●朱柏銘

跨年度預算平衡機制的要義是嚴肅性與靈活性的兼容

●朱柏銘

根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，新《預算法》強調(diào)，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。公共預算如果超收了，收入用于沖減赤字、補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或者化解政府債務；如果短收了，調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。省級預算如采取上述措施后仍不能平衡，可以報人大批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府則申請上級政府臨時救助，并在下一年度預算中歸還。

在政府預算運作過程中，多年來存在一個通?。骸耙还芫退?、一放就亂”。建立跨年度預算平衡機制就是希望財政管理既要有硬約束，又要有靈活機動的余地。自2000年以來，中國各級政府紛紛編制部門預算。經(jīng)過十多年的努力，取得了不少成績。但是，實際效果與預期目標之間仍存在一定的偏差。突出問題之一就是各職能部門在編制預算時，都強調(diào)本部門用款的必要性，千方百計多列項目和經(jīng)費，從而造成預算“注水”現(xiàn)象。

筆者曾參加省級人大財經(jīng)工委對某廳機關(guān)部門預算的審議，“注水”現(xiàn)象觸目驚心。一是某些項目經(jīng)費安排過多。如宣傳及科普活動經(jīng)費85萬元，系統(tǒng)領導干部垂直管理及專業(yè)技術(shù)任職資格評審經(jīng)費70萬元，文體活動經(jīng)費80萬元。二是某些設備采購標準過高。如臺式電腦每臺9000元、筆記本電腦每臺15000元、便攜式電腦每臺15000元。三是印刷經(jīng)費安排過多。如宣傳及科普活動經(jīng)費——印刷費29萬元，地價動態(tài)監(jiān)測工作經(jīng)費——印刷費11萬元，立法普法及專項執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費——印刷費20萬元，資料集群化社會服務項目經(jīng)費——印刷費36萬元，廳中心機房管理費——印刷費5萬元，數(shù)據(jù)管理與分析監(jiān)測項目經(jīng)費——印刷費3萬元，辦公設備購置費——印刷費3萬元。

這種情況的出現(xiàn)，根本原因是職能部門追求本位利益的結(jié)果，他們都扮演“經(jīng)濟人”角色，通過多列項目或者虛增經(jīng)費預算，爭取更多的財政資源。不過，客觀上說與各級政府及其部門的事權(quán)邊界不清晰緊密相關(guān)。處于轉(zhuǎn)型時期的中國，政府職能并不確定和規(guī)范。經(jīng)常是，在每年第四季度編制下一年度預算時，弄不清楚將來預算執(zhí)行過程中會出現(xiàn)什么樣的臨時性事件。事先難以預料的開支，光靠占支出總額3%-5%的預備費是無濟于事的。于是，各部門總是“未雨綢繆”，在編制預算時設法多要經(jīng)費，“注水”預算就是這樣炮制而成的。

預算雖然是事先安排的有關(guān)政府收支狀況的一份計劃，但是一經(jīng)議會批準，就具有法律效力。為了維護納稅人的利益，預算必須有硬約束力，容不得隨意“注水”，否則會造成總預算規(guī)模的膨脹，也會引起部門與部門之間的不公平。

一方面要求預算有隨機應變的空間，另一方面又不能破壞預算的嚴肅性。如何解決這個矛盾？新加坡預算管理中硬約束與自主性結(jié)合的思想和做法值得借鑒。如根據(jù)前后6年測算出平滑GDP增長率，再據(jù)此確定支出限額；在一定期限內(nèi)和一定幅度內(nèi)，部門可以自行調(diào)劑。

一些學者和實務部門的人士認為，建立跨年度預算平衡機制，就是要明確赤字能不能列、列多少，超收、短收又如何處理。這當然是重要的甚至是核心的內(nèi)容。但是，赤字、超收、短收、債務，都是問題的表象，深層的環(huán)節(jié)在于預算編審和預算考評。這正是中央強調(diào)“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的緣由。

向支出預算和政策拓展，意味著預算運作機制要重新建構(gòu)。筆者建議，在預算編審和預算考評兩個環(huán)節(jié)進行流程再造，既剔除不合理的虛增項目和經(jīng)費，又賦予職能部門一定的靈活性。

設想的預算編審流程是一個由職能部門、財政部門、人大共同參與的閉環(huán)控制系統(tǒng)。如圖1所示。

圖1 預算編審系統(tǒng)流程再造

按照上述流程，職能部門根據(jù)政府設定的總體經(jīng)濟社會目標，設定支出項目并預期項目實施后可能實現(xiàn)的績效，績效指標由各部門自行設立。然后由人大審核各支出項目，識別并剔除不合理的支出項目。待項目確定之后，再去考慮是否安排經(jīng)費。這樣做的目的是在安排財政經(jīng)費之前，先界定政府活動的范圍。如果項目一經(jīng)確定，再由財政部門根據(jù)一定時期的平滑GDP增長率預測支出總規(guī)模，然后將經(jīng)費限額“切塊”給職能部門，經(jīng)費限額確定后可以3年不變，各職能部門具體分解用款指標，3年內(nèi)適當可以在一定幅度內(nèi)自行調(diào)劑。

這個流程的特點是，人大審項目，財政部門審核費用。這樣安排是與人大和財政部門的地位相一致的。以往，財政部門從信息角度難以甄別職能部門設定的項目是否有必要，從機構(gòu)級別看又難以去剔除一些不必要的支出項目，常常以經(jīng)費去卡項目，結(jié)果得罪了一些部門；人大的困惑是缺少真正懂財政、懂財務的專業(yè)人員去審核紛繁復雜的經(jīng)費預算。按照新的分工，人大本來就有義務和權(quán)利去約束政府部門的行為，一旦發(fā)現(xiàn)失范的支出項目，直接予以否決或剔除。支出項目與支出經(jīng)費的分別審核，有望實現(xiàn)財政預算與政府職能的協(xié)調(diào)。

今后，職能部門往預算“注水”的做法依然會發(fā)生，財政部門在審核時仍然缺乏關(guān)于支出標準的必要信息，包括人員配置、材料價格等。為此，財政部門要對職能部門建立誠信檔案，設定支出計劃核減率等指標，對誠實編制支出計劃的部門，予以獎勵；反之，適當扣減。操作辦法和相關(guān)信息在政府網(wǎng)上公開。

設想的預算考評流程是一個也是一個由職能部門、財政部門、人大共同參與的閉環(huán)控制系統(tǒng)。如圖2所示。

圖2 預算考評系統(tǒng)流程再造

按照這個流程，財政部門有專業(yè)人員從事績效考評工作，但并不直接對職能部門提出要求，而是通過人大施加壓力。與原先的財政監(jiān)督相比較，專業(yè)性明顯增強，同時也避免財政部門內(nèi)設機構(gòu)對職能部門“指手畫腳”的尷尬局面。在這個流程中，職能部門如果經(jīng)費用完了，但是實際績效與預期目標有較大的偏差，就必須接受人大的督促，制訂并實施糾偏方案。在這個考評過程中，年度績效目標是由職能部門提出來的，財政部門并不直接干預，所以職能部門有較大的主動權(quán)和靈活性?！?/p>

（作者單位：浙江大學經(jīng)濟學院財政學系）