摘要：私立學(xué)校的法律地位是私立教育研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)對(duì)私立學(xué)校法律地位的規(guī)定存在一定的缺陷，不利于私立教育的健康發(fā)展。要科學(xué)界定私立學(xué)校的法律地位，建議要尊重傳統(tǒng)和私立學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際，合理定位私立學(xué)校的法人性質(zhì)和地位；明確政府與私立學(xué)校的關(guān)系，保障私立學(xué)校的平等權(quán)和自主權(quán)；有效區(qū)分私立學(xué)校的種類，實(shí)行私立學(xué)校分類管理。

關(guān)鍵詞：私立學(xué)校；法律地位；立法

中圖分類號(hào)：DF411.91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)私立學(xué)校法律地位的相關(guān)規(guī)定

私立學(xué)校是各國(guó)教育體系的重要組成部分，由于其關(guān)涉教育產(chǎn)權(quán)、學(xué)校治理等各項(xiàng)教育政策、法規(guī)的制定，歷來受到各國(guó)教育立法的重視。所謂“私立學(xué)?！笔侵阜怯蓢?guó)家出資建立的學(xué)校。即由國(guó)家以外的一切社會(huì)組織、個(gè)人、外國(guó)資本或者國(guó)有企業(yè)出資舉辦的學(xué)校[1]175。

我國(guó)教育立法沒有采用私立學(xué)校這一范疇，而代之以“民辦學(xué)校”的稱謂。筆者認(rèn)為，民辦學(xué)校的提法不夠科學(xué)，民辦學(xué)校在本質(zhì)上就是西方的私立學(xué)校，建議以后的立法實(shí)踐將民辦學(xué)校統(tǒng)一界定為“私立學(xué)校”（基于理解和使用的需要，文中部分地方仍使用民辦學(xué)校的稱謂）①。

私立學(xué)校的法律地位主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容。其一是橫向的、外在的法律地位，即私立學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu)，主要是與公立學(xué)校的比較中所具有的法律地位。其二是縱向的、內(nèi)在的法律地位，即私立學(xué)校由于自身組織形態(tài)和法律結(jié)構(gòu)的差異所決定的其在整個(gè)法人體系中的類屬情況。

根據(jù)我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定②，私立學(xué)校與公立學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家應(yīng)該保障私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這是我國(guó)私立學(xué)校在橫向比較中的法律地位。

我國(guó)私立學(xué)校的縱向法律地位則主要是根據(jù)我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)法律規(guī)定而確立的。依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，依法成立的民辦學(xué)校不僅需要具備法人條件，而且一經(jīng)成立即享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，私立學(xué)校作為獨(dú)立的法人，其究竟屬于哪一類型的法人？ 該問題一直是學(xué)界爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)，并形成了公務(wù)法人說[2]、社團(tuán)法人說[1]195196、財(cái)團(tuán)法人說[3]、準(zhǔn)公益性或準(zhǔn)營(yíng)利性法人說[4]、非營(yíng)利組織（第三部門）說[5]等諸多學(xué)說。在立法層面，對(duì)民辦學(xué)校法律地位的界定也始終處于模棱兩可的尷尬境地。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校被冠以“民辦非企業(yè)單位”的稱謂，而這一所謂“獨(dú)創(chuàng)性”提法，不僅與傳統(tǒng)大陸法系有關(guān)法人的基本分類格格不入③，也難以消弭私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位上的爭(zhēng)議，相反，從其產(chǎn)生之日起，就備受各方詬病。

二、對(duì)我國(guó)私立學(xué)校法律地位的評(píng)介

我國(guó)私立學(xué)校法律地位的界定，盡管有其合理性的一面，但不足之處也是顯而易見的。

（一）名不符實(shí)：私立學(xué)校與公立學(xué)校存在實(shí)質(zhì)上的不平等

首先，私立學(xué)校在法律地位上存在事實(shí)上的不平等。盡管我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，但法律條文上的同等性絲毫掩蓋不了事實(shí)上的不平等，主要表現(xiàn)在：私立學(xué)校與公立學(xué)校在招生權(quán)、土地使用權(quán)、信貸支持、稅收待遇、教師身份、社會(huì)評(píng)價(jià)、學(xué)生就業(yè)等諸多方面存在不平等。

其次，私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。政府對(duì)待私立學(xué)校慣有的所有制思維，使得私立學(xué)校徒具“私法人”之名，而欠缺“獨(dú)立性”之實(shí)。以《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”制度為例， 該制度僅是作為政府鼓勵(lì)民間辦學(xué)的一種獎(jiǎng)勵(lì)和扶持手段，其并不承認(rèn)民辦學(xué)校出資人對(duì)投入財(cái)產(chǎn)的利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)的索取權(quán)。特別是出現(xiàn)了某些地方政府的教育主管部門以維護(hù)“教育公益性”為幌子，肆意干預(yù)私立學(xué)校的內(nèi)外部活動(dòng)，私立學(xué)校始終處于政府的監(jiān)督和控制之下，私立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)。

（二）歸屬困境：私立學(xué)校不屬于我國(guó)《民法通則》所規(guī)定的法人類型

1986年的《民法通則》沒有采納大陸法系國(guó)家有關(guān)社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人以及公益法人、營(yíng)利法人等基本分類形式，而是將法人劃分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人以及企業(yè)法人四種基本類型，其中前三種又被稱為非企業(yè)法人。而私立學(xué)校不屬于其中任何一種法人類型。主要原因在于：一是舉辦主體不同。按照事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及機(jī)關(guān)法人設(shè)立登記的相關(guān)法律規(guī)定，事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦的，社會(huì)團(tuán)體是由中國(guó)公民自愿組成的，機(jī)關(guān)法人則專指各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)，這與私立學(xué)?？梢杂善髽I(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人來舉辦存在明顯差異。二是初始財(cái)產(chǎn)構(gòu)成不同。事業(yè)單位主要是國(guó)家基于公共目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦而產(chǎn)生，不包括非國(guó)有性資產(chǎn)（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條）；社會(huì)團(tuán)體法人的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成具有多元性，有社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體開展章程規(guī)定的活動(dòng)并在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)所取得的合法收入，以及來自社會(huì)各界的資助、捐贈(zèng)等多方面的財(cái)產(chǎn)（《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第29條）；機(jī)關(guān)法人則有專門獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)。相比而言，私立學(xué)校的初始財(cái)產(chǎn)來源主要為非國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成。由此可見，私立學(xué)校不屬于上述任何一種法人類型。

（三）營(yíng)利性與非營(yíng)利性不分：民辦非企業(yè)單位法律特性模糊不清

教育屬于公益性事業(yè)，受非營(yíng)利性是保障教育公益性的固有思維影響，“民辦非企業(yè)單位”的性質(zhì)規(guī)定，刻意突出私立學(xué)校的公益性和非營(yíng)利性，以區(qū)別企業(yè)等營(yíng)利性組織。然而，非營(yíng)利性與教育的公益性并沒有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。首先，二者的法律內(nèi)涵不同。公益性強(qiáng)調(diào)團(tuán)體的組織目的，即對(duì)于不特定多數(shù)人利益的滿足，而非營(yíng)利性在法律內(nèi)涵上強(qiáng)調(diào)對(duì)團(tuán)體利潤(rùn)的分配要求，即利潤(rùn)不得在團(tuán)體成員之間分配；其次，二者的范疇歸屬不同。公益性強(qiáng)調(diào)教育的社會(huì)影響，屬于教育行為的范疇之一，非營(yíng)利性與營(yíng)利性強(qiáng)調(diào)對(duì)辦學(xué)所得利潤(rùn)或盈利處理的一種制度要求，屬于市場(chǎng)行為的范疇；此外，二者側(cè)重點(diǎn)不同。教育之公益性側(cè)重對(duì)教育行為、活動(dòng)等的價(jià)值要求和倫理指向，而非營(yíng)利性側(cè)重教育產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、市場(chǎng)性[6]。誠(chéng)如學(xué)者所云：“我國(guó)建立的民辦非企業(yè)單位制度并非什么獨(dú)創(chuàng)，不過是一個(gè)簡(jiǎn)陋型的財(cái)團(tuán)法人制度?！盵7]

三、對(duì)我國(guó)私立學(xué)校法律地位界定的立法建議

（一）尊重傳統(tǒng)和私立學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，合理確定私立學(xué)校法律地位

從各國(guó)私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的規(guī)定看，突出的一個(gè)特點(diǎn)是私立學(xué)校的法律性質(zhì)深受所在國(guó)家教育法律傳統(tǒng)以及私立教育發(fā)展實(shí)際的影響。比如英國(guó)的“公學(xué)”制度、美國(guó)的天主教會(huì)學(xué)校以及德國(guó)的教會(huì)學(xué)校等，這些學(xué)校均深受教會(huì)法律傳統(tǒng)的影響，由于財(cái)產(chǎn)主要來源于慈善捐贈(zèng)、信托等方式，使得私立學(xué)校要么具有慈善機(jī)構(gòu)性質(zhì)，要么具有類似“財(cái)團(tuán)法人”的地位。同樣的，各國(guó)私立教育發(fā)展實(shí)際直接導(dǎo)致了私立學(xué)校法律性質(zhì)與地位的多樣性。除日本專門建立了學(xué)校法人制度，作為設(shè)置私立學(xué)校的唯一主體，并被賦予了公益法人性質(zhì)外，如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)由于私立學(xué)校類型的多樣化導(dǎo)致私立學(xué)校的法律性質(zhì)與地位呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)私立學(xué)校法律地位的認(rèn)定也要尊重我國(guó)教育傳統(tǒng)，結(jié)合私立學(xué)校的具體實(shí)際做出相應(yīng)的規(guī)定[8]。一是應(yīng)充分認(rèn)識(shí)我國(guó)私立學(xué)校以投資辦學(xué)為本質(zhì)特征的實(shí)際。 由于我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏慈善捐贈(zèng)的觀念，加上相關(guān)法律制度的不健全，中國(guó)的私立教育從起步之日起就打上了濃重的投資辦學(xué)的印記，我國(guó)私立教育的本質(zhì)特征在于投資辦學(xué)[9]。二是明確私立學(xué)校的私法人地位，根據(jù)資金來源方式的不同將我國(guó)私立學(xué)校定位為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人。具體說來：

首先，改變我國(guó)《民法通則》對(duì)法人類型的四分法，繼承大陸法系傳統(tǒng)民法對(duì)公、私法人、社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人、公益法人和非營(yíng)利法人的基本分類，并以此為基礎(chǔ)，確立確定私立學(xué)校不同的法律性質(zhì)與地位。

其次，將投資助學(xué)型私立學(xué)校界定為社團(tuán)法人。社團(tuán)法人為人的組織體，其成立基礎(chǔ)在于人，并且根據(jù)其設(shè)立目的為營(yíng)利或者公益，又可分為營(yíng)利性社團(tuán)法人與公益性社團(tuán)法人。如此規(guī)定，一方面符合當(dāng)前我國(guó)私立學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況，即以投資辦學(xué)為主的多種私立學(xué)校并存。另一方面，也為我國(guó)開展?fàn)I利性與非營(yíng)利性私立學(xué)校分類管理提供了法理基礎(chǔ)。

再次，將捐資助學(xué)的私立學(xué)?；蛘叱鲑Y辦學(xué)但在章程中表明不要求“合理回報(bào)”的私立學(xué)校界定為財(cái)團(tuán)法人。財(cái)團(tuán)法人“是財(cái)產(chǎn)的集合而成立的法人，是財(cái)產(chǎn)的集合體”[10]財(cái)團(tuán)法人的典型特征在于其往往是為了某一特定目的而設(shè)立，財(cái)團(tuán)之財(cái)產(chǎn)必須服務(wù)于這一特定目的。財(cái)團(tuán)法人的財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，即一旦捐助人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給財(cái)團(tuán)法人，便與捐助人脫離了關(guān)系，財(cái)團(tuán)法人即可依照章程之規(guī)定獨(dú)立地支配和使用該財(cái)產(chǎn)，倘若遇到財(cái)團(tuán)法人終止或解散之情況，該捐助財(cái)產(chǎn)亦不得在財(cái)團(tuán)組成員之間分配，而應(yīng)繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)或從事其他相近的事業(yè)。

（二）明確政府與私立學(xué)校關(guān)系，保障私立學(xué)校的平等權(quán)和自主權(quán)

為實(shí)現(xiàn)公立學(xué)校和私立學(xué)校在法律上的平等地位，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，保障私立學(xué)校平等權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在保障私立學(xué)校平等權(quán)方面，政府要在立法、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面對(duì)影響私立學(xué)校平等法律地位建立的幾個(gè)突出問題做出規(guī)定，即建立和完善私立學(xué)校在稅收、土地、教職工、受教育者權(quán)利保障等方面的法律規(guī)定，要清理并糾正對(duì)私立學(xué)校的各類歧視政策。

享有更大的辦學(xué)自主權(quán)不僅是私立學(xué)校滿足教育多元化需求的應(yīng)有之義，也是私立學(xué)校的一個(gè)典型特征。其辦學(xué)自主權(quán)主要包括招生自主權(quán)、學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、教師聘用權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面。筆者認(rèn)為，當(dāng)前要重點(diǎn)落實(shí)好私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)、自主管理權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)定價(jià)權(quán)，政府原則上應(yīng)當(dāng)允許私立學(xué)校根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和價(jià)值規(guī)律確定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府則要在強(qiáng)化私立學(xué)校信息公開制度、加強(qiáng)行業(yè)自律、建立和完善私立學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及退出機(jī)制等方面發(fā)揮作用；對(duì)于私立學(xué)校的自主管理權(quán)，要允許私立學(xué)校在貫徹國(guó)家教育方針、遵守法律法規(guī)的前提下，結(jié)合自身辦學(xué)方式靈活多樣的特點(diǎn)，在課程安排和開發(fā)、教育教學(xué)管理、學(xué)生評(píng)價(jià)等方面開展自主性實(shí)踐；對(duì)于私立學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，根據(jù)私立學(xué)校的資產(chǎn)來源特點(diǎn)，建立符合各自特點(diǎn)的、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)與管理權(quán)分離的法人治理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及投資與受益合理的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。

（三）設(shè)定營(yíng)利性與非營(yíng)利性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行私立學(xué)校分類管理

從私立學(xué)校的分類看，營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立學(xué)校并存發(fā)展已成為國(guó)際上私立學(xué)校發(fā)展的一種趨勢(shì)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）指出，要積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理制度，規(guī)范民辦學(xué)校的法人登記。據(jù)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在社團(tuán)法人的基礎(chǔ)上，根據(jù)其設(shè)立目的為營(yíng)利性抑或非營(yíng)利性，將私立學(xué)校劃分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性的私立學(xué)校。

首先，確立“禁止分配限制”原則和目的性標(biāo)準(zhǔn)作為營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立學(xué)校界分的標(biāo)準(zhǔn)。即如果一所私立學(xué)校存續(xù)的目的是為實(shí)現(xiàn)公共目的而存在，并且不把扣除成本之后的凈收入分配給機(jī)構(gòu)成員的就是非營(yíng)利性私立學(xué)校，反之，則為營(yíng)利性私立學(xué)校。

其次，明確營(yíng)利性和非營(yíng)利性私立學(xué)校的主要權(quán)利義務(wù)。在權(quán)利方面，營(yíng)利性私立學(xué)校本質(zhì)上相當(dāng)于公司或企業(yè)，可參照《公司法》、《企業(yè)法》的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于學(xué)校而言，其主要權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，即私立學(xué)校對(duì)投入其的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人無法定事由，不得隨意處分私立學(xué)校的財(cái)產(chǎn)；對(duì)于私立學(xué)校的投資人或舉辦者而言，其主要的權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)、利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利以及選舉管理者、參與學(xué)校治理等管理性權(quán)利。在義務(wù)方面，營(yíng)利性私立學(xué)校主要履行法律對(duì)企業(yè)法人的義務(wù)要求，如向政府依法納稅、維護(hù)社會(huì)公序良俗，向股東履行信息披露、接受監(jiān)督、分配利潤(rùn)等義務(wù)。

非營(yíng)利私立學(xué)校在權(quán)利方面，可以享受與公立學(xué)校一樣的在土地使用、財(cái)政支持、稅收、招生資助等方面的相關(guān)權(quán)利。在義務(wù)方面，非營(yíng)利性私立學(xué)校除負(fù)有類似公立學(xué)校在教育產(chǎn)品或服務(wù)提供方面的法定義務(wù)外，還負(fù)有非營(yíng)利性法人的一般性義務(wù)要求，如“禁止利潤(rùn)分配、禁止個(gè)人圖利、合理性薪酬、禁止非關(guān)聯(lián)性商業(yè)活動(dòng)以及強(qiáng)制信息披露等規(guī)則約束”[11]。

注釋：

①關(guān)于將民辦學(xué)校統(tǒng)一改為“私立學(xué)?！钡姆Q謂，主要基于以下理由：第一，在法律語言的使用習(xí)慣上，公法、私法的劃分是大陸法系國(guó)家傳統(tǒng)的法律劃分方法，盡管劃分的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但學(xué)校作為一種民事主體，將其進(jìn)行公立、私立學(xué)校的劃分有助于法律語言使用上的一致性。第二，“民辦”與“官辦”相對(duì)，該種劃分，與現(xiàn)代法治社會(huì)所倡導(dǎo)的主體平等精神格格不入，特別是在中國(guó)這樣一個(gè)“官本位”色彩較為濃厚的國(guó)家，“民辦學(xué)校”與“官辦學(xué)?！钡膭澐?，會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)官辦學(xué)校的優(yōu)越感，不利于民辦學(xué)校平等地位的實(shí)現(xiàn)和健康發(fā)展。第三，公立、私立學(xué)校的劃分符合國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家關(guān)于學(xué)校的劃分，屬于國(guó)際通行的慣例。如日本、美國(guó)、德國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法中都有對(duì)公立學(xué)校、私立學(xué)校的明確規(guī)定。

②我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第5條、第27條，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第29條、第31條對(duì)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的法律地位做了詳盡的論述。

③傳統(tǒng)大陸法系民法體系中關(guān)于法人的分類一般包含有公法人和私法人（以法人設(shè)立所依據(jù)的法律為標(biāo)準(zhǔn)），社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人（以法人成立的基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)），公益法人和營(yíng)利法人（以法人的目的為標(biāo)準(zhǔn)）等基本形式。

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（責(zé)任編輯江海波）

Abstract：Legal status of private schools is the basis and prerequisite of the research and practice of privately run schools.There exist some defects about the legal status of private schools in our country，which are disadvantageous to the development of private education.So some proposals are put forward in order to define scientifically the legal status of private schools：confining rationally the legal nature and status of private school in our country combining with practice and tradition，clarifying relationship between government and voluntary school，guaranteeing the right of equality and institutional autonomy of private school，effectively differentiating the categories of private school，and carrying out the classified regulation.

Key words：private schools；legal status；legislation