摘 要：美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)在美國(guó)國(guó)家安全決策中的地位越來(lái)越突出，每有重大危機(jī)時(shí)，總統(tǒng)通常都會(huì)通過(guò)召開國(guó)安會(huì)會(huì)議研究對(duì)策。一方面，國(guó)安會(huì)確實(shí)有其體制上的優(yōu)勢(shì)，但另一方面，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還是在人，人是確保國(guó)安會(huì)能發(fā)揮重要作用的決定性因素。除總統(tǒng)外，國(guó)務(wù)卿和國(guó)家安全事務(wù)助理是國(guó)安會(huì)中最重要的兩大人物，可謂總統(tǒng)的“左膀右臂”，總統(tǒng)對(duì)兩人態(tài)度及其相互之間的關(guān)系對(duì)國(guó)安會(huì)的正常運(yùn)作具有重要影響。

關(guān)鍵詞：美國(guó);國(guó)家安全;總統(tǒng)

中圖分類號(hào)：D771.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）07-0069-02

二戰(zhàn)結(jié)束近70年來(lái)，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)安會(huì)”）從最初提出并制定“全球遏制蘇聯(lián)共產(chǎn)主義”政策文件，到發(fā)動(dòng)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)等局部戰(zhàn)爭(zhēng)，以及應(yīng)對(duì)古巴導(dǎo)彈危機(jī)、“9·11”恐怖襲擊、擊斃本·拉登等突發(fā)事件上，都發(fā)揮了主要作用。美國(guó)總統(tǒng)越來(lái)越依賴于通過(guò)國(guó)安會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)、整合國(guó)家安全和外交政策，國(guó)安會(huì)成為美國(guó)政府討論、研究重大戰(zhàn)略決策的核心機(jī)構(gòu)，在美國(guó)政府處理重大安全、外交事務(wù)中起到了不可替代的作用。奧巴馬政府上臺(tái)以來(lái)，較二戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)更為倚重國(guó)安會(huì)，將能源安全、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)威脅等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題納入國(guó)安會(huì)職能范圍，進(jìn)一步凸顯了國(guó)安會(huì)在美國(guó)國(guó)家安全決策中的重要地位。由于國(guó)安會(huì)在美國(guó)國(guó)家安全決策中的地位日益突出、作用日益重要，因此，探討主要決策者對(duì)國(guó)安會(huì)運(yùn)作的影響非常必要。

在美國(guó)國(guó)安會(huì)中，總統(tǒng)為主席，國(guó)務(wù)卿與副總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)和能源部長(zhǎng)等人為法定出席人員，國(guó)家安全事務(wù)助理（又稱國(guó)家安全顧問(wèn)）與財(cái)政部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、常駐聯(lián)合國(guó)代表和白宮辦公廳主任等人為固定出席人員，上述兩類人員須定期參加國(guó)安會(huì)會(huì)議。同時(shí)，國(guó)安會(huì)還有兩名法定顧問(wèn)，即充當(dāng)軍事顧問(wèn)的參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席，以及擔(dān)任情報(bào)顧問(wèn)的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)，他們將根據(jù)需要參加國(guó)安會(huì)的大部分會(huì)議。此外，總統(tǒng)還可根據(jù)需要，指定其他有關(guān)人員出席國(guó)安會(huì)會(huì)議，通常包括總檢察長(zhǎng)、白宮行政管理和預(yù)算局長(zhǎng)等。在由上述人員組成的美國(guó)核心決策層中，總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿和國(guó)家安全事務(wù)助理是國(guó)家安全與外交政策的最主要決策者，對(duì)國(guó)安會(huì)運(yùn)作具有關(guān)鍵影響力。

一、總統(tǒng)與國(guó)安會(huì)

美國(guó)憲法明確規(guī)定，總統(tǒng)是國(guó)家元首、政府首腦和三軍總司令，享有安全和外交決策權(quán)。但總統(tǒng)一人無(wú)法既處理政治、安全、軍事等諸多問(wèn)題，又要同時(shí)面對(duì)瞬息萬(wàn)變的國(guó)際形勢(shì)，想方設(shè)法維持美國(guó)在世界上的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。在此情況下，總統(tǒng)必須依靠其信任的幕僚團(tuán)隊(duì)來(lái)為其分憂解難。而且，從歷史上來(lái)看，如果總統(tǒng)獨(dú)攬決策大權(quán)且權(quán)力越來(lái)越大，往往會(huì)因錯(cuò)估形勢(shì)而引發(fā)不必要的爭(zhēng)端甚至戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，總統(tǒng)會(huì)挑選并利用其信任的安全幕僚團(tuán)隊(duì)，慎重做出國(guó)家安全決策，以捍衛(wèi)美國(guó)的安全和利益。1947年，國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，成為美國(guó)總統(tǒng)協(xié)調(diào)國(guó)家安全和外交事務(wù)的最高參謀機(jī)構(gòu)。

由于美國(guó)《國(guó)家安全法》對(duì)于國(guó)安會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、職能任務(wù)、出席人員僅做出概括規(guī)定，沒(méi)有過(guò)多詳細(xì)的說(shuō)明，美國(guó)總統(tǒng)可根據(jù)需要對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行調(diào)整。因此，從一定程度上來(lái)講，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)不是“國(guó)家”的，而是“總統(tǒng)”的，這是國(guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和情報(bào)機(jī)構(gòu)最根本的區(qū)別。也正因?yàn)槿绱?，相較于其他政府部門和內(nèi)閣成員，總統(tǒng)與國(guó)安會(huì)及其成員的關(guān)系更加密切。曾有美國(guó)智庫(kù)提出，國(guó)安會(huì)應(yīng)更名為“總統(tǒng)安全委員會(huì)”。美國(guó)前總統(tǒng)肯尼迪的國(guó)家安全事務(wù)助理邦迪也認(rèn)為，“國(guó)安會(huì)是總統(tǒng)的一個(gè)工具。總統(tǒng)根據(jù)需要，利用國(guó)安會(huì)來(lái)行使職權(quán)。歷任總統(tǒng)都會(huì)審時(shí)度勢(shì)，讓國(guó)安會(huì)適應(yīng)時(shí)代潮流的變化”。

綜上可見(jiàn)，美國(guó)國(guó)安會(huì)是一家為總統(tǒng)服務(wù)的幕僚機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)對(duì)國(guó)安會(huì)擁有近乎絕對(duì)的控制權(quán)。盡管美國(guó)有《國(guó)家安全法》等種種法律規(guī)定，但是“總統(tǒng)想讓國(guó)安會(huì)發(fā)揮作用，國(guó)安會(huì)就能發(fā)揮作用;不想讓國(guó)安會(huì)發(fā)揮作用，國(guó)安會(huì)就發(fā)揮不了作用”。因此，總統(tǒng)的個(gè)性、思維方式、行事風(fēng)格及其與國(guó)安會(huì)成員的關(guān)系，決定著國(guó)安會(huì)的地位和作用。自成立以來(lái)，歷任總統(tǒng)大部分都對(duì)國(guó)安會(huì)較為倚重，在處理重大危機(jī)時(shí)，都會(huì)召開國(guó)安會(huì)會(huì)議討論形勢(shì)、研究對(duì)策。

二、國(guó)家安全事務(wù)助理與國(guó)安會(huì)

1953年，艾森豪威爾就任美國(guó)總統(tǒng)不久，就設(shè)立了國(guó)家安全事務(wù)助理一職。該職位與執(zhí)掌國(guó)務(wù)院的國(guó)務(wù)卿和執(zhí)掌國(guó)防部的國(guó)防部長(zhǎng)不同，不是某個(gè)政府部門的負(fù)責(zé)人，其任命也無(wú)須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。一開始，這個(gè)職位相當(dāng)于國(guó)安會(huì)的行政秘書，管理國(guó)安會(huì)下屬的計(jì)劃委員會(huì)，在當(dāng)時(shí)并不十分顯要。直到肯尼迪政府時(shí)期，這一職務(wù)的地位和作用才得到加強(qiáng)，與總統(tǒng)的親密關(guān)系開始確立，成為美國(guó)國(guó)家安全和外交決策過(guò)程中一個(gè)舉足輕重的角色。在前總統(tǒng)尼克松、福特、卡特執(zhí)政期間，國(guó)家安全事務(wù)助理一職的地位得到進(jìn)一步提升。其中，尼克松總統(tǒng)的國(guó)家安全事務(wù)助理基辛格、卡特總統(tǒng)的國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基使這一職務(wù)達(dá)到權(quán)力和影響的巔峰，可以說(shuō)當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)卿基本被邊緣化。在小布什政府中，時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)助理賴斯也是影響總統(tǒng)決策的關(guān)鍵人物。

由于任命無(wú)須國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)家安全事務(wù)助理只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，受總統(tǒng)委托就重大安全和外交事務(wù)組織相關(guān)政府部門解決爭(zhēng)議、協(xié)調(diào)行動(dòng)。因此，雖然國(guó)家安全事務(wù)助理并非國(guó)安會(huì)的法定出席人員，但卻是美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家安全決策中最為倚重的關(guān)鍵一人。很多時(shí)候，國(guó)家安全事務(wù)助理比國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)等其他政府部長(zhǎng)更能體會(huì)和反映總統(tǒng)的意志，其對(duì)總統(tǒng)決策的影響也更為強(qiáng)大。

在國(guó)安會(huì)中，國(guó)家安全事務(wù)助理與總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)的關(guān)系，決定其所扮演的角色與類型。通常來(lái)講，主要有三種類型：一是國(guó)家安全事務(wù)助理的地位與國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)大致相當(dāng)，三人扮演“三駕馬車”角色;二是國(guó)家安全事務(wù)助理得到總統(tǒng)的特別信任，權(quán)力凌駕于國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)之上，充當(dāng)國(guó)家安全和外交政策的發(fā)言人;三是國(guó)家安全事務(wù)助理接受國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部長(zhǎng)在國(guó)家外交和安全事務(wù)中的主導(dǎo)地位，甘于做好為總統(tǒng)提供政策咨詢的本職。

自設(shè)立國(guó)家安全事務(wù)助理這個(gè)職位以來(lái)，最典型的兩個(gè)時(shí)期分別為尼克松總統(tǒng)時(shí)期和里根總統(tǒng)時(shí)期。在尼克松總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，國(guó)家安全事務(wù)助理權(quán)傾一時(shí)。時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)助理基辛格與尼克松總統(tǒng)的關(guān)系非常緊密，多數(shù)重大決策和執(zhí)行都繞過(guò)國(guó)務(wù)卿。而里根總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，國(guó)家安全事務(wù)助理的權(quán)力受到刻意壓制，任內(nèi)共更換了6位助理。但是，不能僅通過(guò)國(guó)家安全事務(wù)助理與總統(tǒng)的親疏關(guān)系來(lái)判斷國(guó)安會(huì)能否有效運(yùn)作。有時(shí)候，當(dāng)國(guó)家安全事務(wù)助理的地位特別凸顯后，國(guó)安會(huì)的機(jī)構(gòu)功能反而會(huì)出現(xiàn)下降，比如尼克松總統(tǒng)很少通過(guò)召開國(guó)安會(huì)會(huì)議來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)家安全和外交政策。

三、國(guó)務(wù)卿與國(guó)安會(huì)

國(guó)務(wù)卿主要負(fù)責(zé)協(xié)助總統(tǒng)制定和執(zhí)行美國(guó)的外交、安全政策，并隨時(shí)給予總統(tǒng)政策建議。當(dāng)國(guó)家遇到外交和安全危機(jī)時(shí)，總統(tǒng)往往需要依靠國(guó)務(wù)卿提供相關(guān)資料及各種建議，輔以做出重大決策。同時(shí)，國(guó)務(wù)卿身為內(nèi)閣成員，負(fù)責(zé)推動(dòng)美國(guó)外交政策的執(zhí)行，理論上應(yīng)該是美國(guó)外交事務(wù)中最具影響力的人物，是總統(tǒng)在安全和外交事務(wù)中的重要助手。

然而，一方面，美國(guó)國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)龐大而且重疊，行動(dòng)遲緩、效率低下，因此總統(tǒng)遇到重大外交和安全事件，有時(shí)候并不找國(guó)務(wù)卿商量對(duì)策，而是轉(zhuǎn)向國(guó)安會(huì)尋求集體決策。另一方面，國(guó)家安全事務(wù)助理在國(guó)家安全政策制定過(guò)程中的地位攀升，進(jìn)一步隆低國(guó)務(wù)卿在國(guó)家安全和外交決策上的領(lǐng)導(dǎo)角色。

國(guó)家安全事務(wù)助理位高權(quán)重，必然與主管外交事務(wù)的國(guó)務(wù)卿發(fā)生沖突。從歷史上來(lái)看，雙方輕則口角不斷，重則沖突激烈，嚴(yán)重影響國(guó)安會(huì)的正常運(yùn)作，甚至導(dǎo)致在前總統(tǒng)卡特和里根執(zhí)政時(shí)期，分別發(fā)生了嚴(yán)重的外交危機(jī)（伊朗人質(zhì)事件）和政治丑聞（伊朗門事件）?；粮裨寡?，“如果國(guó)家安全事務(wù)助理積極參與政策制定，將不可避免地削弱國(guó)務(wù)卿的重要性，這將導(dǎo)致國(guó)務(wù)院士氣低落，甚至讓外國(guó)政府感到困惑，影響美國(guó)與他國(guó)的關(guān)系。如果總統(tǒng)不信任國(guó)務(wù)卿，就應(yīng)該撤換國(guó)務(wù)卿，而不應(yīng)利用國(guó)家安全事務(wù)助理來(lái)管理國(guó)務(wù)卿”。

因此，國(guó)務(wù)卿在總統(tǒng)內(nèi)閣中的受重視程度及其與國(guó)家安全事務(wù)助理的關(guān)系，決定了其參與國(guó)安會(huì)集體決策的意愿和積極程度，這將在一定程度上影響國(guó)安會(huì)的正常運(yùn)作，同時(shí)也會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院有效執(zhí)行國(guó)家安全與外交政策產(chǎn)生影響，使總統(tǒng)通過(guò)國(guó)安會(huì)做出的集體決策無(wú)法真正落到實(shí)處。

四、小結(jié)

美國(guó)國(guó)安會(huì)能否順暢運(yùn)作，國(guó)家安全與外交決策能否實(shí)現(xiàn)美國(guó)安全與利益最大化，與國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)務(wù)卿的關(guān)系緊密相關(guān)。有時(shí)候，雙方經(jīng)常處于對(duì)立狀態(tài)，彼此關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)國(guó)家安全和外交政策的制定、推動(dòng)與執(zhí)行形成阻礙。從實(shí)質(zhì)上看，問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于國(guó)家安全事務(wù)助理與國(guó)務(wù)卿之間的沖突，而是在于任命他們的人，即總統(tǒng)如何協(xié)調(diào)這兩個(gè)重要職務(wù)之間的關(guān)系。

如果總統(tǒng)更為依賴國(guó)家安全事務(wù)助理的建議而對(duì)國(guó)務(wù)卿甚至國(guó)務(wù)院較為冷落，將大大降低國(guó)務(wù)院執(zhí)行國(guó)家外交和安全政策的意愿，影響國(guó)家決策的效力。為避免幕僚之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，更好地促進(jìn)彼此合作，總統(tǒng)的態(tài)度最為關(guān)鍵。因此，國(guó)務(wù)卿與國(guó)家安全事務(wù)助理能否融洽相處，國(guó)安會(huì)能否正常開展工作，國(guó)家安全決策機(jī)制能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)，最終都取決于總統(tǒng)對(duì)國(guó)務(wù)卿和國(guó)家安全事務(wù)助理的態(tài)度，特別是信任程度和依賴程度。

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收稿日期：2015-01-12

作者簡(jiǎn)介：張?chǎng)危?981-），男，江蘇常州人，碩士研究生，從事軍事學(xué)研究。