●李志剛 趙文康 王國(guó)鋒

城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策
——關(guān)于城市公共交通發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)研

●李志剛 趙文康 王國(guó)鋒

城市公共交通是城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是關(guān)系民眾出行的民生工程。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），明確總體發(fā)展目標(biāo)，提出加快發(fā)展政策，建立持續(xù)發(fā)展機(jī)制，為我國(guó)城市公共交通行業(yè)提供了良好的發(fā)展機(jī)遇和堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。2014年，財(cái)政部組織開展城市公共交通行業(yè)上下聯(lián)動(dòng)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和調(diào)研，以期為促進(jìn)城市公共交通發(fā)展提供更加完備有效的財(cái)政政策。以此為契機(jī)，本文在認(rèn)真總結(jié)城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，深入分析城市公共交通發(fā)展中存在的問(wèn)題，并研究提出促進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的政策建議。

一、我國(guó)城市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

（一）公共交通運(yùn)營(yíng)定位日益明確

一是制定優(yōu)先發(fā)展政策，公交地位逐步提高。在國(guó)務(wù)院《意見》基礎(chǔ)上，天津、河南、貴州、遼寧、陜西等許多省市紛紛出臺(tái)適合本地實(shí)際情況的城市公共交通發(fā)展實(shí)施意見，確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先主導(dǎo)地位，并從規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善扶持政策、提升服務(wù)水平等方面制定促進(jìn)城市公交發(fā)展措施。二是加大財(cái)政投入力度，落實(shí)稅收減免政策。由于城市公共交通的公益性特征，各地政府根據(jù)自身財(cái)力狀況，對(duì)公交企業(yè)給予適當(dāng)支持。目前我國(guó)公交場(chǎng)站、設(shè)施、車輛、用地、信息化系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入總體上以政府投入為主，公交企業(yè)投入為輔。在加大財(cái)政投入的同時(shí)，國(guó)家和部分省市針對(duì)公交行業(yè)出臺(tái)了一些稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。尤其實(shí)行“營(yíng)改增”政策后，企業(yè)稅負(fù)有所下降，在一定程度上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。三是實(shí)行優(yōu)惠票價(jià)政策，凸顯公交公益特性。我國(guó)給予各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定公交票價(jià)的權(quán)力。鄭州、通化、包頭等城市多執(zhí)行一票制，即不論車型、乘坐距離遠(yuǎn)近，均收費(fèi)1元。個(gè)別城市也執(zhí)行多種票制和票價(jià)共存的收費(fèi)形式。

（二）公共交通運(yùn)營(yíng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快推進(jìn)。近年來(lái)，許多城市加大了公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，公交線網(wǎng)也逐年優(yōu)化。部分城市還對(duì)公交場(chǎng)站、地鐵站等進(jìn)行改造完善，實(shí)現(xiàn)了城市公交與長(zhǎng)途公交以及地鐵站的零距離接駁換乘。二是公交運(yùn)營(yíng)里程和客運(yùn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。如，天津市公交運(yùn)營(yíng)里程從2011年3.05億公里增長(zhǎng)至2013年3.13億公里，單車千公里人次由2011年2443人增長(zhǎng)至2013年2462人，持續(xù)保持穩(wěn)定發(fā)展，公交運(yùn)輸服務(wù)能力基本滿足居民出行需求。三是公交服務(wù)市場(chǎng)穩(wěn)步擴(kuò)大。許多城市公交企業(yè)更是借助城鄉(xiāng)一體化及城市間區(qū)域聯(lián)合等多種機(jī)遇和條件，積極推進(jìn)公交事業(yè)發(fā)展。四是軌道交通發(fā)展迅速。近幾年來(lái)，軌道交通建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。北上廣深等一線大城市軌道交通發(fā)展時(shí)間較早，已具有相當(dāng)規(guī)模，蘇州、鄭州、貴州、昆明等二三線城市軌道交通也在快速發(fā)展中，從整體上提升了城市公共交通發(fā)展格局。

（三）公共交通運(yùn)營(yíng)管理逐漸完善

一是健全內(nèi)部管理制度。隨著公共交通業(yè)務(wù)規(guī)模逐漸發(fā)展壯大，公交公司運(yùn)營(yíng)管理水平也隨著市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)而日趨完善。大部分企業(yè)把健全內(nèi)部控制體系和財(cái)務(wù)管理制度作為提高綜合管理水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。二是加快信息化建設(shè)。為了解決許多城市公共交通面臨的協(xié)調(diào)不力、服務(wù)下降、信息化服務(wù)空白、運(yùn)營(yíng)調(diào)度方式落后等弊端，也為了適應(yīng)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸綜合性、全過(guò)程的發(fā)展要求，許多城市加快了信息化建設(shè)步伐。河南省所轄18個(gè)市全部實(shí)現(xiàn)了一卡通業(yè)務(wù)，鄭州市全面實(shí)施ERP綜合信息管理系統(tǒng)，GPS公交智能調(diào)度系統(tǒng)全面應(yīng)用于公交運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)，提高了運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)調(diào)度的機(jī)動(dòng)性、即時(shí)性。三是提高職工薪酬待遇。努力提高職工工資和福利待遇，既為公共交通經(jīng)營(yíng)管理和人才隊(duì)伍建設(shè)提供了積極穩(wěn)定的保障，也有效提升了運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量和效益。如，安徽省蕪湖市2012年度公交職工年人均工資為41484.13元，2013年度職工年人均工資增長(zhǎng)了4.33%。

（四）公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)有效提升

一是實(shí)行獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高服務(wù)質(zhì)量。部分地方通過(guò)廣泛開展 “文明交通行動(dòng)計(jì)劃”“乘客滿意工程”等活動(dòng)，公交行業(yè)文明程度進(jìn)一步提升。很多城市都在積極健全行業(yè)管理制度，規(guī)范從業(yè)人員行為，不斷提高管理服務(wù)水平和公交隊(duì)伍整體素質(zhì)。如，廣西建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，健全和完善安全服務(wù)質(zhì)量考核、從業(yè)人員誠(chéng)信考核和年度目標(biāo)承諾考核機(jī)制。二是內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)外樹形象，切實(shí)增強(qiáng)隊(duì)伍活力。許多地方把“優(yōu)服務(wù)、樹形象”當(dāng)成工作重點(diǎn)。大部分城市統(tǒng)一全體職工工裝，通過(guò)制作宣傳彩頁(yè)和公交門戶網(wǎng)站，弘揚(yáng)以車為本、以廠為家的奉獻(xiàn)精神。如內(nèi)蒙古呼和浩特市實(shí)施規(guī)范化服務(wù)，2013年服務(wù)投訴比2012年下降了10%。

二、城市公共交通發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）優(yōu)先發(fā)展政策落實(shí)不到位

一是公共交通主體地位尚未完全確立。主要表現(xiàn)在城市公共交通分擔(dān)率低。歐洲、日本等大城市的公共交通分擔(dān)率已達(dá)40%-60%，而2013年全國(guó)大部分中心城市公交出行分擔(dān)率平均不足30%，我國(guó)公共交通的優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮，在緩解城市交通擁堵等方面的重要作用未能充分體現(xiàn)。二是公交優(yōu)先發(fā)展理念尚未落到實(shí)處。部分地方對(duì)公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重要性認(rèn)識(shí)不足，雖然許多地方出臺(tái)了優(yōu)先發(fā)展公共交通的實(shí)施方案，但在城市規(guī)劃布局、公交設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)供給能力等方面，仍有許多政策未落到實(shí)處。三是公交優(yōu)先發(fā)展政策缺乏有效的制度保障。首先，立法保障缺失?，F(xiàn)行法律層次低、實(shí)施效用差，對(duì)城市公交行業(yè)缺乏統(tǒng)一有效的約束力；內(nèi)容存在缺陷，缺乏對(duì)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)行為、安全管理、服務(wù)質(zhì)量及應(yīng)急處置等規(guī)定。其次，城市規(guī)劃保障缺失。許多城市尚無(wú)科學(xué)系統(tǒng)的城市發(fā)展規(guī)劃和公共交通發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃等，公共交通發(fā)展未與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相銜接，不能與城市發(fā)展保持同步協(xié)調(diào)，導(dǎo)致公交道路和線路時(shí)常改建更新。再次，財(cái)稅政策保障缺失。稅費(fèi)優(yōu)惠政策大多是階段性的，且層次不一，缺乏統(tǒng)一性和持續(xù)性，需要進(jìn)一步清理規(guī)范。

（二）財(cái)政資金投入機(jī)制不健全

一是資金來(lái)源途徑單一。多數(shù)城市公共交通發(fā)展資金來(lái)源主要有運(yùn)營(yíng)收入、銀行貸款和財(cái)政補(bǔ)助。雖然部分公交企業(yè)也有廣告、捐贈(zèng)或其他產(chǎn)業(yè)等收入，但一般占比較小。一方面，公交行業(yè)運(yùn)營(yíng)成本逐年攀升，收入增長(zhǎng)緩慢，收支倒掛日益加??；另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，財(cái)政壓力日益增大，導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)連年虧損、生產(chǎn)困難與補(bǔ)貼資金高、財(cái)政壓力大的雙重困境并存。如果缺乏靈活多樣的融資平臺(tái)和融資來(lái)源，僅靠上述資金來(lái)源無(wú)法滿足公交成本費(fèi)用等支出。二是財(cái)政補(bǔ)助方式不夠完善。由于行業(yè)發(fā)展政策不完善，“一事一補(bǔ)”現(xiàn)象較為普遍，城市公交補(bǔ)貼往往具有臨時(shí)性特點(diǎn)，資金保障能力差。目前，除了油價(jià)補(bǔ)貼由中央財(cái)政直接承擔(dān)外，其他補(bǔ)助資金大都由地方財(cái)政承擔(dān)，限于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均、政策執(zhí)行不一，上述補(bǔ)助資金未能全部納入公共財(cái)政預(yù)算予以保障。同時(shí)，補(bǔ)助方式過(guò)于僵化。一方面是資金下?lián)芊绞浇┗?，如中央油補(bǔ)逐級(jí)下達(dá)，基本滯后半年以上才能全部到位，未能充分發(fā)揮資金效益。另一方面是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僵化，如福建省只對(duì)長(zhǎng)度不小于7米的新購(gòu)車輛進(jìn)行補(bǔ)助，地處山區(qū)的市區(qū)（縣）由于地理環(huán)境限制，使用車型不在補(bǔ)助范圍內(nèi)，無(wú)法獲得政府補(bǔ)助。三是財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不夠規(guī)范。各省雖對(duì)公交系統(tǒng)給予了名目繁多的財(cái)政補(bǔ)貼，但大部分省市尚未建立一種符合公交運(yùn)營(yíng)實(shí)際、促進(jìn)公交快速發(fā)展的長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制。部分城市公共交通政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損區(qū)分不明確，政策性虧損補(bǔ)貼執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)多年未變且依據(jù)模糊。缺乏科學(xué)精確的成本核算與評(píng)估考核制度，導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼對(duì)象與服務(wù)質(zhì)量脫鉤，公交企業(yè)成本費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)性盈虧核算不清，口徑不一，且對(duì)于成本實(shí)際開銷缺乏制約機(jī)制，使得公交運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法有效評(píng)價(jià)，財(cái)政補(bǔ)助遭遇尷尬，甚至無(wú)從補(bǔ)起。四是融資創(chuàng)新難度大。如，江蘇省公交償債能力普遍不足，部分公交企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)70%的高限水平，個(gè)別超過(guò)100%，資不抵債。隨著融資成本不斷升高，融資創(chuàng)新難度加大。

（三）公交服務(wù)定價(jià)機(jī)制不健全

一是公交定價(jià)機(jī)制二元化。政府出于民生考慮和滿足基本公共服務(wù)的需要，對(duì)公交實(shí)行低票價(jià)政策，但公交企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其運(yùn)營(yíng)所需燃油、車輛、工資等成本支出都不可能與市場(chǎng)完全脫軌而自成體系存在。公交企業(yè)自身“造血”不足，以及低票價(jià)政策和運(yùn)營(yíng)成本升高，加上內(nèi)部挖潛不足，造成普遍虧損。在公交票價(jià)由政府決定、成本由市場(chǎng)決定的情況下，如何保證公交企業(yè)公益性和經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一還缺乏有效措施。二是票價(jià)減免制度存在缺陷。為突顯公共交通公益性特征，許多城市對(duì)老年人等特殊人群給予票價(jià)優(yōu)惠政策，一些城市在制定票價(jià)減免制度時(shí)，不考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力，盲目追求公益性，對(duì)涉及人群和年齡段的劃分不夠科學(xué)合理，給公交企業(yè)及當(dāng)?shù)卣斐梢欢ǖ慕?jīng)濟(jì)壓力。部分制度因制定得不規(guī)范、不合理而缺乏生命力和執(zhí)行力。如，普通公交車與季節(jié)性開放的空調(diào)車運(yùn)營(yíng)成本不同，而強(qiáng)制性地將兩者票價(jià)保持一致，導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)成本核算機(jī)制扭曲。三是公交調(diào)價(jià)機(jī)制仍未形成。許多省市尚未建立公交票價(jià)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和政府補(bǔ)貼的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，缺乏有效的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民消費(fèi)水平提高、公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本上升、公共交通供求狀況發(fā)生變化，如果不考慮服務(wù)質(zhì)量、乘車距離以及各種換乘方式等因素建立多層次、差別化的票制票價(jià)體系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力不再高速增長(zhǎng)的背景下，公交票價(jià)只降不升的態(tài)勢(shì)難以為繼。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障不到位

一是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。大多數(shù)中小城市公共交通資源相對(duì)匱乏，車輛、場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多，歷年投入少、發(fā)展慢、問(wèn)題多，不少地區(qū)用地指標(biāo)得不到落實(shí)，場(chǎng)站建設(shè)落后于公交站點(diǎn)設(shè)置和其他配套設(shè)施建設(shè)，公交車“無(wú)家可歸”“露宿街頭”現(xiàn)象普遍，安全消防隱患嚴(yán)重，如，全國(guó)主要中心城市公交車輛進(jìn)場(chǎng)率不足60%。另外，部分城市公交車輛偏少、偏小、檔次不高的問(wèn)題依然突出，隨著城市框架不斷拉大和市民出行需求日益增加，公交運(yùn)營(yíng)保障能力不足愈加明顯。二是公共交通線路線網(wǎng)建設(shè)落后。有些城市公交線網(wǎng)布局缺乏科學(xué)性，公交線網(wǎng)密度低，規(guī)劃不合理，線路銜接換乘體系不健全，公交線路發(fā)展滯后。部分城市交通方式間銜接換乘不便，站點(diǎn)規(guī)劃設(shè)置不合理，建成區(qū)內(nèi)公交站點(diǎn)覆蓋率較低或不均。部分城市市區(qū)邊緣線網(wǎng)密度稀疏，隨著城市布局調(diào)整，中心區(qū)人口大量遷至市郊結(jié)合部新建居民區(qū)，由于公交線路配套滯后，公共交通盲點(diǎn)仍然存在，新的出行難矛盾不斷產(chǎn)生。三是公共交通質(zhì)量和環(huán)境不優(yōu)。人們從“有車坐”向更加便捷、綠色、安全的出行需求轉(zhuǎn)變，但目前公交準(zhǔn)點(diǎn)率低、等車時(shí)間長(zhǎng)、行駛速度慢、乘車環(huán)境差、服務(wù)質(zhì)量低等情況普遍存在。此外，公交行業(yè)尚停留在粗放經(jīng)營(yíng)管理階段，公交行業(yè)科技含量不高、信息化管理水平偏低，有些城市公交甚至尚未推行IC卡系統(tǒng)，影響運(yùn)營(yíng)效率。

（五）公共交通管理體制不完善

一是多頭管理模式影響政策執(zhí)行效力。從公交管理機(jī)制看，部分地方公交企業(yè)隸屬于交通或城建部門，因部門間相互協(xié)調(diào)溝通欠缺，多頭管理模式使公交行業(yè)政令不暢，嚴(yán)重影響行業(yè)政策執(zhí)行效果。從地鐵運(yùn)營(yíng)體制看，投資方、規(guī)劃方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方分別由不同的專業(yè)化公司管理，難以克服工作接口多、各自為戰(zhàn)的狀況，無(wú)法從整體角度進(jìn)行投資及全盤優(yōu)化，造成成本控制難以把握。二是公共交通行業(yè)監(jiān)管不到位。政府部門對(duì)公交企業(yè)多是被動(dòng)監(jiān)管，即令公交企業(yè)按要求報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表的靜態(tài)監(jiān)管模式，這很難對(duì)公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行全面及時(shí)監(jiān)管，造成公交運(yùn)營(yíng)重“量”輕“質(zhì)”。三是公交企業(yè)管理制度不完善。從財(cái)務(wù)管理看，部分公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理混亂，財(cái)務(wù)賬目不清，收益和成本難以審核，甚至存在賬外資產(chǎn)，改變土地和資金用途，違規(guī)調(diào)整利潤(rùn)等問(wèn)題，難以評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)效率和虧損情況，也難以對(duì)補(bǔ)貼額度合理核定。從法人治理看，城市公交多是由國(guó)家投資、政府壟斷經(jīng)營(yíng)，部分公交企業(yè)雖按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行改制，但法人治理結(jié)構(gòu)流于形式，“政企不分”現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制僵化，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效益低下。四是工資待遇水平偏低。受低票制、減免票制及運(yùn)營(yíng)成本逐年攀升影響，大部分公交企業(yè)虧損嚴(yán)重，職工工資待遇水平仍然偏低，而公交車司機(jī)培養(yǎng)時(shí)間長(zhǎng)、技術(shù)要求高、勞動(dòng)強(qiáng)度大，司機(jī)短缺、難招和司機(jī)外流等問(wèn)題突出，是制約公交運(yùn)營(yíng)管理和健康持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

三、促進(jìn)城市公共交通發(fā)展的對(duì)策建議

（一）完善政策保障措施，確保公共交通優(yōu)先發(fā)展

一是更新公共交通發(fā)展理念。公共交通是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益性事業(yè)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。值得借鑒的是，香港公交發(fā)展秉持“最好的交通就是沒(méi)有交通”的理念。瑞士蘇黎世交通政策的核心是實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，其公交覆蓋密度、服務(wù)水平、方便程度在全球名列前茅，使得70%以上的市民第一選擇是乘坐公交出行。二是認(rèn)真貫徹公交優(yōu)先政策。政府要把城市公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《意見》，明確主體責(zé)任，落實(shí)配套制度，在設(shè)施用地、投資安排、路權(quán)分配、財(cái)稅扶持等方面對(duì)城市公共交通給予優(yōu)先保障，形成城市公共交通科學(xué)發(fā)展新局面，使公共交通成為公眾出行首選。三是完善政策保障措施。注重立法保障，研究出臺(tái)《城市公共交通條例》等法規(guī)，明確準(zhǔn)入退出、公交用地、路權(quán)優(yōu)先、稅費(fèi)支持、補(bǔ)貼補(bǔ)償、服務(wù)監(jiān)管等管理制度和保障措施，為城市公共交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、安全、應(yīng)急等提供法制保障。注重規(guī)劃先行，倡導(dǎo)公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)劃模式，加快編制各省市《城市公共交通專項(xiàng)規(guī)劃》，將其納入城市總體規(guī)劃和綜合規(guī)劃中，與城市土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃搞好銜接，同時(shí)運(yùn)用科技力量作保障。

（二）健全財(cái)稅支持體系，促進(jìn)公共交通長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

一是明確政府投入責(zé)任，完善投入長(zhǎng)效機(jī)制。應(yīng)將城市公共交通政策性補(bǔ)貼和發(fā)展資金納入公共財(cái)政預(yù)算體系，建立公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金?？紤]每年從城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金等政府性基金中提取一定比例的資金，專項(xiàng)用于城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。做好“加減乘除”法，即財(cái)政加大投入、企業(yè)增收節(jié)支、發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、掃除困難障礙，積極發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)和引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)，營(yíng)造公交發(fā)展良好環(huán)境。二是完善財(cái)政補(bǔ)貼方式，提高資金使用效益。要在詳細(xì)了解各項(xiàng)補(bǔ)貼資金測(cè)算口徑和補(bǔ)助方法以及使用效益的基礎(chǔ)上，認(rèn)真評(píng)價(jià)現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)助的優(yōu)缺點(diǎn)以及效果，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)因素、消費(fèi)水平、公交發(fā)展現(xiàn)狀等情況，研究健全政府投入方式、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，對(duì)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策性虧損等形成科學(xué)規(guī)范高效的投入機(jī)制。三是規(guī)范稅費(fèi)優(yōu)惠政策，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。值得借鑒的是，德國(guó)對(duì)公共交通免征車輛稅及實(shí)行低價(jià)用油，并通過(guò)提高燃油稅補(bǔ)貼公共交通。香港對(duì)公共交通用油實(shí)行免稅，并將燃油稅、車輛登記稅、牌照費(fèi)等用于公共交通建設(shè)。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估評(píng)價(jià)，合理界定減免稅的時(shí)間和范圍，分類進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)跟蹤“營(yíng)改增”政策對(duì)公交企業(yè)的影響，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)引導(dǎo)公交行業(yè)健康發(fā)展。

（三）拓寬投資融資途徑，完善公共交通投入機(jī)制

一是明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系，積極發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)作用。公共交通雖具有公益屬性，承擔(dān)了部分政府職能，但并不是說(shuō)公交企業(yè)可以不計(jì)運(yùn)營(yíng)成本，公益性不等于國(guó)有化，也不等于政府經(jīng)營(yíng)。政府應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”，企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)充分考慮市場(chǎng)化因素。香港公交發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)就是用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)公交優(yōu)先，而政府的責(zé)任是創(chuàng)造適宜的市場(chǎng)活動(dòng)空間，對(duì)公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范、督促、限制和引導(dǎo)。二是深化公交投融資體制改革，明確改革方向和重點(diǎn)。吸引社會(huì)資金參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是發(fā)展所趨：改革公交投融資體制，確立政府在公交投融資的輔助地位和間接管理職能；保持公交企業(yè)投融資主體地位，在政府適當(dāng)補(bǔ)貼扶持下，實(shí)現(xiàn)自身資金良性循環(huán)。三是拓寬公交投融資方式，靈活運(yùn)用社會(huì)資本。積極嘗試使用超短融、美元債、資本證券化等創(chuàng)新融資工具，加強(qiáng)融資創(chuàng)新力度，合理控制成本，滿足公共交通項(xiàng)目用款需求。設(shè)立城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金、公交發(fā)展專項(xiàng)企業(yè)債券，探索引入PPP模式，通過(guò)土地開發(fā)引導(dǎo)投資、融資租賃、證券融資等形式，提高公交投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理效率，形成投資主體多元化、投資來(lái)源多渠道化、投資決策自主化、投資管理間接化的新局面。

（四）推行成本規(guī)制制度，規(guī)范公共交通補(bǔ)助方式

一是明確公交成本規(guī)制涵義。成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼和科學(xué)定價(jià)調(diào)價(jià)的政策。美國(guó)、韓國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)對(duì)城市公共交通均實(shí)施了基于服務(wù)質(zhì)量考核的成本規(guī)制管理和財(cái)政扶持政策。深圳、上海、廈門等城市制定了成本規(guī)制管理辦法，探索將財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)成本控制相結(jié)合，調(diào)動(dòng)企業(yè)降低和控制成本的積極性。二是完善公交成本規(guī)制制度。參考總結(jié)深圳、上海、廈門等成本規(guī)制制度，認(rèn)真評(píng)價(jià)各項(xiàng)公交運(yùn)營(yíng)成本的核算范圍、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量方法，深入了解公交運(yùn)營(yíng)收入、成本、費(fèi)用及收益，科學(xué)分析公交運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益，為實(shí)行成本規(guī)制奠定基礎(chǔ)。制定公交成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度，建立公交補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，明確公交成本規(guī)制的核算范圍、標(biāo)準(zhǔn)值確定、補(bǔ)貼計(jì)算公式、補(bǔ)貼撥付流程、成本費(fèi)用節(jié)約激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容，合理界定公交行業(yè)正常經(jīng)營(yíng)性成本范圍，建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行控制，并作為財(cái)政補(bǔ)貼的核定和發(fā)放依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)“公眾可承受、企業(yè)可發(fā)展、財(cái)政可承擔(dān)”的政策目標(biāo)。

（五）優(yōu)化定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)公共交通造血功能

一是完善公交價(jià)格形成機(jī)制。建立公交低價(jià)政策、票價(jià)動(dòng)態(tài)變動(dòng)、多元票制體系、公交定價(jià)保障等一系列機(jī)制是城市公共交通發(fā)展面臨的重大課題。法國(guó)每年對(duì)公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)進(jìn)行審定，據(jù)此制定本年度合理的公交票價(jià)，上漲幅度原則上不超過(guò)財(cái)政部和交通部聯(lián)合規(guī)定的最高限度。研究建立城市公共交通票價(jià)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和政府補(bǔ)貼的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，綜合考慮社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、交通供求狀況、社會(huì)物價(jià)水平、勞動(dòng)工資水平和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，科學(xué)制定城市公交票價(jià)，逐步改變城市公共交通票價(jià)嚴(yán)重背離企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的狀況。二是建立公交票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。調(diào)整票價(jià)既要體現(xiàn)公共交通的公益性，也要適當(dāng)反映本地的交通運(yùn)輸成本，同時(shí)協(xié)調(diào)好各種公共交通之間的價(jià)格關(guān)系。建立城市公共交通調(diào)價(jià)周期和票價(jià)調(diào)整良性機(jī)制，制定合理的調(diào)價(jià)周期，明確票價(jià)調(diào)整依據(jù)，按照公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例的規(guī)定監(jiān)審企業(yè)成本變化情況，在公共財(cái)政難以承受時(shí)，啟動(dòng)公交票價(jià)調(diào)整機(jī)制。

（六）加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理，提高公共交通運(yùn)營(yíng)效率

一是提高公交企業(yè)管理效率。全面建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理，提高內(nèi)部管理水平，接受政府與公眾監(jiān)督，切實(shí)提高公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率和活力。二是完善公交行業(yè)管理體制?？梢越梃b的是，歐洲城市普遍建立了綜合的城市交通管理體制，通過(guò)充分整合城市交通資源，強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)城市公共交通管理綜合化、規(guī)劃決策科學(xué)化、職責(zé)分工明確化、管理職能法制化和執(zhí)法監(jiān)督高效化，提高城市公共交通管理效率和服務(wù)水平。三是提高公交服務(wù)質(zhì)量。全面梳理公交線網(wǎng)功能，優(yōu)化公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高線網(wǎng)覆蓋率，建立功能明確、層次清晰、結(jié)構(gòu)合理的一體化公交網(wǎng)絡(luò)，形成“干支相連、循環(huán)互通、零距換乘”公交網(wǎng)絡(luò)，完善各類交通工具接駁換乘系統(tǒng)，極大滿足市民出行需求。加快信息化建設(shè)，建立公交信息服務(wù)系統(tǒng)，提高運(yùn)營(yíng)調(diào)控能力，提高公交運(yùn)行效率。四是重視公交人才培養(yǎng)。更新人才觀念，創(chuàng)新工作思路，重視對(duì)公交技術(shù)人才的培養(yǎng)和公交技術(shù)的研究，不斷提高職工生活待遇和工資待遇，大膽探索吸引人才的方式，在保證一定福利基礎(chǔ)上，用事業(yè)、環(huán)境等綜合措施吸引和留住人才?！?/p>

（作者單位：河南省財(cái)政廳）