頭”現(xiàn)象普遍，安全消防隱患嚴重，如，全國主要中心城市公交車輛進場率不足60%。另外，部分城市公交車輛偏少、偏小、檔次不高的問題依然突出，隨著城市框架不斷拉大和市民出行需求日益增加，公交運營保障能力不足愈加明顯。二是公共交通線路線網建設落后。有些城市公交線網布局缺乏科學性，公交線網密度低，規(guī)劃不合理，線路銜接換乘體系不健全，公交線路發(fā)展滯后。部分城市交通方式間銜接換乘不便，站點規(guī)劃設置不合理，建成區(qū)內公交站點覆蓋率較低或不均。部分城市市區(qū)邊緣線網密度稀疏，隨著城市布局調整，中心區(qū)人口大量遷至市郊結合部新建居民區(qū)，由于公交線路配套滯后，公共交通盲點仍然存在，新的出行難矛盾不斷產生。三是公共交通質量和環(huán)境不優(yōu)。人們從“有車坐”向更加便捷、綠色、安全的出行需求轉變，但目前公交準點率低、等車時間長、行駛速度慢、乘車環(huán)境差、服務質量低等情況普遍存在。此外，公交行業(yè)尚停留在粗放經營管理階段，公交行業(yè)科技含量不高、信息化管理水平偏低，有些城市公交甚至尚未推行IC卡系統(tǒng)，影響運營效率。

（五）公共交通管理體制不完善

一是多頭管理模式影響政策執(zhí)行效力。從公交管理機制看，部分地方公交企業(yè)隸屬于交通或城建部門，因部門間相互協(xié)調溝通欠缺，多頭管理模式使公交行業(yè)政令不暢，嚴重影響行業(yè)政策執(zhí)行效果。從地鐵運營體制看，投資方、規(guī)劃方、建設方、運營方分別由不同的專業(yè)化公司管理，難以克服工作接口多、各自為戰(zhàn)的狀況，無法從整體角度進行投資及全盤優(yōu)化，造成成本控制難以把握。二是公共交通行業(yè)監(jiān)管不到位。政府部門對公交企業(yè)多是被動監(jiān)管，即令公交企業(yè)按要求報送統(tǒng)計報表的靜態(tài)監(jiān)管模式，這很難對公交企業(yè)運營狀況進行全面及時監(jiān)管，造成公交運營重“量”輕“質”。三是公交企業(yè)管理制度不完善。從財務管理看，部分公交企業(yè)經營管理混亂，財務賬目不清，收益和成本難以審核，甚至存在賬外資產，改變土地和資金用途，違規(guī)調整利潤等問題，難以評價經營效率和虧損情況，也難以對補貼額度合理核定。從法人治理看，城市公交多是由國家投資、政府壟斷經營，部分公交企業(yè)雖按現(xiàn)代企業(yè)制度進行改制，但法人治理結構流于形式，“政企不分”現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)運營機制僵化，導致經營效益低下。四是工資待遇水平偏低。受低票制、減免票制及運營成本逐年攀升影響，大部分公交企業(yè)虧損嚴重，職工工資待遇水平仍然偏低，而公交車司機培養(yǎng)時間長、技術要求高、勞動強度大，司機短缺、難招和司機外流等問題突出，是制約公交運營管理和健康持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

三、促進城市公共交通發(fā)展的對策建議

（一）完善政策保障措施，確保公共交通優(yōu)先發(fā)展

一是更新公共交通發(fā)展理念。公共交通是關系國計民生的社會公益性事業(yè)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然趨勢。值得借鑒的是，香港公交發(fā)展秉持“最好的交通就是沒有交通”的理念。瑞士蘇黎世交通政策的核心是實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，其公交覆蓋密度、服務水平、方便程度在全球名列前茅，使得70%以上的市民第一選擇是乘坐公交出行。二是認真貫徹公交優(yōu)先政策。政府要把城市公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，認真貫徹落實國務院《意見》，明確主體責任，落實配套制度，在設施用地、投資安排、路權分配、財稅扶持等方面對城市公共交通給予優(yōu)先保障，形成城市公共交通科學發(fā)展新局面，使公共交通成為公眾出行首選。三是完善政策保障措施。注重立法保障，研究出臺《城市公共交通條例》等法規(guī)，明確準入退出、公交用地、路權優(yōu)先、稅費支持、補貼補償、服務監(jiān)管等管理制度和保障措施，為城市公共交通規(guī)劃、建設、運營、管理、安全、應急等提供法制保障。注重規(guī)劃先行，倡導公共交通支撐和引導城市發(fā)展的規(guī)劃模式，加快編制各省市《城市公共交通專項規(guī)劃》，將其納入城市總體規(guī)劃和綜合規(guī)劃中，與城市土地利用規(guī)劃、城市建設規(guī)劃搞好銜接，同時運用科技力量作保障。

（二）健全財稅支持體系，促進公共交通長遠發(fā)展

一是明確政府投入責任，完善投入長效機制。應將城市公共交通政策性補貼和發(fā)展資金納入公共財政預算體系，建立公共交通發(fā)展專項資金?？紤]每年從城市建設維護費、基礎設施建設配套費、國有土地使用權出讓金等政府性基金中提取一定比例的資金，專項用于城市公共交通基礎設施建設。做好“加減乘除”法，即財政加大投入、企業(yè)增收節(jié)支、發(fā)揮乘數(shù)效應、掃除困難障礙，積極發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應和引領帶動效應，營造公交發(fā)展良好環(huán)境。二是完善財政補貼方式，提高資金使用效益。要在詳細了解各項補貼資金測算口徑和補助方法以及使用效益的基礎上，認真評價現(xiàn)行財政補助的優(yōu)缺點以及效果，綜合考慮當?shù)亟洕蛩?、消費水平、公交發(fā)展現(xiàn)狀等情況，研究健全政府投入方式、標準和范圍，對公交基礎設施建設、政策性虧損等形成科學規(guī)范高效的投入機制。三是規(guī)范稅費優(yōu)惠政策，發(fā)揮稅收調節(jié)作用。值得借鑒的是，德國對公共交通免征車輛稅及實行低價用油，并通過提高燃油稅補貼公共交通。香港對公共交通用油實行免稅，并將燃油稅、車輛登記稅、牌照費等用于公共交通建設。應對現(xiàn)行各項稅收優(yōu)惠政策進行科學評估評價，合理界定減免稅的時間和范圍，分類進行規(guī)范，同時跟蹤“營改增”政策對公交企業(yè)的影響，通過稅收調節(jié)引導公交行業(yè)健康發(fā)展。

（三）拓寬投資融資途徑，完善公共交通投入機制

一是明確政府與市場的關系，積極發(fā)揮市場促進作用。公共交通雖具有公益屬性，承擔了部分政府職能，但并不是說公交企業(yè)可以不計運營成本，公益性不等于國有化，也不等于政府經營。政府應由“劃槳”轉向“掌舵”，企業(yè)作為經營主體，應充分考慮市場化因素。香港公交發(fā)展的最大優(yōu)勢就是用市場機制來推動公交優(yōu)先，而政府的責任是創(chuàng)造適宜的市場活動空間，對公交企業(yè)的運營進行規(guī)范、督促、限制和引導。二是深化公交投融資體制改革，明確改革方向和重點。吸引社會資金參與城市公共交通基礎設施建設和運營是發(fā)展所趨：改革公交投融資體制，確立政府在公交投融資的輔助地位和間接管理職能；保持公交企業(yè)投融資主體地位，在政府適當補貼扶持下，實現(xiàn)自身資金良性循環(huán)。三是拓寬公交投融資方式，靈活運用社會資本。積極嘗試使用超短融、美元債、資本證券化等創(chuàng)新融資工具，加強融資創(chuàng)新力度，合理控制成本，滿足公共交通項目用款需求。設立城市交通基礎設施建設專項基金、公交發(fā)展專項企業(yè)債券，探索引入PPP模式，通過土地開發(fā)引導投資、融資租賃、證券融資等形式，提高公交投資建設和運營管理效率，形成投資主體多元化、投資來源多渠道化、投資決策自主化、投資管理間接化的新局面。

（四）推行成本規(guī)制制度，規(guī)范公共交通補助方式

一是明確公交成本規(guī)制涵義。成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項運營成本范圍，科學建立公交單位運輸成本標準，并以此測算財政補貼和科學定價調價的政策。美國、韓國、香港等國家和地區(qū)對城市公共交通均實施了基于服務質量考核的成本規(guī)制管理和財政扶持政策。深圳、上海、廈門等城市制定了成本規(guī)制管理辦法，探索將財政補貼與企業(yè)成本控制相結合，調動企業(yè)降低和控制成本的積極性。二是完善公交成本規(guī)制制度。參考總結深圳、上海、廈門等成本規(guī)制制度，認真評價各項公交運營成本的核算范圍、確認標準、計量方法，深入了解公交運營收入、成本、費用及收益，科學分析公交運營經濟效益，為實行成本規(guī)制奠定基礎。制定公交成本費用評價制度，建立公交補貼標準及指標體系，明確公交成本規(guī)制的核算范圍、標準值確定、補貼計算公式、補貼撥付流程、成本費用節(jié)約激勵機制等內容，合理界定公交行業(yè)正常經營性成本范圍，建立單位成本標準，以此對企業(yè)經營情況進行評價，對企業(yè)成本進行控制，并作為財政補貼的核定和發(fā)放依據(jù)，以實現(xiàn)“公眾可承受、企業(yè)可發(fā)展、財政可承擔”的政策目標。

（五）優(yōu)化定價調價機制，增強公共交通造血功能

一是完善公交價格形成機制。建立公交低價政策、票價動態(tài)變動、多元票制體系、公交定價保障等一系列機制是城市公共交通發(fā)展面臨的重大課題。法國每年對公交企業(yè)運營成本及利潤進行審定，據(jù)此制定本年度合理的公交票價，上漲幅度原則上不超過財政部和交通部聯(lián)合規(guī)定的最高限度。研究建立城市公共交通票價與企業(yè)運營成本和政府補貼的聯(lián)動機制，綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本、交通供求狀況、社會物價水平、勞動工資水平和城市經濟社會發(fā)展水平等因素，科學制定城市公交票價，逐步改變城市公共交通票價嚴重背離企業(yè)運營成本的狀況。二是建立公交票價動態(tài)調整機制。調整票價既要體現(xiàn)公共交通的公益性，也要適當反映本地的交通運輸成本，同時協(xié)調好各種公共交通之間的價格關系。建立城市公共交通調價周期和票價調整良性機制，制定合理的調價周期，明確票價調整依據(jù)，按照公用事業(yè)特許經營條例的規(guī)定監(jiān)審企業(yè)成本變化情況，在公共財政難以承受時，啟動公交票價調整機制。

（六）加強行業(yè)監(jiān)督管理，提高公共交通運營效率

一是提高公交企業(yè)管理效率。全面建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完善法人治理結構，加強內控制度建設，完善資產財務管理，提高內部管理水平，接受政府與公眾監(jiān)督，切實提高公交企業(yè)運營效率和活力。二是完善公交行業(yè)管理體制。可以借鑒的是，歐洲城市普遍建立了綜合的城市交通管理體制，通過充分整合城市交通資源，強化協(xié)調合作，實現(xiàn)城市公共交通管理綜合化、規(guī)劃決策科學化、職責分工明確化、管理職能法制化和執(zhí)法監(jiān)督高效化，提高城市公共交通管理效率和服務水平。三是提高公交服務質量。全面梳理公交線網功能，優(yōu)化公交線網結構，提高線網覆蓋率，建立功能明確、層次清晰、結構合理的一體化公交網絡，形成“干支相連、循環(huán)互通、零距換乘”公交網絡，完善各類交通工具接駁換乘系統(tǒng)，極大滿足市民出行需求。加快信息化建設，建立公交信息服務系統(tǒng)，提高運營調控能力，提高公交運行效率。四是重視公交人才培養(yǎng)。更新人才觀念，創(chuàng)新工作思路，重視對公交技術人才的培養(yǎng)和公交技術的研究，不斷提高職工生活待遇和工資待遇，大膽探索吸引人才的方式，在保證一定福利基礎上，用事業(yè)、環(huán)境等綜合措施吸引和留住人才。■

（作者單位：河南省財政廳）