陳瑞

2008年金融危機后，金融消費者利益的保護引起了人們的高度重視，美國隨后成立了金融消費者保護局。2014年4月9日，美國金融消費者保護局（CFPB）和美國貨幣監(jiān)理署（OCC）宣布與美國第二大銀行美國銀行達成和解協(xié)議，美國銀行由于誤導(dǎo)消費者購買額外信用卡產(chǎn)品，以及非法對用戶未曾收到過的信用卡監(jiān)測和報告服務(wù)收費，將支付7.72億美元罰款和退款。CFPB自成立以來，主動出擊、積極作為，在具體運作過程中積累了大量經(jīng)驗，在后金融危機時代對加強華爾街金融監(jiān)管、強化金融消費者的保護和提振美國經(jīng)濟起到了積極作用。筆者以為，美銀案例以及CFPB的實踐經(jīng)驗對我國進一步加強金融消費權(quán)益保護、維護金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定具有很強的借鑒意義。

一、美銀案例概況、CFPB成立背景及主要做法

（一）美銀案例概況

CFPB稱，2010-2012年間，美國銀行向消費者推銷了兩種信用保護附加服務(wù)，該服務(wù)允許消費者在失去工作或面臨其他經(jīng)濟困境時獲得部分卡債減免，電話銷售員通常會就這些產(chǎn)品進行誤導(dǎo)性宣傳;同時該行還在2000年-2011年期間違法向190萬個賬戶收取信用檢查和報告服務(wù)費，但并未提供服務(wù)。對此，美國銀行沒有承認也沒有否認違規(guī)操作，只是聲稱已在2011年12月停止銷售身份信息防盜產(chǎn)品，在2012年8月停止上述支付保護產(chǎn)品，并已向大部分相關(guān)消費者退款。最終，美國銀行與CFPB和OCC達成和解，即美國銀行向CFPB和OCC分別支付2000萬美元和2500萬美元罰金，其余7.27億美元退還給消費者。美國銀行最后還表示，其對消費者承諾的退款金額實際為7.38億美元，要大于和解中達成的金額。此次和解是美國金融監(jiān)管機構(gòu)在信用卡附加服務(wù)方面贏得的最大一宗和解案，CFPB在和解中要求的退款金額也為歷史之最。

（二）CFPB成立的背景

2008年國際金融危機凸顯金融消費者權(quán)益保護不足。危機發(fā)生后，以美、英為代表的發(fā)達國家和一些國際金融組織充分認識到保護金融消費者權(quán)益對于維護社會公眾對金融體系的信心和金融體系穩(wěn)定的重要性，忽視對金融消費者的保護，會破壞金融機構(gòu)賴以發(fā)展的公眾基礎(chǔ)，從而危及整個金融穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定。因此，有關(guān)國際組織和政府紛紛通過改革相關(guān)立法和監(jiān)管體制，進一步加強金融消費者保護，以修復(fù)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的制度性缺陷，使得金融消費權(quán)益保護與宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管成為金融改革的三條主線。2010年4月英國拆分金融服務(wù)監(jiān)管局，成立金融市場行為監(jiān)管局，履行金融消費者保護職責。2010年7月21日，美國頒布了20世紀30年代以來最全面、最嚴厲的金融改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，這部法律從根本上改變了美國現(xiàn)有金融監(jiān)管格局，對金融消費者權(quán)益保護做了全面規(guī)定，并整合原本四分五裂的個人消費者保護體系，在美聯(lián)儲內(nèi)部設(shè)立了一個專業(yè)性消費者保護機構(gòu)——金融消費者保護局，即CFPB。該法的實施對美國金融體系產(chǎn)生了強烈沖擊，并將影響全球金融監(jiān)管改革的下一步走向。

（三）CFPB的主要做法

1.出臺全方位的消費者保護規(guī)則。CFPB已經(jīng)頒布諸多規(guī)則，比如更新IT系統(tǒng)、修改業(yè)務(wù)流程、相關(guān)員工培訓(xùn)等，涉及住房按揭貸款、學(xué)生貸款、電子匯兌、信用報告等領(lǐng)域，每頒布一項規(guī)定，都對推動金融消費者權(quán)益保護起到了積極作用。

2.加大問責和處罰力度。通過派駐“金融警察”、永久性查帳和內(nèi)部營運督導(dǎo)以及約談公司主管等方式，對聯(lián)邦金融機構(gòu)侵害消費者權(quán)益的行為予以制裁，加大對違規(guī)行為的問責力度。CFPB從2011年中期開始運營至今已就信用卡附加產(chǎn)品違規(guī)方面開出5張巨額罰單（包含罰款和退款，下同），其中2012年7月向美國第一資本金融公司開出2.1億美元罰單，2013年9月向美國第一大銀行摩根大通開出3.89億美元罰單。此外還對“美國運通”、“發(fā)現(xiàn)金融服務(wù)”等行業(yè)巨頭課以罰款。

3.建立網(wǎng)絡(luò)投訴機制。CFPB建立了網(wǎng)絡(luò)投訴機制，消費者可通過CFPB網(wǎng)站提交投訴，并可查閱投訴受理進程，目前受理的投訴主要是在銀行賬戶和服務(wù)、信用卡、信用報告、轉(zhuǎn)賬、住房按揭貸款等領(lǐng)域。網(wǎng)站上還有專門鼓勵機構(gòu)內(nèi)部人士“爆料”的相關(guān)內(nèi)容。

4.提高信息透明度。CFPB要求對包括信用卡和抵押貸款在內(nèi)的金融產(chǎn)品成本、杠桿率、風險狀況以及消費者應(yīng)明確知曉的事項進行及時披露。確定金融理財產(chǎn)品的合理杠桿率并以此為標準，其他越過合理杠桿率的產(chǎn)品會受到更多的監(jiān)督。

5.進行金融消費者保護監(jiān)測和研究。 CPFB內(nèi)部專設(shè)研究部門，研究、分析并報告金融市場上有關(guān)金融消費者產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢。研究重點分為兩類。一是金融機構(gòu)在執(zhí)行金融消費者權(quán)益保護法規(guī)方面的情況，包括其他聯(lián)邦機構(gòu)、法院、投訴等涉及的同類問題。二是金融消費者保護問題的分析。此類報告向消費者介紹金融產(chǎn)品和服務(wù)的特征、成本、收益和風險，保障消費者的充分知情權(quán)，同時，報告還披露金融產(chǎn)品和服務(wù)交易的管理情況，包括產(chǎn)品和服務(wù)的成本、費用及數(shù)據(jù)處理等。

二、對我國的啟示

（一）為維護金融穩(wěn)定，應(yīng)進一步加大金融消費權(quán)益保護的法制建設(shè)力度。金融市場上，作為市場交易的雙方，金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融消費者的權(quán)益保護是金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的兩個方面，有著不可分割的聯(lián)系。隨著我國金融產(chǎn)品和服務(wù)形式的多樣化、差異化發(fā)展，金融消費日益滲透到社會公眾日常生活領(lǐng)域。由于違規(guī)成本低，各地金融消費糾紛日益增多。上海高院《2013年度上海法院金融商事審判白皮書》顯示，金融機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營包括期貨公司以委托理財為名違規(guī)從事融資業(yè)務(wù);保險公司放任他人代被保險人簽名造成合同無效;銀行在辦理消費信貸業(yè)務(wù)時捆綁銷售保險產(chǎn)品，金融機構(gòu)員工為完成銷售任務(wù)進行不當宣傳和推銷，為促成交易放任借款人提供虛假信息等。這些糾紛大大損害了金融業(yè)的社會形象和社會信譽，侵蝕了金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)。而長期以來，我國金融監(jiān)管制度主要是站在金融機構(gòu)的角度來設(shè)計，對金融消費權(quán)益保護缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的制度建設(shè)，至今沒有一部專門的法律法規(guī)。新修訂的、被寄予厚望的《消費者權(quán)益保護法》只字未提金融消費權(quán)益保護，其中籠統(tǒng)涉及的“有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，懲處經(jīng)營者在提供商品和服務(wù)中侵害消費者合法權(quán)益的違法犯罪行為”，也因缺乏金融領(lǐng)域下位法的配套而成了“空中樓閣”。導(dǎo)致各個監(jiān)管機構(gòu)正在推進的金融消費權(quán)益保護工作，因缺少法律法規(guī)的強力支撐顯得約束不足、懲處無力。國際國內(nèi)經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，金融消費權(quán)益保護的法制建設(shè)已十分迫切。

（二）為維護社會穩(wěn)定，應(yīng)進一步加大金融消費權(quán)益保護的工作力度。美國銀行因為“誤導(dǎo)性宣傳”、“欺騙性銷售”、“不合理收費”等理由便遭來巨額處罰，折射了美國糾維金融業(yè)社會形象、穩(wěn)定金融業(yè)社會公眾基礎(chǔ)的堅定決心。正如CFPB負責人理查德·科德雷所說：“我們一直就企業(yè)的信用卡附加產(chǎn)品違規(guī)行為發(fā)出警告”，“美國銀行既欺騙消費者，又對不佳的服務(wù)進行不合理收費。我們不會容忍這些行為，并將在懲罰市場中無理對待消費者的企業(yè)繼續(xù)保持警覺”。反觀國內(nèi)，金融機構(gòu)侵犯消費者權(quán)益的案例越來越多。上海高院白皮書顯示，2010年-2013年，上海法院受理一審涉金融消費權(quán)益糾紛案件59181件，占同期一審金融商事收案總數(shù)的61%，且收案數(shù)量呈逐年飆升態(tài)勢，如2010年-2013年汽車消費貸款糾紛案件數(shù)量分別為70件、155件、6037件、7097件。盡管如此，卻鮮有金融機構(gòu)因侵犯消費者權(quán)益而被監(jiān)管部門處罰的案例。于是，當消費者認為被“欺騙”或權(quán)益受到損害時，常常尋求自己的力量來解決，除了訴諸法院等正常手段外，圍堵銀行等非正常手段也成了消費者普遍采取的方式之一。今年2月19日松花江號信托違約后，投資者先后于3月24日和4月28日圍堵建行總行，理由是“在購買的時候，我們享受了‘一站式服務(wù)非常的‘強勢和‘有保證。甚至有很多支行行長親自出面進行推薦，說此款信托計劃是經(jīng)過建設(shè)銀行總行審批通過的信托計劃，企業(yè)資質(zhì)優(yōu)良，是建行AAA級客戶，還款完全沒有問題，是一款‘無風險高收益的理財產(chǎn)品?！庇蟹治鋈耸空J為，銀行內(nèi)部人員或者部門為了本部門和個人利益最大化，不惜隱瞞產(chǎn)品風險，有意夸大產(chǎn)品的安全性和收益，以忽悠儲戶購買，從而讓自己獲益，甚至銀行員工在銀行不知情的情況下，冒充銀行名義向客戶銷售產(chǎn)品，而客戶由于在銀行網(wǎng)點辦理，有銀行信用擔保，有銀行員工作證，輕易相信夸大宣傳，最后產(chǎn)品兌付出現(xiàn)問題才恍然大悟。像這樣宣傳以銀行信用來“背書”、后果卻不以銀行信用來兜底的金融消費糾紛在各地常有發(fā)生?，F(xiàn)實情況表明，進一步加大金融消費權(quán)益保護工作力度，建立一個理性和諧的金融消費秩序，避免金融消費糾紛陷入醫(yī)患糾紛式的兩難境地已刻不容緩。

（三）為維護消費者的合法權(quán)益，應(yīng)進一步豐富金融消費權(quán)益保護的執(zhí)法方式。從上述案例來看，美國對金融機構(gòu)違法違規(guī)的處罰方式是：處以罰款，并將違法所得退還消費者，即“打一棒子，并讓你怎么吃進去的怎么‘退回去”。而我國一般是：沒收違法所得，并處罰款，即“打一棒子，并讓你怎么吃進去的怎么‘吐出來”?！巴恕迸c“吐”一字之差，雖然對違規(guī)主體的處罰表面都一樣，但結(jié)果卻大不相同：美國是既罰又退，受害者得到了補償，我國只罰不退，受害者沒有補償;美國除了巨額罰金外，還要讓違規(guī)者花費大量的人力、物力、財力將違法所得退還給幾百萬的受害者，我國則違法所得與罰金一并繳納，簡單“省事”得多，“財大氣粗”的金融機構(gòu)或許會對罰款“不屑一顧”：“不就是出點錢嘛”。在最新的2014福布斯全球企業(yè)2000強榜單上，我國工、建、農(nóng)、中四大國有商業(yè)銀行分列1、2、3、9位，即便中國銀行其利潤也高達255億美元，比摩根大通多82億美元。經(jīng)過改革開放后特別是近十年來的快速發(fā)展，我國金融機構(gòu)已不再“弱不禁風”“不堪一罰”。顯然美國的方式更能讓違規(guī)者“記憶深刻”，懲治與教育的效果更好。因此，金融消費權(quán)益保護工作不僅要讓違規(guī)者受到懲罰，還要讓受害者得到補償，更要讓違規(guī)者付出金錢以外更多的代價，達到“殺猴給雞看”的警示效果。

（四）為提高金融消費權(quán)益保護的效率，應(yīng)加快金融消費權(quán)益保護網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。從CFPB保護金融消費權(quán)益的經(jīng)驗來看，完善的網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了重要作用。因此，建議金融監(jiān)管部門盡快建立金融消費權(quán)益保護網(wǎng)站，建立金融消費網(wǎng)上投訴機制，讓消費者足不出戶即可實現(xiàn)投訴，以降低投訴成本，提高消費者維權(quán)的積極性。金融消費權(quán)益保護部門要結(jié)合日常受理的投訴案件，定期通過網(wǎng)站向公眾發(fā)布金融消費權(quán)益保護監(jiān)測與分析報告，確保對正在違規(guī)或?qū)⒁`規(guī)的金融機構(gòu)起到警示作用，對廣大被“蒙蔽“的消費者起到警醒的作用。同時，要求金融機構(gòu)提高信息透明度，規(guī)定金融機構(gòu)開發(fā)的各類金融產(chǎn)品，其成本、杠桿率、風險狀況以及消費者應(yīng)明確知曉的事項須提前在該網(wǎng)站進行披露，讓消費者明明白白消費，達到“股市有風險，投資須謹慎”的教育效果，從而建立一個“公開透明、風險自擔”的金融消費環(huán)境。