王亮亮

[摘 要]人們在使用流域生態(tài)系統(tǒng)時忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值，致使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者沒有給予補償、提供者也沒有得到補償，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。學(xué)者們普遍認(rèn)為市場化的流域生態(tài)補償應(yīng)該是最佳選擇。本文以我國的生態(tài)補償市場化的法律問題為研究對象，從補償主體、補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了研究，對完善相關(guān)的法律提供一些有益的借鑒。

[關(guān)鍵詞]流域；生態(tài)補償；市場化

[中圖分類號]F323.213 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）05-0063-05

近年來，世界各地的極端生態(tài)與環(huán)境事件呈現(xiàn)范圍廣、類型多、危害大、頻率高、強度大的趨勢和特點，極大地威脅著人類生存，也嚴(yán)重地制約著經(jīng)濟和社會發(fā)展。我國環(huán)境保護的開展和世界環(huán)境保護的發(fā)展息息相關(guān)，并且由政府首先倡議進(jìn)行。這使得我國環(huán)境保護的特點是政府主導(dǎo)型的，這一特點深刻地影響著包括環(huán)境法制建設(shè)在內(nèi)的各種環(huán)境保護活動，生態(tài)補償制度也是如此。我國生態(tài)補償制度的形成發(fā)展，是學(xué)習(xí)和借鑒國外的經(jīng)驗，一直由政府自上而下的大力推行，先有制度，后有理論。然而，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，加之環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日趨激烈，由政府管制的生態(tài)補償制度已明顯不足。在這種情形下，實踐中逐漸有了市場化生態(tài)補償案例，這表明生態(tài)補償?shù)氖袌龌谖覈怯锌赡艿?。然而，目前我國這方面法律規(guī)定還屬空白，所以，從法學(xué)角度對生態(tài)補償市場化加以探討是十分必要的。

流域生態(tài)補償，指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益群體，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)服務(wù)的提供者進(jìn)行補償。流域生態(tài)補償既有著生態(tài)補償概念和實踐方面的共性，在主客體利益界定、補償手段和方式、補償標(biāo)準(zhǔn)核算等方面又具有特殊性。因而，必須建立流域生態(tài)補償制度，明確流域補償主體在生態(tài)保護和補償領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，從而實現(xiàn)對推動流域生態(tài)保護行為方給予鼓勵，對破壞流域生態(tài)環(huán)境方給予處罰。本文從補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等方面展開論述。

一、補償主體

在生態(tài)補償領(lǐng)域，生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品的一般屬性，因其非競爭特征而被過度使用，最終會導(dǎo)致“共用地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時，生態(tài)產(chǎn)品所具有的非排他性特征，又會因其供給不足而出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。因此，在生態(tài)補償過程中，我們要明確補償主體和受償主體。補償主體是指支付補償?shù)闹黧w，受償主體則是接受補償?shù)闹黧w。建立流域生態(tài)補償機制，必須首先確定生態(tài)補償?shù)闹黧w。

對于流域生態(tài)補償主體的界定，有論者從行為的性質(zhì)來界定，生態(tài)補償?shù)闹黧w為流域生態(tài)的改進(jìn)者和流域生態(tài)的毀壞者。也有論者認(rèn)為，主要河流流域生態(tài)補償主體，包括受益補償主體和損害補償主體。具體來講，在受益補償中，凡從流域生態(tài)服務(wù)中受益的主體均構(gòu)成流域生態(tài)補償受益者，具體包括下游企業(yè)、社會組織、個人、下游政府、上一級政府和中央政府、非政府組織等；在損害補償中，補償主體為流域生態(tài)破壞者，或稱為流域上游的超標(biāo)排污者，具體包括上游農(nóng)戶、社區(qū)居民、排污企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?、上一級政府和中央政府等。①還有論者從水資源角度，將補償主體分為得到利益的補償主體和受到損害的補償主體，具體包括從流域水資源中獲利的主體和向外界排放污染物，影響流域水量、水質(zhì)的主體，以及為水環(huán)境保護工作做出貢獻(xiàn)的主體，一般為流域上游區(qū)域，他們?yōu)楸Ｕ舷蛳掠翁峁┏掷m(xù)可利用的水資源而實施水源保護措施，下游區(qū)域應(yīng)予以補償。

筆者認(rèn)為，建立流域生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制，應(yīng)將生態(tài)補償?shù)闹黧w微觀化，進(jìn)一步明確與流域生態(tài)資源發(fā)生關(guān)系的各關(guān)系人。流域生態(tài)補償市場主體主要指直接與生態(tài)資源相關(guān)聯(lián)的人，我們可以從利益相關(guān)者分析，確定流域生態(tài)補償市場化運作的主體，即分為主要利益群體、次要利益群體和邊沿利益群體。主要利益群體是指最明顯受影響的利益群體，包含上游林農(nóng)、退耕還林及水源區(qū)的農(nóng)民和下游區(qū)域的漁民、自來水公司和污染企業(yè)等；次要利益群體是指生態(tài)補償政策的執(zhí)行者，生態(tài)補償主要存在機構(gòu)性責(zé)任和生態(tài)方面的群體，包括在流域中下游地區(qū)林業(yè)、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的政府機構(gòu)；邊沿利益主體是指在流域補償中沒有直接利益關(guān)系，但也在一定程度上影響著流域生態(tài)補償?shù)闹黝}，如流域內(nèi)各地方政府及其上級政府，涉及環(huán)保等公益性的活動等非政府組織。

流域生態(tài)服務(wù)的受益者也是流域生態(tài)補償?shù)闹黧w，他們使用了流域生態(tài)所產(chǎn)生的產(chǎn)品或服務(wù)，但要從流域生態(tài)服務(wù)功能來思考流域生態(tài)服務(wù)受益者的范圍。即使生態(tài)服務(wù)的受益者一般來說是人類，但到某一產(chǎn)品或服務(wù)，不同的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益范圍是有區(qū)別的，這是作為追究生態(tài)補償責(zé)任的重要依據(jù)。但是，單純從誰獲益、誰補償?shù)年P(guān)系來決定誰是應(yīng)補償人是不現(xiàn)實的，因為在一些法律法規(guī)和社會習(xí)俗中，一些團體僅承擔(dān)了提供生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任，只有這些超出責(zé)任范圍的流域生態(tài)服務(wù)提供者才進(jìn)行補償。②

二、補償方式

流域生態(tài)補償?shù)氖袌鲋鲗?dǎo)模式是指流域生態(tài)服務(wù)受益者（生態(tài)產(chǎn)品的購買方）通過市場機制對生態(tài)保護者（生態(tài)產(chǎn)品的出售方）進(jìn)行直接補償，利益相關(guān)各方處于相對平等的地位，自發(fā)地通過生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品市場（如水市場）參與流域生態(tài)服務(wù)和補償，并基于生態(tài)價值以協(xié)商的方式確定補償額度和補償方式。這是與政府主導(dǎo)模式相互對應(yīng)的一種模式。作為一種運行制度，市場主導(dǎo)模式相較于政府主導(dǎo)模式而言，天然地具有制度運行成本低的特點；同時，從理論上看，市場機制和價格杠桿作用可以更好地實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和補償資金的高效利用。

但是，市場主導(dǎo)補償模式的形成和發(fā)揮作用，是以清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)和前提。而現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)國家所有制使得相關(guān)資源在市場交易過程中出現(xiàn)了利益方眾多、產(chǎn)權(quán)界定模糊等情況。經(jīng)濟學(xué)上看，主體對擁有的產(chǎn)權(quán)可以是對該資源所有權(quán)上占用，可以是對該資源占有權(quán)上的擁有，也可以是使用私人收益權(quán)，因為私人產(chǎn)權(quán)決策的關(guān)鍵是由于所有權(quán)是完全私人的。①明確的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易市場建立是流域生態(tài)補償市場化的重要基礎(chǔ)。我國市場化程度低的情況下，交易費用為零在流域生態(tài)補償中不容易得到滿足，而且水資源等自然資源的產(chǎn)權(quán)不明確，也在一定程度上限制了通過市場的方式進(jìn)行流域生態(tài)補償，這需要政府的適當(dāng)介入，創(chuàng)新生態(tài)補償制度，創(chuàng)造流域生態(tài)補償市場交易的有利條件。endprint

首先，必須界定水權(quán)。對流域生態(tài)補償中最主要的產(chǎn)權(quán)——水權(quán)的進(jìn)行界定，這有利于水資源的可持續(xù)利用，也有益于環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場交易的完善，使得環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場得以健康運行。水權(quán)，是人們使用的水和增益的法律基礎(chǔ)（或狀態(tài)）。在明晰水權(quán)的前提下，通過有效監(jiān)管與市場主體的競爭，鼓勵使用經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)市場，供應(yīng)和調(diào)節(jié)流域水資源的需求。在水資源由國家統(tǒng)一管理、所有的情況下，必須在單行法規(guī)里確定水權(quán)，建立水權(quán)配置制度，確立水權(quán)交易市場規(guī)則。

其次，建立健全環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易主體將需要通過競爭投標(biāo)，出價最高的人獲得所有權(quán)，由此提高獲取此環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的成本，這有利于督促交易主體更好地使用、保護資源，從而更加有效地避免操作的低效率和外部不經(jīng)濟性。

再次，規(guī)范排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場機制，通過污染者之間交易排污權(quán)，實現(xiàn)低成本治理。排污權(quán)實際上是一種排污許可，因而在實際操作中排污必須經(jīng)過環(huán)保部門審查，排污者所排放的污染物的量必須在行政許可的范圍內(nèi)，超出許可排污量就會受到相應(yīng)的處罰。具體操作是：由環(huán)保部門評估出一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規(guī)定的排放份額，每份排放份額為一份排污權(quán)。在排污權(quán)一級市場上，政府采取一定方式，如指標(biāo)、拍賣等，將排污權(quán)有償出讓給排污者。排污者購買到排污權(quán)后，可根據(jù)使用情況，在二級市場上進(jìn)行排污權(quán)的買入賣出。

在我國，市場主導(dǎo)補償模式更適用于流域面積小，區(qū)域經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，市場基礎(chǔ)較好，相關(guān)主體清晰的小流域生態(tài)補償。補償主體不可能主動進(jìn)行流域生態(tài)保護，這就形成了對流域生態(tài)補償制度的現(xiàn)實需要。針對上游政府、上游企業(yè)和居民、下游政府、下游企業(yè)和居民四類激勵對象，流域生態(tài)補償制度應(yīng)具有四個作用基點，并在四個方面發(fā)揮激勵功效：一是利用保護流域生態(tài)凈收益超過破壞流域生態(tài)凈收益的制度設(shè)計，激發(fā)上游企業(yè)和居民提供流域生態(tài)服務(wù)的內(nèi)在動力；二是提高上游政府保護流域生態(tài)的收益，加大對上游政府忽視流域生態(tài)保護行為的懲罰力度，激勵其主動加強轄區(qū)內(nèi)的流域生態(tài)保護工作，即向生態(tài)服務(wù)提供者支付補償金并對其進(jìn)行有效監(jiān)管；三是通過使下游政府補償后的凈收益大于不補償?shù)膬羰找?，促使下游政府支付補償金；四是以生態(tài)教育、違規(guī)處罰等手段，激勵作為流域生態(tài)服務(wù)受益者的下游居民和企業(yè)主動付費。

在設(shè)計流域生態(tài)補償時，要將各利益主體的收益和其履行職責(zé)的情況掛鉤，真正體現(xiàn)履行職責(zé)與否，履行職責(zé)程度和收益的關(guān)系，這是激勵相容性流域生態(tài)補償制度設(shè)立的前提。對政府部門而言，需將流域補償資金籌集與支付的狀況、監(jiān)管力度與效果、流域水生態(tài)狀態(tài)均納入政績考核系統(tǒng)，綜合評價政府履行職責(zé)狀況，對履責(zé)效果好的部門及官員給予榮譽表揚、物質(zhì)獎勵、職務(wù)晉升等嘉獎。對居民和企業(yè)而言，將流域生態(tài)服務(wù)供給狀況與其收入掛鉤，按標(biāo)準(zhǔn)給努力程度高、努力效果好的主體以績效收入，這樣才能激勵各利益主體履行應(yīng)盡的義務(wù)。

三、流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)也是一種資源。生態(tài)服務(wù)作為生產(chǎn)要素，也需要有效的科學(xué)管理。從功效論的角度來看，自然生態(tài)環(huán)境對于人類社會而言是不可或缺的重要資源，其效用已經(jīng)滲透到社會生活中的各個方面；而從財富論的角度來看，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也是人類的財富。所以，包括土地、礦產(chǎn)、森林，水體、生物等一切自然資源都具有經(jīng)濟價值，這就為生態(tài)資本創(chuàng)造了前提，由此生態(tài)資本概念應(yīng)運而生。

生態(tài)資產(chǎn)中用于進(jìn)行價值再生產(chǎn)或再創(chuàng)造的部分或全部投入份額稱為生態(tài)資本。生態(tài)資本一般包括四方面的內(nèi)涵：一是指生態(tài)資源的總量；二是指環(huán)境本身的自凈能力；三是指生態(tài)資源的潛力；四是指生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。

生態(tài)資本理論認(rèn)為，通過加強生態(tài)投資可以使生態(tài)資本增值，但這種帶有公益特征的投資行為如果得不到相應(yīng)的回報，就無法保持這種行為的長期性。這就需要設(shè)計一種機制，通過生態(tài)保護受益者支付一定費用，使得生態(tài)投資者得到回報，從而激勵人們開展生態(tài)保護投資，以保證生態(tài)資本的持續(xù)增值。

結(jié)合該理論，我們從流域生態(tài)服務(wù)提供者和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者兩個方面來討論補償標(biāo)準(zhǔn)。

（一）對流域生態(tài)服務(wù)提供者的補償標(biāo)準(zhǔn)

流域生態(tài)服務(wù)提供者是指生態(tài)資源和環(huán)境的所有人。我們可以有兩種確定補償標(biāo)準(zhǔn)的方案：一是為了使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得以正常運轉(zhuǎn)，而治理和恢復(fù)流域生態(tài)的要素，把治理與恢復(fù)的成本作為補償標(biāo)準(zhǔn)；二是將生態(tài)系統(tǒng)所展現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)價值作為補償標(biāo)準(zhǔn)。第一種方案不能提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，其重點是對生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)，維護生態(tài)服務(wù)功能，對改善流域生態(tài)環(huán)境作用不大，①第二種方案側(cè)重于生態(tài)服務(wù)功能真正價值標(biāo)準(zhǔn)，但此方案需要估算生態(tài)服務(wù)功能的價格，而我國不具備完善的生態(tài)效益評價體系，如果以其作為補償標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高賠償數(shù)額。因而筆者認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為一個中間值，回收成本應(yīng)大于管理與恢復(fù)資源環(huán)境的成本，但小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。

（二）對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者的補償標(biāo)準(zhǔn)

由于補償標(biāo)準(zhǔn)往往太低，使得法規(guī)對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者所制定的補償，并沒有對生態(tài)保護者起到積極的引導(dǎo)作用。比如按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民退耕一畝則每年國家補助150公斤糧食和20元現(xiàn)金，總共8年，該補償標(biāo)準(zhǔn)太低，對農(nóng)民生活幾乎沒有保障，也使得農(nóng)民喪失對生態(tài)環(huán)境保護的積極性，并且后續(xù)容易導(dǎo)致一些社會問題，如退耕還林后農(nóng)民由于生活陷入困難而再次選擇返耕。

（三）流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定的參考因素

根據(jù)現(xiàn)有的實踐，在我國流域生態(tài)補償成本分為三類：流域生態(tài)保護和建設(shè)成本，水環(huán)境保護成本和其他成本。①流域生態(tài)保護與建設(shè)方面，有林業(yè)建設(shè)投入，流域上游水源區(qū)增加森林覆蓋率發(fā)生的相應(yīng)投入，包括退耕還林、公益林等；還有水源地區(qū)為保持水量、修復(fù)水質(zhì)、減緩水土流失而投入的資金，包括建設(shè)與維護林業(yè)支出，建設(shè)與維護水土保持費用，生態(tài)移民花費，自然保護區(qū)建設(shè)與維護資金等；

水環(huán)境的保護和管理方面，有水量和水質(zhì)監(jiān)測上的投資，主要包括建設(shè)水質(zhì)、水量監(jiān)測站點和購買儀器設(shè)備等的投入，水質(zhì)監(jiān)測點和設(shè)備投資、購買水水質(zhì)監(jiān)測、現(xiàn)場操作和維護成本等；還有水污染控制投資，即投資上游地區(qū)點源污染的費用，主要包括污水處理設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)、操作與維護成本、廢物處理設(shè)施的運行和維護費用、農(nóng)村面源污染控制投資（如家畜收集污染和處理費用，沼氣建設(shè)成本）和其他非點源污染控制工程投資成本；

其他成本，如為保證水量而采取的節(jié)水措施投入，主要包括：集中供水工程項目、小型蓄水設(shè)施項目、工業(yè)節(jié)水設(shè)施改造項目、農(nóng)業(yè)渠道防滲項目、節(jié)水農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)項目等。

責(zé)任編輯：王 琦endprint