●王朝成 都尚民 楊春霞 謝衛(wèi)青

強化責任意識 健全監(jiān)管機制
——河南省滑縣民生資金使用及管理情況調研

●王朝成 都尚民 楊春霞 謝衛(wèi)青

黨的十八大報告指出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好的生活?！苯陙?，河南省安陽市滑縣在民生資金的投入上逐年增加，在保障和改善民生、提升人民生活水平方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時，該縣在民生資金的使用和管理上，依然存在諸多不足。為此，筆者開展了調研，試圖在深入了解民生資金管理和使用情況的基礎上，為提升民生資金使用效率、最大限度發(fā)揮民生資金社會效益提出合理建議。

本次調研采取實地查看、調賬分析、現(xiàn)場采訪等方式，著重根據(jù)民生資金的流向，從籌集、核算、申請、審核、發(fā)放、使用、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)入手，查找每一環(huán)節(jié)中存在的問題，分析問題形成原因，提出解決問題的對策。

一、民生資金的使用和管理

民生資金財政專戶在籌集、核算、使用的日常管理情況方面，基本上做到了專賬核算，專項管理，?？顚Ｓ?；按規(guī)定辦理了資金支付手續(xù)，內部控制制度比較健全，檔案管理相對規(guī)范，資金監(jiān)管制度和控制規(guī)范措施等進一步完善。雖然資金使用、管理、撥付及制度建設等方面比較規(guī)范，但是仍然存在一些問題：

第一，個別單位存在滯留以前年度專項資金、延遲撥付的情況。如2012年衛(wèi)生部門未按規(guī)定及時撥付2009年及2011年公共衛(wèi)生服務經費1405.74萬元，其中滯留2009年公共衛(wèi)生經費906.12萬元，滯留2011年公共衛(wèi)生經費499.62萬元；民政部門存在延遲撥付資金現(xiàn)象，城鎮(zhèn)低保存在一季度、甚至半年發(fā)放的情況，如：2011年11—12月城鎮(zhèn)低保247.93萬元于 2012年 1月?lián)芨叮?—4月535.18萬元城鎮(zhèn)低保于5月?lián)芨丁?/p>

第二，部分公共衛(wèi)生資金使用效益不明顯。一是部分基層衛(wèi)生機構沒有按照要求提供醫(yī)療服務，衛(wèi)生院服務項目未完成工作量。如按照規(guī)定，基層衛(wèi)生機構全年開展健康教育活動不少于12次，但是某鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雖然活動記錄比較完整，卻明顯存在造假嫌疑，部分記錄內容無法找到相關宣傳資料，也無宣傳照片等資料印證。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對高血壓患者和Ⅱ型糖尿病患者未及時隨訪或隨訪次數(shù)不夠，甚至有些村未開展隨訪。孕產婦早期建冊率低，孕產婦登記管理本登記不規(guī)范、填寫項目不完整，五次產前隨訪記錄以及兩次產后訪視記錄不完整。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院未按規(guī)定執(zhí)行成本補償標準，直接用于發(fā)放工資。如2013年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生經費支出645.16萬元。其中：人員經費占公共衛(wèi)生經費比重為63.14%，罰款支出占13.34%。人員支出過大，無法保證服務的質量及效果。

第三，一些單位存在結余資金量過大的情況。如民政部門2012—2013年城鎮(zhèn)低保收入 4165.34萬元，支出4114.81萬元，2013年底結余資金916.17萬元，超過規(guī)定結余比例。

第四，個別單位內部控制制度不健全，存在未經主管領導審核開支資金及虛報冒領專項資金現(xiàn)象。如：部分城鎮(zhèn)醫(yī)保報銷時未經醫(yī)保中心相關領導審批，2013年列支大病救助金13萬元未經審批；某醫(yī)院通過偽造病歷、虛列收費項目、重復收費等手段，騙取新農合資金21.17萬元；個別人員存在違規(guī)享受社保待遇以及雙重享受社保待遇的問題。

二、產生問題的原因分析

（一）相關部門及人員對專項資金的認識不足

一是對專項資金管理和使用不重視，不同程度地存在“重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質量和效益”、“重資金安全性、合法合規(guī)性檢查，輕社會效益、經濟效益監(jiān)督”等現(xiàn)象；二是專項資金與經費開支混淆不清，對資金的健康運行及有效發(fā)揮造成安全隱患；三是認識存在誤區(qū)，認為即使是挪用了專項資金，只要用于本單位事業(yè)發(fā)展，沒有落入個人腰包，就不算違紀。

（二）專項資金監(jiān)督管理難度大

一是監(jiān)督制約機制存在弊端。專項資金審批部門權力過于集中，資金運行相對封閉，監(jiān)督渠道不暢通，同時監(jiān)督部門過多，監(jiān)管職能交叉重疊，責任不明確，難以形成監(jiān)督合力；二是目前很多專項資金是通過上級主管部門逐級下?lián)?，信息資源不對稱，使得地方監(jiān)管部門不能全面掌握資金來源渠道和使用方向，導致縱向管理和監(jiān)督的缺位；三是由于一些專項資金使用的特殊性和封閉性，審計、監(jiān)察、財政等部門更多的是做一些事后的監(jiān)督工作，無法有效地實施資金使用的過程控制，導致橫向管理監(jiān)督缺位；四是主管部門或撥款單位自身缺乏對資金的監(jiān)控，沒有形成有效的監(jiān)管機制。

（三）享受城鄉(xiāng)低保資金補助的資格審查制度不完善，審查及懲處力度有待加強

違規(guī)享受低保待遇以及雙重享受低保待遇的問題比較突出，一方面是由于信息不共享，造成不符合申報低保資格的人員享受低保待遇；民政部門是以家庭人均收入的指標來認定低保申請資格，收入核定方式主要是由申請人進行申報，并出具相關收入、財產證明，缺少與公安車管、房管、銀行等部門的綜合審查，導致民政部門無法準確核定申請人的實際收入、財產狀況，從而產生了騙保行為。檢查發(fā)現(xiàn)，部分低保人員購買高檔商品房、拿著工資、繳納住房公積金，卻享受低保待遇。另一方面，信息公開制度不完善，導致群眾無法及時了解享受低保待遇的人員情況，社會監(jiān)督流于形式。此外，對于惡意騙取專項補助行為，處理處罰僅限于停止、追回資金和罰款，且執(zhí)行力較弱，導致騙保行為屢禁不止。

（四）城鎮(zhèn)醫(yī)療保險資金的用款單位內部控制制度不健全

主要體現(xiàn)在專項資金報銷環(huán)節(jié)對原始單據(jù)的審查力度不夠、報銷審批程序不嚴。目前，從城鎮(zhèn)醫(yī)療保險方面來看，報銷審核過程中，存在利用假發(fā)票報銷慢性病醫(yī)療費以及開支大病救助金資金未經領導審核批準的情況。究其原因，一是慢性病定點藥店因主觀方面逃避繳納稅款虛開國稅局機打發(fā)票；二是社會保險中心對個人慢性病報銷的發(fā)票審查力度不夠，認為機制單據(jù)不會出現(xiàn)問題，而忽視了對單據(jù)真實性的審核，導致假發(fā)票以及未經審核即開支資金的問題；三是稅務部門監(jiān)管不力，造成定點藥店虛開發(fā)票行為的發(fā)生。

（五）基本公共衛(wèi)生服務項目經費劃撥體制不健全，導致資金下發(fā)不及時、速度慢

經費指標一般是在每年十二月份末下達；省級資金一般要等到第二年的第一季度或者第二季度，而且必須經過人大通過、財政廳核定這兩個環(huán)節(jié)才能下達。基層項目單位在接到項目資金時，要比中央下發(fā)文件的時間晚得多，一般會推遲十到十二個月，致使基層項目單位項目進程受到影響。

（六）專項資金分配管理機制不健全

一是有關部門重資金撥付，輕計劃、培訓。如：衛(wèi)生部門未對居民健康檔案、免疫接種等健康管理共8類服務工作量制定年度計劃，導致基層醫(yī)療機構基本公共衛(wèi)生服務平時無具體工作目標，僅為了應付年終考核趕進度。二是由于政策法規(guī)、規(guī)章、文件名目繁多，且有關內容不協(xié)調、不匹配，導致用款單位業(yè)務人員處理業(yè)務時的口徑與有關文件要求不一致。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生經費開支結構來看，人員經費占公共衛(wèi)生經費支出的比重較大，失去了設立專項資金的本意，浪費了財力。

（七）對違規(guī)違紀問題懲處不及時、不到位

從審計、檢察院等部門查辦的案件情況來看，查出的問題在處理時受到來自各方面的干擾，處理結果執(zhí)行不到位。在追究違紀行為責任人員、管理使用專項資金單位或部門主要領導的責任時，也會受到主管部門或領導的干預，處罰很難落實，對責任人及主管領導沒有形成威懾力，即使個人處分，也是象征性的“隔靴搔癢”，導致違紀問題屢查屢犯。

三、加強管理的意見及建議

（一）強化責任意識，引入問責機制

一是單位主要負責人及有關人員要正確認識專項資金帶來的社會效益和經濟效益，切實做到依法理財用財，充分發(fā)揮專項資金的使用效益；實行問責制度，追究相關人員的責任。二是運用各種形式對管理人員進行宣傳教育，熟悉掌握專項資金管理方面的政策法規(guī)，保證專項資金運行各環(huán)節(jié)合法合規(guī)、安全高效。

（二）健全制度，強化管理，堵漏防范

用款單位要建立健全內部控制制度。一是經濟業(yè)務事項的審批、經辦、會計人員職權明確，程序規(guī)范，責任清楚；二是會計人員應當加強對原始單據(jù)的審核，把好初步審查的關口，防止相關人員利用虛假票據(jù)套取專項資金；三是健全城鄉(xiāng)最低生活保障資金資格審查制度，組織民政、公安、房產、人事、財政、稅務、銀行等多個機構建立信息共享網(wǎng)絡，建立紀檢監(jiān)察、審計、民政、財政等部門聯(lián)合審核機制，并落實好公示制度，接受群眾監(jiān)督，把好入口關，防范騙保行為。

（三）創(chuàng)新專項資金轉移支付分配機制

有關部門應根據(jù)專項資金用途，將零星分散的專項資金進行整合，扭轉專項資金項目過多、管理分散的現(xiàn)狀。優(yōu)化預算運行質量，力求資金撥付與項目方案實施同步進行。

（四）健全機制，繼續(xù)強化財政及審計監(jiān)督

一方面，健全專項資金監(jiān)管平臺建設，通過資金申報、項目招標、實施等資料信息共享及備案審核，力求運用信息化技術將財政監(jiān)督融入專項資金使用全過程；另一方面，結合監(jiān)管平臺信息資料，科學篩選在管理使用中存在薄弱環(huán)節(jié)的部門及資金進行督查或事后檢查或績效評價，把好專項資金使用出口關?！?/p>

（作者單位：河南省安陽市滑縣財政局）

（本欄目責任編輯：尹情）