彭建林

(福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350108)

我國(guó)保障性住房體系主要由廉租房、公共租賃住房和限價(jià)房等組成。公共租賃住房因覆蓋人群廣、建設(shè)量大，是該體系最重要組成部分。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門于2010 年6 月聯(lián)合頒布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，各省市的公共租賃住房建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2010－2012 年福建省公共租賃住房建設(shè)完成12838 套、72395 套和51821 套，各年完成投資達(dá)10.08 億元、42.12 億元和48.30 億元。如此巨量的投資，是否達(dá)到了預(yù)期建設(shè)目標(biāo)，有必要對(duì)公共租賃住房建設(shè)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、文獻(xiàn)回顧

公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)起源于20 世紀(jì)80 年代的歐美國(guó)家，其變傳統(tǒng)的過(guò)程管理為結(jié)果管理，側(cè)重對(duì)業(yè)績(jī)目標(biāo)和結(jié)果目標(biāo)的對(duì)比。我國(guó)在90 年代開(kāi)始進(jìn)行財(cái)政支出管理改革，2003 年，中共十六屆三中全會(huì)明確提出“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，財(cái)政部于2005年要求對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的建設(shè)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)保障性安居工程的績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作于2013 年初在部分市縣開(kāi)展。可以看出，我國(guó)對(duì)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐工作才剛剛展開(kāi)。國(guó)內(nèi)對(duì)包含公共租賃住房在內(nèi)的保障性住房績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究主要集中在兩個(gè)方面，一是關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，二是如何選擇合適的評(píng)價(jià)方法。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取方面，根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同，指標(biāo)體系則有不同的體現(xiàn)。從保障性住房項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)角度看，可以選擇區(qū)位、土地價(jià)格、環(huán)境條件、交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施完善度等［1］(宋淵，槐鴻濤(2009))，或者是居住區(qū)位、建設(shè)情況、供需狀況、使用效果［2］(鄭芳(2011));從保障性住房體系建設(shè)方面看，可以從社會(huì)影響、相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目與所在區(qū)域的相互適應(yīng)性［3］(鄭中美(2008))，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展［4］(望曉東(2010))，或效率、公平、經(jīng)濟(jì)和效益等［5］(董翊明等(2013))，完成、效益、公平性、可持續(xù)性［6］(鄧潔等(2012))，公共租賃住房管理規(guī)定、計(jì)劃準(zhǔn)備、房源籌建及資金管理、使用及推出階段等［7］(吳寧寧，2013)，執(zhí)行力指標(biāo)、投入指標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)、管制指標(biāo)以及保障指標(biāo)［8］(吳兵、孫慧慧，2013)。在保障性住房績(jī)效評(píng)價(jià)的具體方法上，周援軍［9］(2010)、鄧潔等［6］(2012)等采用模糊數(shù)學(xué)方法分別對(duì)西安經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目和廈門市保障性住房項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究;郝亞濤等［10］(2012)以多因素加權(quán)平均方法測(cè)算了烏魯木齊市保障性住房政策的績(jī)效;范仕超、蘆金鋒［11］(2014)采用物元分析方法建立了公共租賃住房全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)模型。

綜上所述，國(guó)內(nèi)對(duì)保障性住房建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)已有一定的研究，特別體現(xiàn)對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的研究上。但是作為近幾年出現(xiàn)的公共租賃住房建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)較為缺乏。另外，現(xiàn)有的研究還缺少對(duì)某個(gè)地區(qū)保障性住房建設(shè)績(jī)效比較分析。采用因子分析法對(duì)具體地區(qū)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效進(jìn)行比較研究，有利于提高整個(gè)地區(qū)的公共租賃住房建設(shè)資金和土地的使用效率，便于地區(qū)各個(gè)組成部分對(duì)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效的影響因素進(jìn)行優(yōu)劣比較，更好地促進(jìn)地區(qū)公共租賃住房建設(shè)。

二、公共租賃住房績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及方法設(shè)計(jì)

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建和數(shù)據(jù)處理

績(jī)效評(píng)價(jià)是運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)和運(yùn)籌學(xué)原理，采用特定的指標(biāo)體系，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判(財(cái)政部統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)司，2002)。其中指標(biāo)體系是核心，是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？?jī)效包含了效率、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量，機(jī)構(gòu)所做貢獻(xiàn)，也就是包含了節(jié)約、效率和效益(普雷姆詹德，1995)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該考慮“經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性”的3E 評(píng)價(jià)指標(biāo)，另外公共租賃住房項(xiàng)目是一項(xiàng)民生工程，必須對(duì)公平性有所側(cè)重?？紤]到公共租賃住房主要土地劃撥和財(cái)政資金支持的特性，有必要將可持續(xù)性納入指標(biāo)體系中。根據(jù)科學(xué)性、系統(tǒng)性和可獲得性原則，設(shè)計(jì)以下15 個(gè)指標(biāo)作為公共租賃住房建設(shè)績(jī)效指標(biāo)體系。由于福建省設(shè)區(qū)地市數(shù)量較少，盡可能多地選擇了15 個(gè)指標(biāo)，這些指標(biāo)之間必然存在相關(guān)性。采用因子分析進(jìn)行降維處理，可以達(dá)到評(píng)價(jià)地區(qū)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效的目的。

表1 公共租賃住房建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo) 編號(hào) 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 單位 作用方向投資額占固定資產(chǎn)總投資額比例 Y7 體現(xiàn)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果 %正向就業(yè)機(jī)會(huì) Y8 拉動(dòng)居民就業(yè)人數(shù)，體現(xiàn)社會(huì)效果 人 正向居住者滿意度 Y9 入住者對(duì)項(xiàng)目的總體評(píng)價(jià)，體現(xiàn)社會(huì)效果 正向公平性 覆蓋面 Y10 體現(xiàn)目標(biāo)對(duì)象選擇的公平性 正向信息公開(kāi) Y11 體現(xiàn)項(xiàng)目整體運(yùn)行流程的公平性 正向準(zhǔn)入與退出機(jī)制 Y12 準(zhǔn)入和退出機(jī)制的完善程度，體現(xiàn)公平性 正向可持續(xù)性 租金與市場(chǎng)租金比例 Y13 體現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行的可持續(xù)性 % 正向投資與土地出讓金比值 Y14 體現(xiàn)項(xiàng)目投入的可持續(xù)性 % 反向資金保障率 Y15 政府性資金占總投資比例，反映政府對(duì)建設(shè)資金的保障程度%適度

根據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性，選取了福建省九地市和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)2012 年相關(guān)數(shù)據(jù)并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)處理。公平性指標(biāo)的的覆蓋面、信息公開(kāi)、準(zhǔn)入和退出機(jī)制等數(shù)據(jù)來(lái)源于專家評(píng)分，其余數(shù)據(jù)源自福建省財(cái)政廳、福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、福建省統(tǒng)計(jì)局。

首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行正向化處理。單位面積投資、單位面積占用土地以及投資與土地出讓金比值是反向指標(biāo)，取各自的倒數(shù)，得到正向指標(biāo)，其代表的意義分別是單位投資建設(shè)面積、綜合容積率和土地出讓金與投資的比值。資金保障率是政府性資金保障公共租賃住房建設(shè)的比例。此比例不宜過(guò)高，否則政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于后續(xù)投入;也不宜過(guò)低，過(guò)低的比例意味著公共租賃住房建設(shè)均由私營(yíng)企業(yè)投資，顯然與公共租賃住房的政策性住房地位相違背。財(cái)政資金在其中的比例較私營(yíng)部門應(yīng)適當(dāng)提高，考慮以70%作為資金保障率的合理水平，即適度值。將適度性指標(biāo)與適度值進(jìn)行比較，然后取其差值絕對(duì)值的倒數(shù)得到其正向化指標(biāo)值。

將上述15 個(gè)正向化指標(biāo)量綱不統(tǒng)一，需要進(jìn)行無(wú)量綱化處理。考慮到大部分指標(biāo)為客觀數(shù)值，指標(biāo)變異程度也較大，采用均值法方法進(jìn)行處理，令Xij= Yij/Ej，其中Xij為第i 個(gè)地區(qū)第j 個(gè)指標(biāo)的無(wú)量綱化值，Yij為第i 個(gè)地區(qū)第j 個(gè)指標(biāo)的原值，Ej為第j 指標(biāo)的平均值。這樣，得到的均值均為1，方差不一致的15 個(gè)正向化變量。

(二)因子分析評(píng)價(jià)

對(duì)無(wú)量綱化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，得知原始數(shù)據(jù)有較強(qiáng)的相關(guān)性，進(jìn)行因子分析是合適的。根據(jù)特征根值大于1 的原則，保留3 個(gè)公共因子，方差貢獻(xiàn)率分別為48.65%、23.35%和11.03%，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為83.03%，可知這三個(gè)公共因子可以累計(jì)解釋原始數(shù)據(jù)信息量的83.03%。因此，可以將此15 個(gè)指標(biāo)用這三個(gè)公共因子進(jìn)行綜合。

表2 公共因子的特征根和方差貢獻(xiàn)率

為了更好地知道每一個(gè)公共因子的具體意義，以便對(duì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行分析。文中采用正交旋轉(zhuǎn)法進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn)，經(jīng)旋轉(zhuǎn)得到的新公共因子仍然是獨(dú)立的。采用具有Kaiser 標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)后得到的因子荷載表明，公共因子F1 在Y4、Y6、Y9、Y10、Y12、Y13 和Y15 有較高荷載量，公共因子F2 在Y1、Y2、Y7 和Y10 有較高荷載量，公共因子F3 在Y3 和Y14 有較高荷載量。

表3 公共因子荷載矩陣

通過(guò)SPSS 軟件分析后，得出各公共因子得分，同時(shí)計(jì)算出各地區(qū)的綜合成分F，計(jì)算公式為F =(48.65* F1 + 23.35* F2 + 11.03* F3)/83.03。將計(jì)算出來(lái)的公共因子得分以及綜合得分進(jìn)行排序，結(jié)果如下所示。

表4 各地區(qū)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效得分及排名

(三)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

由各地區(qū)公共租賃住房建設(shè)績(jī)效得分可知，泉州、福州和廈門等在F1 得分較高，而南平、平潭和龍巖得分列最后。F1 主要是體現(xiàn)效率性的投資完成率、項(xiàng)目租售率以及公平性的覆蓋性、項(xiàng)目公開(kāi)性以及準(zhǔn)入和退出機(jī)制等?？梢哉J(rèn)為，泉州、福州和廈門在建設(shè)的效率性和公平性方面具有優(yōu)勢(shì)。廈門是我國(guó)最早進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)的城市之一，2006 年就開(kāi)始建設(shè)保障型租賃住房，其關(guān)于公共租賃住房管理相關(guān)制度較為完善，可操作性較強(qiáng)。泉州和福州作為福建省經(jīng)濟(jì)總量最大和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的兩個(gè)地區(qū)，保障性住房建設(shè)量較多，也是福建省最早出臺(tái)公共租賃住房管理辦法的幾個(gè)地區(qū)，在公平性方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。廈門、福州和泉是福建省綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的三個(gè)地區(qū)，他們?cè)陧?xiàng)目投資完成率、項(xiàng)目租售率以及完工率方面均超過(guò)其他地區(qū)，投資完成率均在75%以上，超過(guò)67%的平均值;項(xiàng)目租售率均在30%以上，超過(guò)23%的平均值;福州和廈門的項(xiàng)目完工率超過(guò)50%，遠(yuǎn)超整體均值37%。

F2 主要是反映項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的單位面積投資及土地占用以及反映建設(shè)效果的人均保障性住房面積和就業(yè)機(jī)會(huì)等，平潭和廈門在此項(xiàng)得分較高，說(shuō)明其公共租賃住房投資較為經(jīng)濟(jì)，建設(shè)效果較好，而龍巖、南平和三明在建設(shè)經(jīng)濟(jì)和效果上排名較靠后。廈門和平潭地區(qū)的公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目更多的針對(duì)的是擁有本地城鎮(zhèn)戶籍的中低收入人群，而不是外來(lái)務(wù)工人員。項(xiàng)目更多地建設(shè)在市區(qū)，其容積率較高，土地利用較為經(jīng)濟(jì)。南平、三明和龍巖等地則與廈門和平潭等地相反，土地利用經(jīng)濟(jì)性不具有比較優(yōu)勢(shì)。廈門2012 年的公共租賃住房建設(shè)總量達(dá)56.52 萬(wàn)m2，居福建省第一位，其常住城鎮(zhèn)人口僅為福建省第三位。平潭公共租賃住房建設(shè)面積為5.38 萬(wàn)m2，約為廈門市的1/10，但其常住城鎮(zhèn)人口僅為廈門市的1/20，建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果更好。

F3 主要體現(xiàn)的是項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的租金和市場(chǎng)租金比例，廈門在此項(xiàng)得分上遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他地區(qū)，較高的公共租賃住房租金保證了項(xiàng)目的投資回報(bào)，有利于提升其投資的可持續(xù)性。三明、南平、龍巖和福州等地的公共租賃住房投資回報(bào)也尚可，泉州、平潭和莆田的公共租賃住房項(xiàng)目可持續(xù)較一般。廈門和福州地區(qū)的公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)約在17.6 元/m2和10.3 元/m2，達(dá)到了市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)的32%和28%，在財(cái)政資金占總投資比例方面，福州和廈門為76%和78%，比例較為適中。

從綜合得分來(lái)看，廈門、福州和泉州排名靠前，而三明、龍巖和南平等排名靠后。這說(shuō)明沿海的福州、廈門和泉州等地公共租賃住房建設(shè)績(jī)效較好，而內(nèi)陸地區(qū)的三明、龍巖和南平等地建設(shè)績(jī)效跟其他地區(qū)比，不具有優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)論與建議

通過(guò)構(gòu)建全面的公共租賃住房建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從效率、公平、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)性等四個(gè)方面采用因子分析對(duì)福建省10 地市2012 年公共租賃住房建設(shè)績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，得到如下結(jié)論:各地區(qū)的建設(shè)績(jī)效有一定差距，沿海地區(qū)的總體績(jī)效較內(nèi)陸地區(qū)好。沿海的福州、廈門、泉州和漳州在經(jīng)濟(jì)性、效率性和公平性等方面具有比較優(yōu)勢(shì)，而內(nèi)陸的龍巖、南平和三明等地區(qū)在可持續(xù)性方面績(jī)效較好。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，有如下建議:

1. 完善公共租賃住房制度建設(shè)。各個(gè)地區(qū)在2010 年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》后陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的公共租賃住房管理辦法，對(duì)保障對(duì)象、房源籌集、土地和資金來(lái)源、租金標(biāo)準(zhǔn)、配租和退出機(jī)制等均有做相應(yīng)規(guī)定。下一步，應(yīng)該細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，形成相關(guān)配套文件，做好公共租賃住房和保障性租賃房、廉租住房政策的銜接工作，完善申請(qǐng)和審核程序，提高審核公示效率，縮短輪候時(shí)間。建立健全公共租賃住房家庭的戶籍、人口、收入、資產(chǎn)、住房、工作等檔案資料，完善公共租賃住房的退出機(jī)制。

2. 加大公共租賃住房建設(shè)力度。根據(jù)應(yīng)保盡保的原則，從土地和資金兩個(gè)方面不斷加大公共租賃住房建設(shè)規(guī)模。土地方面，在出讓用地配建、工業(yè)園區(qū)集中建設(shè)外，考慮企事業(yè)單位自建、利用集體建設(shè)用地建設(shè)等。加強(qiáng)公共租賃住房項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，適當(dāng)提高項(xiàng)目容積率，提高土地資源利用率。資金方面，除財(cái)政預(yù)算資金和土地出讓金外，加大公積金增值收益、公積金貸款等來(lái)源，考慮完善相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，以PPP、TOT 等模式吸引社會(huì)資金加入公共租賃住房建設(shè)。

3. 提高公共租賃住房建設(shè)回報(bào)。對(duì)不同收入人群的租金進(jìn)行梯度化補(bǔ)貼，適當(dāng)提高目前的公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)，建立與市場(chǎng)租金變化聯(lián)動(dòng)的租金動(dòng)態(tài)變化機(jī)制。加快完善公共租賃住房項(xiàng)目周邊各類配套設(shè)施，合理增加項(xiàng)目?jī)?nèi)商業(yè)配套面積比例。

4. 加大對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的政策支持力度。閩西和閩北地區(qū)因自然環(huán)境限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較沿海地區(qū)稍差，在建設(shè)規(guī)模、建設(shè)效率等方面稍遜。應(yīng)加大省級(jí)財(cái)政對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的支持的傾斜力度，中央財(cái)政補(bǔ)助等優(yōu)先考慮這部分地區(qū)。

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