作者簡(jiǎn)介：劉穎（1988.10-），女，漢族，河南商丘市人，法律碩士（法學(xué)），西北政法大學(xué)法律碩士（法學(xué)）專業(yè)，研究方向：民商法方向。

摘 要：在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)必須先經(jīng)過政府征收，政府在土地征收中占有絕對(duì)的壟斷地位。因此，壟斷下的征收難免在實(shí)際操作中不能很好的平衡各方利益，往往容易侵害土地權(quán)利人的利益。因此，建立科學(xué)合理的土地征收制度對(duì)于平衡國(guó)家、集體及個(gè)人利益，緩和社會(huì)矛盾具有至關(guān)重要的作用。理論的研究不是為了研究而研究，而是為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展指明道路。本文結(jié)合十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革相關(guān)政策且立足于本國(guó)土地征收制度現(xiàn)狀，通過研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收制度，以期在此基礎(chǔ)上能夠提出適合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要的土地征收建議。

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；土地補(bǔ)償

“地者，萬(wàn)物之本源，諸生之根菀也?！惫茏又缘莱隽送恋貙?duì)我們?nèi)祟惖闹匾?。隨著社會(huì)的發(fā)展，土地所有權(quán)與使用權(quán)也隨之不斷的發(fā)生轉(zhuǎn)移。在這種權(quán)利轉(zhuǎn)移過程中，國(guó)家對(duì)土地的征收也就應(yīng)運(yùn)而生了。黨的十八屆三中全會(huì)在土地問題上高度重視，提出了一些很重要的改革思路，為我國(guó)土地制度的未來發(fā)展方向指明了道路。建立一套科學(xué)合理，與時(shí)俱進(jìn)的土地征收制度具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地征收概念及特征

土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要而通過強(qiáng)制性的行政權(quán)力依法取得他人土地這一生產(chǎn)資料并給予一定的補(bǔ)償?shù)男姓袨?。土地征收具有政治性，主體的特定性，合法的強(qiáng)制性，補(bǔ)償性的特點(diǎn)。

二、我國(guó)土地征收制度現(xiàn)狀

1、“公益”范圍界定模糊?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定了土地征收必須要以“公共利益”為目的。[1]關(guān)于“公眾利益”的界定，我國(guó)目前仍然沒有形成一個(gè)一致的標(biāo)準(zhǔn)。在解釋公共利益時(shí)，我們不能任意擴(kuò)大解釋。十八屆三中全會(huì)《決定》中指出要縮小征地范圍的指導(dǎo)意見，這是黨的政策對(duì)土地政策征收程序的指導(dǎo)性意見。這個(gè)指導(dǎo)意見也暗含了對(duì)公共利益范圍界定的縮小[2]。

2、補(bǔ)償原則及土地征收救濟(jì)制度不完善。沈開舉教授曾說：“補(bǔ)償是征收的核心要件，無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收?！盵3]黨的十六屆三中全會(huì)《決定》中曾提出“合理補(bǔ)償”原則，但是2004年修憲時(shí)卻并沒有把“合理原則”吸收進(jìn)去，故很長(zhǎng)時(shí)期補(bǔ)償“合理”原則被忽視了，很多地方存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低。我國(guó)實(shí)行的是政府主導(dǎo)型的土地征收模式，缺乏相關(guān)的征收監(jiān)督機(jī)制，在征收?qǐng)?zhí)行中易侵犯被征收人權(quán)益，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。

3、安置方式不科學(xué)。我國(guó)目前的補(bǔ)償安置主要著重于貨幣補(bǔ)償。筆者對(duì)補(bǔ)償安置曾做過一個(gè)小范圍的調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)人希望在土地征收中獲得一次性的貨幣補(bǔ)償。但是，貨幣一次性安置補(bǔ)償沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，容易產(chǎn)生后發(fā)問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民往往不計(jì)自己以后生活，不能合理使用補(bǔ)償款，當(dāng)補(bǔ)償款被揮霍用盡時(shí)新的矛盾就出來了。

4、土地征收程序的“無(wú)能”。土地征收程序的“無(wú)能”不是指我國(guó)土地征收程序不起作用，虛設(shè)，而是指土地征收在實(shí)際執(zhí)行中的“無(wú)能”。我國(guó)規(guī)定的征收程序有公告、征收、聽取村民意見等，但是在實(shí)際操作中，很多地方根本不按照程序進(jìn)行。因此，打破政績(jī)困局，建立一套科學(xué)合理的征收程序具有重要的意義。

三、國(guó)外關(guān)于土地征收制度的概述

美國(guó)的土地征收制度被稱為“最高土地權(quán)的行使”。[4]美國(guó)法律規(guī)定在土地征收前必須先向被征收人報(bào)價(jià)，如果被征收人不同意雙方可談判進(jìn)行協(xié)商，對(duì)于合理補(bǔ)償，美國(guó)往往考慮了土地的增值潛力，一般采用公平市價(jià)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)的土地征收分為公用征收和公用征調(diào)。法國(guó)在其土地征收制度中增加了事先補(bǔ)償原則，極具特色。面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力，通過事先補(bǔ)償，能夠更好的保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。日本將行政征收稱為公共征用。[5]日本憲法規(guī)定了征收必須符合公共福祉，并規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償條款。日本對(duì)公共利益的界定是相當(dāng)?shù)脑敿?xì)具體，如其《土地征收法》羅列49種“公共利益”。[6]日本對(duì)于土地征收的補(bǔ)償還規(guī)定了“通損”補(bǔ)償原則，通損補(bǔ)償是對(duì)被征收人在征收過程中造成的附帶損失。

四、完善我國(guó)土地征收制度的相關(guān)建議

1、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確合理補(bǔ)償原則。根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地管理制度方面的規(guī)定可以看出，國(guó)家土地制度管理的改革方向就是“去計(jì)劃性，走市場(chǎng)化”。對(duì)于征收價(jià)格，可以獨(dú)立于單方強(qiáng)制行為，建立一個(gè)價(jià)格磋商前置程序。具體表現(xiàn)為首先得尊重價(jià)格規(guī)律，土地價(jià)格入市，打破以往政府單方面定價(jià)的格局，由政府和土地權(quán)利人作為平等的交易主體進(jìn)行價(jià)格協(xié)商、談判并自愿達(dá)成價(jià)格協(xié)議。

2、建立多元的安置補(bǔ)償方式。雖然，我國(guó)也存在勞動(dòng)力安置的方式，但是取得的效果卻十分有限。一大批農(nóng)民正在逐漸變化為“流民”。臺(tái)灣除了對(duì)被征收人進(jìn)行貨幣補(bǔ)償之外又補(bǔ)充了補(bǔ)償方式如土地債券、置換等其它形式。因此，我們可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情借鑒其它國(guó)家或地區(qū)的補(bǔ)償方式，建立科學(xué)的多渠道的土地補(bǔ)償方式使土地權(quán)利人真正的被“安置”。

3、打破“土地財(cái)政困局”，完善征收程序。完善合理的土地征收程序立法是非常有必要的，但是再科學(xué)合理的規(guī)定如果沒有很好的執(zhí)行者的話，也是形同虛設(shè)。改革我國(guó)現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政管理體制，推進(jìn)財(cái)稅改革，賦予地方政府更多的稅收權(quán)限，擴(kuò)大其財(cái)政來源途徑；轉(zhuǎn)換政府在土地征收中的角色，政府不能既作為土地征收的決定者、執(zhí)行者和糾紛裁決者，讓市場(chǎng)參與其中，讓政府向監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)換。

4、引入多元救濟(jì)渠道。目前土地權(quán)利人救濟(jì)其權(quán)利只能通過行政渠道，而不能通過司法救濟(jì)途徑。在土地征收中，政府往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，同時(shí)扮演多種角色，往往因?yàn)E用權(quán)力而侵害了被征收者的合法權(quán)益，破壞了政府在群眾心中的威嚴(yán)，導(dǎo)致社會(huì)的不和諧。因此，在土地征收中引入司法救濟(jì)程序有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要。

（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 我國(guó)《土地管理法》第2條規(guī)定了：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

[2] 2013年11月份中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中強(qiáng)調(diào)要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！?/p>

[3] 鄒愛華：《美國(guó)土地征收法的新發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示》，中國(guó)農(nóng)地法律網(wǎng)，http：//www.rurallandlaw.cn/R_P_Show2.aspx News_PI=4479，2013年12月11日訪問.

[4] 沈開舉：《中國(guó)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201005/t20100513_718742.htm，2013年12月11日訪問。

[5] 王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998，（5）.

[6] 日本《土地征收法》第3條列舉了49種可以發(fā)動(dòng)土地征收的“公共利益”。其中包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、蓄水池及其他設(shè)施；國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等.

[7] 范進(jìn)學(xué).定義“公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學(xué)論壇，2005：1.

[8] 李才銳.農(nóng)村承包土地征用的法律思考[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2004，（9）：86.

[9] 王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997，（94）.

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