陳銘仁

一、什么是 “新型城鎮(zhèn)化”？

城鎮(zhèn)化一詞起源于拉丁文“urbanization”，最早源于19世紀(jì)中葉。到20世紀(jì)，這個(gè)名詞已被國(guó)外多數(shù)學(xué)者所接受。但在國(guó)內(nèi)還存在另一個(gè)詞——城市化，加之我國(guó)城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程模糊的影響，逐漸使行政區(qū)劃概念的“市”和“鎮(zhèn)”與實(shí)際城鎮(zhèn)化根本不同，使得“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的含義逐漸產(chǎn)生差異并形成混亂，對(duì)我國(guó)目前正在深入推進(jìn)的“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”形成了許多負(fù)面的影響。

在“城市化”與“城鎮(zhèn)化”兩個(gè)詞中，用哪個(gè)詞比較好，目前在理論界有多種不同的看法。一是認(rèn)為城鎮(zhèn)化即是城市化，二者內(nèi)涵沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，但城鎮(zhèn)化更為科學(xué)和貼近中國(guó)國(guó)情，用城鎮(zhèn)化比城市化好;二是認(rèn)為城市化才能反映本質(zhì)，小城鎮(zhèn)作為城市的初級(jí)形態(tài)，并不具備完整意義的城市屬性。城市化不僅是具體的有形的過(guò)程，而且是一種抽象的無(wú)形的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)外延的城鎮(zhèn)化，不能完全表達(dá)城市化的抽象含義;三是認(rèn)為城市化與城鎮(zhèn)化是兩個(gè)不同的概念，指不同的現(xiàn)象。城市化是指人口向城市的集中過(guò)程，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)集中的過(guò)程;四是認(rèn)為城市化是總括的概念，城鎮(zhèn)化是城市化的某個(gè)階段或者某個(gè)部分的現(xiàn)象。城市化包括大中小城市和小城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)化不包含建設(shè)大中小城市，城鎮(zhèn)化是城市化的一部分，城鎮(zhèn)化是特殊歷史階段的產(chǎn)物，是城市化的起始階段。

城鎮(zhèn)化和城市化概念上的分歧與城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑密切相關(guān)。當(dāng)前我國(guó)理論界存在城鎮(zhèn)化發(fā)展的三條路徑：小城鎮(zhèn)重點(diǎn)論，主張重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，他們一般采用“城鎮(zhèn)化”概念;大城市重點(diǎn)論，認(rèn)為中國(guó)城市化道路應(yīng)該以大城市為重點(diǎn)的，則普遍采用“城市化”一詞;多元城市化論，認(rèn)為大中小城市協(xié)同發(fā)展，因而不區(qū)分城鎮(zhèn)化和城市化的差異，常?；煊??！冻擎?zhèn)化規(guī)劃》提出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！北砻魑覈?guó)官方的“城鎮(zhèn)化”概念是堅(jiān)持多元城市化論的，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是指城市從數(shù)量、規(guī)模、分布、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化和生活方式等方面發(fā)生急劇變化，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革，并不斷地向深度和廣度推進(jìn)的過(guò)程。

二、城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展模式問(wèn)題

城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展存在兩種路徑，一種是內(nèi)生發(fā)展路徑，或稱自然形成模式;另一種是外生發(fā)展路徑，或稱政府驅(qū)動(dòng)模式。而且，城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展路徑還存在一種路徑依賴的關(guān)系。這種關(guān)系，為城鎮(zhèn)化決策的制定者或者政府發(fā)揮作用提供了廣闊的空間。

城鎮(zhèn)化內(nèi)生發(fā)展路徑的主要特征在于，在城鎮(zhèn)化的整個(gè)過(guò)程中，城市的形成過(guò)程是自發(fā)的，基本上不借助外部因素的作用。雖然內(nèi)生發(fā)展路徑強(qiáng)調(diào)內(nèi)在因素在城市過(guò)程中的決定作用，但是實(shí)際上外部因素在這個(gè)過(guò)程中也有一定的作用。所以，在城市的內(nèi)生發(fā)展路徑中，內(nèi)在因素和外部因素都是存在的，但內(nèi)在因素起主要作用，外部因素起次要作用，而且在城市發(fā)展的不同階段，內(nèi)在因素和外部因素所起的作用也不相同。

城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑是指，本來(lái)并不具有比較優(yōu)勢(shì)、甚至還處于不利地位的區(qū)位，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低的前提下，政府有意識(shí)地根據(jù)現(xiàn)有條件，通過(guò)制定一系列政策刺激城市的發(fā)展，創(chuàng)造或強(qiáng)化其比較優(yōu)勢(shì)，從而吸引居民進(jìn)入而實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程。這種發(fā)展路徑下，政府通過(guò)有關(guān)政策和優(yōu)惠措施，改善了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，大大提高了居民遷移選址的吸引力。城市也通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，提高了資源的配置效率，有力地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑中，城市的形成和發(fā)展通常是在政府的有意扶持下，通過(guò)政府部門的人為設(shè)計(jì)、強(qiáng)力支持而產(chǎn)生的，城市的產(chǎn)生和發(fā)展可能具有一定的超前性。

從表面上看，城鎮(zhèn)化的兩種路徑似乎截然不同，但是兩種發(fā)展路徑之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。兩者之間的區(qū)別首先表現(xiàn)在它們適用的條件不同，其次，二者起作用的主要因素不同，第三，二者所實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)不同。但是，城鎮(zhèn)化的內(nèi)生發(fā)展路徑和外生發(fā)展路徑之間區(qū)別不是絕對(duì)的，二者存在一定的聯(lián)系。首先，這兩種發(fā)展路徑都存在區(qū)位優(yōu)勢(shì);其次，二者都對(duì)城市發(fā)展水平有一定的要求，都是城市發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)，歸根到底，城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑不能夠完全獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平;第三，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段兩種發(fā)展路徑可以同時(shí)起作用。

三、選址是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題

城市在選址后，由于落腳成本、不可分性和城鎮(zhèn)建設(shè)的不可逆性，出現(xiàn)選址的“路徑依賴”，這種情況在政府驅(qū)動(dòng)模式下的城鎮(zhèn)化過(guò)程中變得尤為突出。就城市化過(guò)程的具體主體而言，每個(gè)進(jìn)入城市的人都有明確的動(dòng)機(jī)、意向，甚至帶有特定的思維模式和價(jià)值取向，城鎮(zhèn)化內(nèi)在的客觀規(guī)律通過(guò)人們的共性選擇而具體表現(xiàn)出來(lái)，這是一種客觀的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，它具有自身發(fā)展的規(guī)律，不是一個(gè)人為可以隨意控制的過(guò)程。

城市的選址不僅與自然稟賦和社會(huì)環(huán)境有關(guān)，而且與城市潛在的居民的遷移決策有關(guān)。居民的遷移決策趨同是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，因此，城鎮(zhèn)選址是城鎮(zhèn)化過(guò)程的起點(diǎn)，這對(duì)政府制定城鎮(zhèn)化發(fā)展政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。城鎮(zhèn)化只有著眼于滿足人和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，才能持續(xù)健康發(fā)展，才能更好地實(shí)現(xiàn)以人為本、以人為核心，才能推動(dòng)而不是延緩經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

然而，政府驅(qū)動(dòng)模式下的城鎮(zhèn)化，在一定程度上類似于薩伊法則的情況，即供給能夠創(chuàng)造其本身的需求，認(rèn)為只要將城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和住房等建好了，就自然會(huì)有居民遷入。一般來(lái)說(shuō)，居民遷移過(guò)程就主體而言，是一個(gè)重大的理性決策。每一個(gè)進(jìn)入城市的人都有明確的主體性，他不僅有明確的主體動(dòng)機(jī)、意向，有的甚至帶著某種思維模式和價(jià)值取向。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)選址一定要充分考慮這些要素。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該引起中央和地方各級(jí)政府高度關(guān)注的，其影響深遠(yuǎn)。

因此，政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的主要作用在以下四個(gè)方面：（1）政府可以通過(guò)制度安排，提供高效的制度框架，保證經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的穩(wěn)定性;（2）建立公共研究和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成知識(shí)網(wǎng)絡(luò)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，為居民提供優(yōu)良的發(fā)展空間;（3）在特定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史背景下，積極引導(dǎo)各種資源向有利于特定城市發(fā)展的方向轉(zhuǎn)化，同時(shí)要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的不同階段，采取合適的措施，從而為城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展奠定深厚的基礎(chǔ)。（4）由于可能存在的政府失靈或者政策失靈，為了適應(yīng)市場(chǎng)的不斷變化，政府的政策要保持一定的彈性，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化更有效率的發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題

理論表明，城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化過(guò)程是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整過(guò)程，它使社會(huì)資源從低效率空間配置到高效率空間，因此，城市化過(guò)程是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其空間演變和資源在空間優(yōu)化配置的過(guò)程。

新型城鎮(zhèn)化需要發(fā)現(xiàn)和培育城市發(fā)展的長(zhǎng)期動(dòng)力和城市發(fā)展的核心能力。以工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，積極探索城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展道路。一是工業(yè)化引導(dǎo)大量的就業(yè)人口從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生奠定良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的良性內(nèi)生增長(zhǎng)模式，注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內(nèi)在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為城鎮(zhèn)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入內(nèi)在活力。三是通過(guò)信息化、高新技術(shù)使用和對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的信息化改造提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。四是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，也為工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和豐富的人力資本。在該城市發(fā)展所處的階段背景下同時(shí)關(guān)注城市的發(fā)展水平、持續(xù)水平和資源能力的協(xié)調(diào)水平三大維度，從而形成真正的長(zhǎng)期發(fā)展驅(qū)動(dòng)力。

城鎮(zhèn)化歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。在政府驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化模式下，中央政府要高度重視國(guó)土規(guī)劃的編制和實(shí)施，把綜合國(guó)土規(guī)劃作為制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策的重要依據(jù)，保障規(guī)劃的編制和實(shí)施，注重加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)的機(jī)制化建設(shè)，保證規(guī)劃體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。地方政府要與中央政府的宏觀戰(zhàn)略保持高度一致，在實(shí)施中央的城鎮(zhèn)化宏觀戰(zhàn)略時(shí)，一定要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)決定性作用，鼓勵(lì)和支持符合市場(chǎng)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)行為;要理順其職責(zé)和所能夠控制的資源，明確城鎮(zhèn)管理的主要目標(biāo)是為社會(huì)提供公共服務(wù)。

五、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)系

2013年12月召開的“中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”指出：“城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，是我國(guó)發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程。”這一“自然歷史過(guò)程” 首先表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀的、必然的結(jié)果，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然會(huì)開始城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，城鎮(zhèn)化的客觀性、自然性和規(guī)律性是不依人的意志為轉(zhuǎn)移的。

客觀地看，城鎮(zhèn)化發(fā)生的首要條件是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的發(fā)展，較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率使得農(nóng)村出現(xiàn)勞動(dòng)力的剩余及其轉(zhuǎn)移，因此，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化生產(chǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提條件，也是是工業(yè)化和信息化的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中，隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，帶動(dòng)著工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了市場(chǎng)條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中，農(nóng)業(yè)人口收入不斷提高，為城鎮(zhèn)中相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了市場(chǎng)機(jī)會(huì);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了要素條件。城鎮(zhèn)化的過(guò)程本質(zhì)上是生產(chǎn)要素在空間的集中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)中的集聚，促進(jìn)了城鎮(zhèn)交通、住房、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善。

確保我國(guó)的糧食安全是最重要的國(guó)家戰(zhàn)略。就目前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)人口的減少并非完全由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高而引起的，其中還包含了農(nóng)業(yè)人口的絕對(duì)過(guò)剩和農(nóng)業(yè)人口收入較低的因素。我國(guó)要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，以保證我國(guó)的糧食安全，不是朝夕之功。這不僅要求我國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的進(jìn)步、農(nóng)業(yè)投資收益率的提高，而且還要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，而這些方面不是城鎮(zhèn)化本身能夠解決的，涉及到包括土地制度在內(nèi)的多方面因素的制約。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程，必然要求社會(huì)制度隨之變革，這正是“生產(chǎn)關(guān)系要適合生產(chǎn)力發(fā)展水平”規(guī)律的內(nèi)在要求。

六、城鎮(zhèn)化與金融制度安排問(wèn)題

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金約束是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的障礙。地方政府為了彌補(bǔ)用于支持城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的收入來(lái)源不足，大量高價(jià)出讓土地來(lái)滿足支持城鎮(zhèn)化的資金需求。這導(dǎo)致一對(duì)矛盾：一方面地方政府土地收入依賴而使得地價(jià)飛漲，政府收入增加;另一方面，地價(jià)飛漲在增加了城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)成本的同時(shí)，也對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程本身存在“擠出效應(yīng)”，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的規(guī)模效率不抵城鎮(zhèn)化帶來(lái)的“高成本”（不僅包括經(jīng)濟(jì)成本）。如果社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本上升過(guò)快，超過(guò)了中國(guó)現(xiàn)有收益率的提升速度，那么，福利成本、資金成本、城市運(yùn)營(yíng)的行政成本等都快速上升，將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)被高成本所吞噬，直接影響著產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)面臨著挑戰(zhàn)。我國(guó)的生產(chǎn)要素，尤其是金融資本，是被政府控制或強(qiáng)力干預(yù)的，因此如何選擇資源合理配置機(jī)制事實(shí)上決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r，要控制城市化成本過(guò)快上升，政府可起到關(guān)鍵作用。因此，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的金融安排是一個(gè)重大的問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化過(guò)程的自然歷史過(guò)程發(fā)揮作用的機(jī)制在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，在于受價(jià)值規(guī)律約束并體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律要求的“看不見的手”。市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律支配著物價(jià)的漲落，支配著資源運(yùn)動(dòng)的方向和規(guī)模，同時(shí)支配著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。資金流入城市，與此伴生的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民，以及城市人口的流動(dòng)，無(wú)不受價(jià)值規(guī)律的制約。從政府驅(qū)動(dòng)模式下，政府要充分重視金融市場(chǎng)的作用，政府的作用就是營(yíng)造良好金融發(fā)展環(huán)境、維護(hù)正常競(jìng)爭(zhēng)秩序、規(guī)范市場(chǎng)主體行為，這就是要把資源配置權(quán)交給市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇最有效的投資領(lǐng)域和資源使用主體。只有激發(fā)千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路才能越走越寬廣，只有這樣，才能為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

總之，新型城鎮(zhèn)化不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，還有社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組、生活環(huán)境的保持、還有政治治理結(jié)構(gòu)的變革。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然經(jīng)濟(jì)過(guò)程，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、空間和人口相互協(xié)調(diào)的過(guò)程，是一個(gè)資源在空間優(yōu)化配置的過(guò)程，它是經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的辨證統(tǒng)一過(guò)程。

本文系上海市教委科研創(chuàng)新一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14YS137）和金融學(xué)院金融專業(yè)綜合改革教改課題的階段性成果。