●張 明

我國財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型與定型問題探討

●張 明

財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型雖是近兩年我國頂層設(shè)計(jì)提出的問題，但其包含著十分深厚的財(cái)政監(jiān)督長期建設(shè)發(fā)展的理論及實(shí)踐原因，是在長期革命建設(shè)實(shí)踐中形成的，是在財(cái)政監(jiān)督與整個(gè)國家監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政管理等相關(guān)范疇之間協(xié)調(diào)整合、演變發(fā)展的實(shí)踐積累。正確認(rèn)識財(cái)政監(jiān)督的轉(zhuǎn)型與定型問題，對健全完善適應(yīng)我國新時(shí)期的國家監(jiān)督體制，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的核心作用，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效監(jiān)督機(jī)制等具有重要的理論及實(shí)際意義。

一、財(cái)政監(jiān)督與國家監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督與國家監(jiān)督的問題，既是財(cái)政部門的政府資金活動(dòng)監(jiān)督與整體國家權(quán)力制約監(jiān)督的問題，也是國家具體業(yè)務(wù)監(jiān)督與黨政高層權(quán)力制約監(jiān)督的問題，財(cái)政監(jiān)督的存在及發(fā)展由國家監(jiān)督存在及發(fā)展決定的特征十分明顯。現(xiàn)代國家監(jiān)督制度及實(shí)踐表明，國家對權(quán)力的制約監(jiān)督，通?？山Y(jié)構(gòu)性地劃分為權(quán)力運(yùn)用要素制約監(jiān)督和權(quán)力運(yùn)用過程制約監(jiān)督。權(quán)力運(yùn)用要素制約監(jiān)督主要是對“權(quán)力人”和作為權(quán)力運(yùn)用載體的“資金”的監(jiān)督。權(quán)力運(yùn)用過程制約監(jiān)督主要包括權(quán)力運(yùn)用過程偵查訴訟的司法監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行資金賬務(wù)的審計(jì)監(jiān)督、權(quán)力資金分配管理流程的財(cái)政監(jiān)督和不同專業(yè)的部門監(jiān)督。其中財(cái)政監(jiān)督既是專門針對“資金”這一權(quán)力運(yùn)用根本要素的監(jiān)督，又是專門針對政府資金管理流程的監(jiān)督。因此，財(cái)政監(jiān)督與國家監(jiān)督的問題，根本上是權(quán)力運(yùn)用“資金”及分配管理流程與權(quán)力運(yùn)用“人”及行為過程監(jiān)督的問題，這充分表明財(cái)政監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的核心地位及作用。

發(fā)達(dá)國家的制度及實(shí)踐表明，“分權(quán)制衡”體制下，國家監(jiān)督不僅在決策權(quán)上實(shí)行立法制約行政，而且還充分發(fā)揮司法、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督作用防止執(zhí)行權(quán)濫用。同時(shí)也重視發(fā)揮財(cái)政對政府資金的監(jiān)督作用，從根本上規(guī)范執(zhí)行權(quán)運(yùn)作、限制舞弊。由此形成“分權(quán)制衡”體制下強(qiáng)大的國家監(jiān)督體系，以及系統(tǒng)健全完善的高級別財(cái)政監(jiān)督體制。

我黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府或國家監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)發(fā)展歷程，概括如表1（見下頁）。

總結(jié)我黨革命和建設(shè)實(shí)踐中的政府或國家監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督制度的發(fā)展階段及特征如下：

第一，戰(zhàn)爭時(shí)期根據(jù)地軍政監(jiān)督基

本就是財(cái)政監(jiān)督。從蘇區(qū)、邊區(qū)到解放區(qū)，根據(jù)地軍政資金活動(dòng)監(jiān)督，都無一例外是根據(jù)地軍政監(jiān)督的主要和核心內(nèi)容?？梢哉f戰(zhàn)爭時(shí)期黨的權(quán)力制約監(jiān)督制度建設(shè)及實(shí)踐，主要就是以根據(jù)地軍政資金監(jiān)督為主要內(nèi)容的制度建設(shè)及實(shí)踐。這表明，戰(zhàn)時(shí)確保革命事業(yè)思想及行動(dòng)純粹性的行為，有效保障了根據(jù)地軍政權(quán)力制約監(jiān)督制度的客觀合理建設(shè)，以及其中財(cái)政監(jiān)督的地位及作用發(fā)揮。不過，根據(jù)地時(shí)期的軍政資金監(jiān)督，更多的是通過建立審計(jì)制度來具體實(shí)施的。

表1

第二，建設(shè)初期財(cái)政監(jiān)督是主要的國家行政監(jiān)督和國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。建設(shè)初期(1949-1956)在鞏固發(fā)展根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上引入蘇聯(lián)做法，建立了當(dāng)時(shí)社會主義國家普遍實(shí)施的國家監(jiān)察制度。同時(shí)建立了適應(yīng)高度集中的國有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，以財(cái)政監(jiān)督為主的國家行政監(jiān)督和國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系。這表明，建國初國家建設(shè)初衷未受干擾，不僅國家建設(shè)興盛，而且國家監(jiān)督體系建設(shè)也適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效發(fā)揮了財(cái)政對國家資金的監(jiān)管作用。

第三，建設(shè)初期后國家監(jiān)督停滯直接決定財(cái)政監(jiān)督歷程曲折。1957-1976年，各種原因使國家監(jiān)督制度建設(shè)基本停滯，代之以意識整肅為主的各種政治運(yùn)動(dòng)沖擊約束權(quán)力運(yùn)作，如“反右”、“四清”、“文革”等。但財(cái)政監(jiān)督因國家資金業(yè)務(wù)管理需要，機(jī)構(gòu)撤建幾經(jīng)反復(fù)，制度建設(shè)曲折發(fā)展。表明即使在國家監(jiān)督建設(shè)發(fā)展決定財(cái)政監(jiān)督建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督也因資金監(jiān)管業(yè)務(wù)需要，有相對獨(dú)立的建設(shè)發(fā)展規(guī)律。

第四，財(cái)政監(jiān)督既是對我國現(xiàn)行國家監(jiān)督中制約權(quán)力運(yùn)行根本要素的監(jiān)督，也是對權(quán)力運(yùn)行根本要素管理流程的監(jiān)督，具有突出的預(yù)防權(quán)力腐敗的作用。我國國家監(jiān)督主要是黨紀(jì)檢依靠其他監(jiān)督線索，如社會曝料、發(fā)案、舉報(bào)、賬務(wù)審計(jì)、事后偵查等，以“雙規(guī)”、立案、調(diào)查和移送司法等事后追懲處置。相關(guān)預(yù)防機(jī)制主要是黨代會制、黨組負(fù)責(zé)制等黨內(nèi)組織制度，以及黨風(fēng)政風(fēng)整治、“民主生活會”和“組織生活會”等非針對性普遍預(yù)防的思想工作措施。

分析表明，我國國家監(jiān)督體制既有中國特色，又有現(xiàn)代國家監(jiān)督對權(quán)力運(yùn)行要素及過程的作用結(jié)構(gòu)與原理。但我國現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控體制與發(fā)達(dá)國家事前“分權(quán)制衡”相比，顯然是通過事后追懲打擊產(chǎn)生的威懾作用實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的。對權(quán)力運(yùn)行的事前、事中等實(shí)時(shí)監(jiān)督較薄弱，盡管黨內(nèi)整風(fēng)等運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督等有一定事前、事中監(jiān)控作用，但其措施不在權(quán)力運(yùn)行過程，缺乏對權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)控。黨十八大后的反腐成果顯示，土地轉(zhuǎn)讓、審批權(quán)濫用、侵占賤賣國有資產(chǎn)、官商聯(lián)盟等領(lǐng)域案件占比近80%，充分表明相關(guān)部門對政府資金和權(quán)力運(yùn)行流程監(jiān)控不力。因此，要加強(qiáng)對權(quán)力資金及運(yùn)行過程監(jiān)控，發(fā)揮專業(yè)部門的業(yè)務(wù)流程監(jiān)控作用，特別是財(cái)政和國庫監(jiān)督對權(quán)力資金及運(yùn)行的針對性過程監(jiān)督。

二、財(cái)政監(jiān)督與人大監(jiān)督

我國財(cái)政監(jiān)督與人大監(jiān)督的問題，主要是權(quán)力約束的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督問題。由于內(nèi)部監(jiān)督通常被認(rèn)為是“自己監(jiān)督自己”，因而公眾幾乎一邊倒地傾向外部監(jiān)督。在政府資金監(jiān)督上，強(qiáng)化人大監(jiān)督比強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督更有社會認(rèn)同感。明確市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)后，我國學(xué)界力主引鑒國外外部監(jiān)督制度及實(shí)踐，對政府資金監(jiān)督的普遍共識是強(qiáng)化人大監(jiān)督。因此，我國的財(cái)政監(jiān)督與人大監(jiān)督問題，理論上幾乎就是側(cè)重人大監(jiān)督忽略財(cái)政監(jiān)督。

但現(xiàn)實(shí)中的人大監(jiān)督因工作制度和組織制度原因，比較局限于程序性和形式化狀態(tài)。盡管近年來廣東、深圳等地方人大對本級政府預(yù)算審查多有發(fā)力，但最終也只是媒介亮點(diǎn)，對政府預(yù)算審批、整改、執(zhí)行等并未產(chǎn)生顯著的影響，程序性和形式化監(jiān)督的特征仍十分明顯。而現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)1980年代徘徊后，1994年開始財(cái)政監(jiān)察、央企駐廠員、稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查等業(yè)務(wù)；1995年財(cái)政部在各省設(shè)立財(cái)政監(jiān)察專員辦；1998年取消年度全國“稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查”，地方財(cái)政監(jiān)督工作陸續(xù)自發(fā)展開；2000年后服務(wù)國庫單一賬戶和部門預(yù)算改革，財(cái)政監(jiān)督逐漸從中央糧庫建設(shè)資金、車購稅等?？畋O(jiān)管，轉(zhuǎn)向清理賬戶、金融監(jiān)管及海關(guān)等部門預(yù)決算編審等日常財(cái)政管理業(yè)務(wù)。目前，各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本建立健全，各級財(cái)政監(jiān)督機(jī)制已深入相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)及決策事項(xiàng)。一個(gè)中央地方縱橫交織、深入決策與業(yè)務(wù)的財(cái)政監(jiān)督體制，基本形成并趨于健全完善。比較我國改革開放后人大監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)幾個(gè)值得注意的問題。

第一，受國外經(jīng)驗(yàn)影響，思想及理論側(cè)重政府資金的人大監(jiān)督，而實(shí)際工作側(cè)重財(cái)政監(jiān)督。一是表明思想認(rèn)識和理論研究缺乏依據(jù)國情的創(chuàng)造性和務(wù)實(shí)學(xué)風(fēng)，存在不考慮國情的簡單 “照搬”。二是近期頂層設(shè)計(jì)提出的財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，或許旨在強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)，健全完善財(cái)政監(jiān)督嵌入財(cái)政管理，鑄就財(cái)政監(jiān)管融合的一體化業(yè)務(wù)方式。

第二，要正確認(rèn)識我國國家監(jiān)督體制性質(zhì)及其中的財(cái)政監(jiān)督作用地位。前述表明，我國國家監(jiān)督主要是以黨政監(jiān)督為核心的追懲性打擊違法違紀(jì)行為人的監(jiān)督，包括內(nèi)外部監(jiān)督且以內(nèi)部監(jiān)督為主的體系。財(cái)政監(jiān)督作為行政監(jiān)督的核心，理應(yīng)得到強(qiáng)化和完善，何況財(cái)政監(jiān)督作為政府資金活動(dòng)監(jiān)督的形式，是最核心、最根本的權(quán)利運(yùn)用監(jiān)督形式，也是預(yù)防權(quán)力腐敗的主要業(yè)務(wù)流程監(jiān)督。單一地重外部監(jiān)督輕內(nèi)部監(jiān)督，根本不符合我國國家監(jiān)督體制以內(nèi)部監(jiān)督為主的國情。

第三，單一地加強(qiáng)外部監(jiān)督忽視內(nèi)部監(jiān)督，也不是發(fā)達(dá)國家的通行做法。眾所周知，發(fā)達(dá)國家都有十分強(qiáng)大的外部監(jiān)督，但殊不知發(fā)達(dá)國家也有高級別且相對獨(dú)立、作為主要國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的財(cái)政監(jiān)督。各國財(cái)政監(jiān)督均以突出的專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，在國家監(jiān)督中并列于議會、司法和審計(jì)等外部監(jiān)督。當(dāng)今世界各國在保持強(qiáng)勢外部監(jiān)督的同時(shí)，也擁有級別較高、體系健全、層次完備、結(jié)構(gòu)多樣的財(cái)政監(jiān)督體制。

三、財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督問題，主要是政府資金監(jiān)督不同業(yè)務(wù)方式的選擇與綜合利用問題。人類對資金活動(dòng)的監(jiān)督最早源于氏族社會勞動(dòng)果實(shí)的簿記，即會計(jì)監(jiān)督。隨著社會性的發(fā)展，在會計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)上又產(chǎn)生審計(jì)監(jiān)督，即對會計(jì)業(yè)務(wù)的再監(jiān)督。因此，現(xiàn)代資金活動(dòng)既離不開會計(jì)核算反映業(yè)務(wù)的監(jiān)督，也離不開對會計(jì)賬務(wù)的審計(jì)監(jiān)督。

政府資金活動(dòng)與企業(yè)資金活動(dòng)一樣，首先是會計(jì)監(jiān)督，即政府會計(jì)通過填制審核憑證、設(shè)賬記賬、成本核算、財(cái)產(chǎn)清查、會計(jì)報(bào)表編制等業(yè)務(wù)反映監(jiān)督政府資金活動(dòng)，通過資金收支預(yù)測、預(yù)算、執(zhí)行審核控制、檢查、分析、報(bào)告等技術(shù)，實(shí)行政府資金活動(dòng)事前、事中、事后監(jiān)督即財(cái)政監(jiān)督；審計(jì)則通過會計(jì)憑證、賬簿報(bào)表、預(yù)決算及相關(guān)說明和資料的事后審查實(shí)施監(jiān)督。這就是適應(yīng)政府資金活動(dòng)綜合性、復(fù)雜性、多樣性的核算反映、管理監(jiān)督業(yè)務(wù)體系，其中政府會計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督伴隨貫穿整個(gè)政府資金活動(dòng)流程，具有及時(shí)、直接、連續(xù)、全面、系統(tǒng)的特征，而審計(jì)監(jiān)督則確認(rèn)其真實(shí)、完整、合法、合規(guī)和效益性。

財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督相比，主要是嵌入財(cái)政收支業(yè)務(wù)管理流程的內(nèi)部性事前參與、事中控制、事后檢查監(jiān)督，是政府部門加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政管理的重要手段，是財(cái)政自身的“免疫”機(jī)制和財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，以及對其他部門政府資金活動(dòng)的外部監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的根本不同除內(nèi)外部屬性差異外，主要是具體監(jiān)督方式和監(jiān)督標(biāo)的不同，即財(cái)政監(jiān)督(財(cái)務(wù)管理)是業(yè)務(wù)參與和流程嵌入的實(shí)時(shí)和過程監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督是標(biāo)準(zhǔn)的事后賬務(wù)審查監(jiān)督。因此，現(xiàn)代國家及社會治理日趨多樣復(fù)雜，公共性政府資金活動(dòng)匯聚著社會各方權(quán)利成為社會博弈的中心。政府資金活動(dòng)不僅有強(qiáng)大的議會、審計(jì)等外部監(jiān)督，同時(shí)也有健全完善的財(cái)政監(jiān)督，其以強(qiáng)化服務(wù)管理、提高管理效率為目的，監(jiān)管融合嵌入財(cái)政業(yè)務(wù)流程，形成議會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督并列的政府資金活動(dòng)監(jiān)督體系。

在我黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命和建設(shè)實(shí)踐歷程中，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系如前表所述，主要特征及演變發(fā)展歸納如下：

第一，審計(jì)監(jiān)督是根據(jù)地財(cái)政監(jiān)督最早和最主要的業(yè)務(wù)形式。1931年《地方蘇維埃政府暫行組織條例》頒布，表明當(dāng)時(shí)軍政務(wù)資金監(jiān)督基本具備獨(dú)立性(中央直管審計(jì))和業(yè)務(wù)性(審查各單位預(yù)決算和賬目及收支、簽發(fā)撥款通知書等)。其后直到建國，無論是政府直管審計(jì)還是審計(jì)隸屬財(cái)政，相對穩(wěn)定后的根據(jù)地財(cái)政監(jiān)督，主要通過建立審計(jì)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。

第二，根據(jù)地財(cái)政監(jiān)督主要是審計(jì)全面覆蓋的“大審計(jì)監(jiān)督”。無論審計(jì)直屬政府、還是隸屬財(cái)政或由財(cái)政會計(jì)稽核替代，具體業(yè)務(wù)內(nèi)容都一直是軍政務(wù)資金的節(jié)點(diǎn)監(jiān)督 (審查預(yù)決算及收支)、流程監(jiān)督(簽發(fā)撥款通知書)和賬務(wù)監(jiān)督等全覆蓋。與現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督的事后賬務(wù)審計(jì)相比，根據(jù)地時(shí)期的審計(jì)監(jiān)督既包括現(xiàn)代立法的預(yù)決算審查監(jiān)督，也包括立法或財(cái)政簽發(fā)撥款通知書等執(zhí)行監(jiān)督。

第三，建國后，國家資金選擇財(cái)政監(jiān)督，表面看是當(dāng)時(shí)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)做法所致，但實(shí)際上是高度集中計(jì)劃體制和財(cái)政管理全部國家資金的現(xiàn)實(shí)選擇。1949-1982年，我國未設(shè)置專門審計(jì)機(jī)構(gòu)和實(shí)行專門審計(jì)制度，財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)監(jiān)督主要結(jié)合財(cái)政財(cái)務(wù)管理進(jìn)行。為爭取建國初財(cái)政經(jīng)濟(jì)根本好轉(zhuǎn)，中央領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作。沿襲解放區(qū)做法，主要在財(cái)政設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，制定審計(jì)法規(guī)，配備審計(jì)人員，實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。統(tǒng)一財(cái)政收支管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算制度、審計(jì)會計(jì)制度，加強(qiáng)對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督。具體發(fā)展簡述如表2（見上頁）。

對上述現(xiàn)實(shí)，《中國審計(jì)史綱要》(肖清益 譚建立編著)和 《中國審計(jì)史第3卷》(李金華主編)均認(rèn)為：全國解放后審計(jì)工作也從未間斷，不過沒設(shè)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，也沒頒布過帶有“審計(jì)”字樣的制度、章程、條例等，但審計(jì)工作是存在的，即財(cái)政監(jiān)察代替審計(jì)，審計(jì)歸財(cái)政所管，可以說是一種財(cái)審合一制度，不管稱謂如何，工作性質(zhì)皆屬審計(jì)內(nèi)容。因此，說建國以來審計(jì)及工作完全由財(cái)政監(jiān)察所取代更妥些，或可以說建國以來的財(cái)政監(jiān)察是主要的審計(jì)活動(dòng)，而不是審計(jì)的全部活動(dòng)。

表2

但《中國審計(jì)史綱要》也指出，當(dāng)時(shí)財(cái)政監(jiān)察主要是檢查政府機(jī)關(guān)、公營及公私合營企業(yè)、國家援助設(shè)立的合作組織與接受政府補(bǔ)助的人民團(tuán)體的預(yù)算、決算、資金運(yùn)用、經(jīng)費(fèi)收支、完成財(cái)政任務(wù)及納稅義務(wù)等，執(zhí)行財(cái)政政策、法令、制度，審計(jì)會計(jì)核算工作，人民銀行、金庫、其他國營及公私合營金融機(jī)構(gòu)、國家保險(xiǎn)公司、海關(guān)、稅局、糧局、鹽局和專賣機(jī)關(guān)執(zhí)行財(cái)政任務(wù)等；通過調(diào)閱被查部門的賬務(wù)表冊、原始單據(jù)、庫存現(xiàn)金、有價(jià)證券、各項(xiàng)實(shí)物、文書案卷及一切有關(guān)憑證，并向有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體及個(gè)人調(diào)查搜集資料；發(fā)現(xiàn)被查部門執(zhí)行不妥時(shí)，提請財(cái)政部門緩減停發(fā)甚至追回預(yù)算經(jīng)費(fèi)或應(yīng)撥資金；發(fā)現(xiàn)違反財(cái)政政策、法令、制度、紀(jì)律及其他非法行為，提出改進(jìn)處分意見，責(zé)成被查部門或主管機(jī)關(guān)處理，情節(jié)重大者分別移送同級人民監(jiān)察委或同級檢察機(jī)關(guān)處理等。

可見，當(dāng)時(shí)的財(cái)政監(jiān)察工作實(shí)際上不但全部覆蓋而且還超出審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，如對人民銀行、金庫、海關(guān)、稅局等有分配權(quán)部門的檢查，以及提請財(cái)政緩減停發(fā)甚至追回預(yù)算經(jīng)費(fèi)或應(yīng)撥資金的過程控制，責(zé)成被查部門或主管機(jī)關(guān)處理的監(jiān)督權(quán)行使等，就是審計(jì)所不及的?？陀^講，當(dāng)時(shí)的財(cái)政監(jiān)督既是國家資金活動(dòng)權(quán)威、全面、有效的監(jiān)督，也是當(dāng)時(shí)社會主義國家資金監(jiān)督的普遍做法。因此，建國后財(cái)政監(jiān)督覆蓋或包括審計(jì)監(jiān)督 (或稱財(cái)審合一)，主要是一種歷史階段性選擇。

第四，改革開放后，我國財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督各歸正軌、步入正常發(fā)展。1982年12月第五屆全國人代會第五次會議通過并公布實(shí)施的《中華人民共和國憲法》，在“第三章國家機(jī)構(gòu)”“第三節(jié)國務(wù)院”中規(guī)定，“國務(wù)院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計(jì)長，秘書長(第86條)。國務(wù)院建立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉(第91條)?！?983年國家審計(jì)署建立并開始運(yùn)作。

1982年至今，《憲法》上述內(nèi)容除個(gè)別字外基本未變。從《憲法》角度對國家部委機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)如此界定，由此可見審計(jì)長、審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)監(jiān)督在我國國家機(jī)關(guān)中的地位和作用。由此不難理解，2014年底《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”對審計(jì)監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中地位的界定。需要指出的是，從《憲法》角度強(qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督作用，即便是有參照國際慣例的背景，在我國也只能是實(shí)現(xiàn)審計(jì)的事后強(qiáng)勢內(nèi)部監(jiān)督，而不能實(shí)現(xiàn)國外強(qiáng)勢的外部審計(jì)監(jiān)督和嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政監(jiān)督。

四、財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理問題，就是政府資金活動(dòng)管理與監(jiān)督問題，也是管理與監(jiān)督行為最早產(chǎn)生的領(lǐng)域。因?yàn)椋际献寰鸵揽渴献宄蓡T的相互監(jiān)督，來保證和支持氏族習(xí)俗和傳統(tǒng)力量對氏族的管理。監(jiān)督與管理之所以是同一行為或活動(dòng)的兩個(gè)不同范疇，主要在于管理是直接執(zhí)行和控制，而監(jiān)督是不直接參與執(zhí)行控制的知情，但這種知情可以通過一定制度形式，對管理產(chǎn)生參與、制約、預(yù)防、促進(jìn)等再管理作用。這就是經(jīng)典描述的監(jiān)督是特殊的管理，是管理的重要組成部分、重要環(huán)節(jié)和重要職能，監(jiān)督寓于管理、服務(wù)于管理、監(jiān)管相融、監(jiān)管一體等的具體涵義。實(shí)踐表明，區(qū)分監(jiān)督與管理既無必要也不可能，但要提高管理水平及效率，則非監(jiān)督不可。

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理亦如此，只要有財(cái)政收支管理，就有內(nèi)在財(cái)政收支業(yè)務(wù)流程并與財(cái)政管理難以明確區(qū)分的財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配及管理的基本屬性，決定財(cái)政監(jiān)管密不可分、融為一體。正因如此，現(xiàn)代國家監(jiān)督體系中，除議會、司法和審計(jì)等外部監(jiān)督外，還有機(jī)制健全、體系完善、機(jī)構(gòu)多樣、深入業(yè)務(wù)的財(cái)政監(jiān)督。目前，世界各國因國情差異對財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相關(guān)制度的頂層設(shè)計(jì)雖不完全相同，但基本構(gòu)架與內(nèi)容則基本一致，即在財(cái)政監(jiān)督嵌入財(cái)政管理基礎(chǔ)上，一是建立相對獨(dú)立且高于同級別的財(cái)政監(jiān)督專管制和報(bào)告制，二是實(shí)行垂直管理的財(cái)政監(jiān)督派駐或派出制。由此形成現(xiàn)代國家監(jiān)督體系中，財(cái)政監(jiān)督以突出的內(nèi)部性專業(yè)監(jiān)督優(yōu)勢，既區(qū)別于又并列于議會、司法、審計(jì)等外部監(jiān)督的重要國家行政監(jiān)督。

如前所述，我國財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理制度及實(shí)踐可概括為三個(gè)時(shí)期：一是革命時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理并存互融，但那時(shí)財(cái)政監(jiān)督主要由審計(jì)機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行，為確保財(cái)政監(jiān)督有效，更多采用與現(xiàn)在相同的獨(dú)立于財(cái)政的政府直管審計(jì)監(jiān)督；二是建設(shè)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督在曲折中逐漸發(fā)展壯大，充分表明財(cái)政監(jiān)督之于財(cái)政管理并非可有可無，而是必須和不可或缺、不可替代的；三是改革開放后，我國財(cái)政監(jiān)督在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)完善、業(yè)務(wù)拓展等方面，與財(cái)政管理及改革融為一體、相伴相隨，財(cái)政監(jiān)督寓于、服務(wù)于財(cái)政管理的鏈動(dòng)機(jī)制和發(fā)展成效十分突出。正如原財(cái)政部監(jiān)督局長耿虹(2008)所言：“在30年改革歷程中，財(cái)政監(jiān)督逐步探索并總結(jié)出與財(cái)稅管理及改革相適應(yīng)的，有中國特色的財(cái)政監(jiān)督工作方式，鞏固壯大了財(cái)政監(jiān)督事業(yè)?！?/p>

近兩年財(cái)政結(jié)合改革發(fā)展形勢，提出財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的重要一環(huán)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控納入財(cái)政業(yè)務(wù)流程并制度化，強(qiáng)化部內(nèi)干部責(zé)任和出資人審計(jì)、重大項(xiàng)目及轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管和績效評價(jià)等內(nèi)容的財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督融入并服務(wù)于財(cái)政管理的定型思路和措施。同時(shí)，《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》(2011)、《地方財(cái)政管理績效綜合評價(jià)方案》(2014)、《城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評審工作的通知》(2015)等頒發(fā)，為財(cái)政監(jiān)督融入財(cái)政管理提供了制度平臺和業(yè)務(wù)手段。隨著發(fā)展和公共管理要求的提高，財(cái)政監(jiān)管相輔相成一體化程度會更高、作用會更大。

五、結(jié)語

實(shí)踐表明，我黨在已有革命建設(shè)歷程中，始終堅(jiān)持“制約監(jiān)督權(quán)力”的基本法則，黨和國家監(jiān)督制度的建設(shè)從未停止過，即便在國家監(jiān)督制度建設(shè)停滯時(shí)期，也通過黨內(nèi)意識斗爭來制約權(quán)力運(yùn)行。改革開放以來，高度集權(quán)制經(jīng)分權(quán)改革激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在世紀(jì)之交時(shí)步入市場經(jīng)濟(jì)下權(quán)利規(guī)范約束階段，基本體現(xiàn)了權(quán)利分化轉(zhuǎn)向權(quán)利規(guī)范的發(fā)展規(guī)律。目前黨中央將制約監(jiān)督權(quán)力作為依法治國基本國策的方略，應(yīng)客觀認(rèn)識我國國家監(jiān)督體系中財(cái)政監(jiān)督的地位及作用，及其與相關(guān)監(jiān)督的區(qū)別與優(yōu)勢，合理實(shí)施財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)定型，以健全完善懲防兼?zhèn)洹⒁苑罏橹鞯膰冶O(jiān)督體系?！?/p>

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）