（青島理工大學(xué) 山東青島 266520）

一、國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)

（一）國(guó)家治理的內(nèi)涵辨析

十八屆三中全會(huì)上首次提出“促進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”，這是一個(gè)突破和亮點(diǎn)。之前我們探討國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，與人民之間的關(guān)系。最開(kāi)始的說(shuō)法是國(guó)家統(tǒng)治，之后講國(guó)家管理，現(xiàn)在變成了治理。統(tǒng)治和管理這兩個(gè)詞語(yǔ)都有管的含義，然而，改用“治理”更看重的是多主體，包括個(gè)人、組織和單位，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)通道既有從頂部到底部，也有從底部到頂部，甚至可以從中間向上向下延伸開(kāi)，鋪展開(kāi)來(lái)，更強(qiáng)調(diào)平等、互助、協(xié)商，打破了原有體制下的對(duì)立格局，更具有現(xiàn)代化的氣息。

陳春常（2010）認(rèn)為，“國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)是通過(guò)它們的屬性和功能，協(xié)調(diào)并減輕沖突和矛盾，以保持一個(gè)特定的秩序。郭小聰（2010）指出，國(guó)家治理就是指該國(guó)家的統(tǒng)治者管理主權(quán)國(guó)家，其管理當(dāng)局為實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)制度安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置，協(xié)作經(jīng)濟(jì)組織、政治組織和民間社會(huì)共同努力，共同管理國(guó)家公共事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“國(guó)家治理是通過(guò)國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制，管理和服務(wù)，保障國(guó)家安全和國(guó)家利益，維護(hù)人民的利益，維持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的科學(xué)發(fā)展。”

國(guó)家治理除了要包涵中央機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的治理，還包括對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、國(guó)家和人民之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，是全面有效的協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的概念，涉及到如何更好地參與權(quán)力配置，提高政府自身的管理水平。國(guó)家治理體系是由經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、自然環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域組成的國(guó)家治理戰(zhàn)略。國(guó)家治理能力建設(shè)是運(yùn)用國(guó)家制度管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)。國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體。有良好的國(guó)家治理體系才能提高國(guó)家治理能力。只有提高了國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。當(dāng)代中國(guó)，完善和發(fā)展具有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，我們必須促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系

公共受托責(zé)任是國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)，是公共機(jī)構(gòu)受托對(duì)公共資源的管理。在該理論中，社會(huì)公眾是委托人，全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)是受托人。在委托人的要求下，受托人必須盡責(zé)管理社會(huì)公共資源，接受公眾監(jiān)督，形成這樣一個(gè)公眾和政府之間的委托代理關(guān)系。基于公眾受托責(zé)任關(guān)系產(chǎn)生的國(guó)家審計(jì)，其根本目的是保證和促進(jìn)公眾受托責(zé)任的有效履行。為了促進(jìn)充分有效地履行公共受托責(zé)任，有必要建立一種能夠解決委托代理問(wèn)題的治理機(jī)制，國(guó)家治理的最終目標(biāo)是協(xié)調(diào)政府和公眾之間的關(guān)系，管理和促進(jìn)社會(huì)資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，以滿足社會(huì)公眾的需求。

國(guó)家審計(jì)通過(guò)管理國(guó)家公共事務(wù)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督工作，以形成對(duì)公共權(quán)力約束的政府，并評(píng)估其是否適當(dāng)?shù)芈男辛斯彩芡胸?zé)任，實(shí)現(xiàn)公眾問(wèn)責(zé)的目標(biāo)，而國(guó)家審計(jì)可以更好地保證政府受托責(zé)任履行，提高國(guó)家治理水平。由此，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理不可或缺的組成部分。

二、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中應(yīng)該發(fā)揮的作用

國(guó)家治理，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法律法規(guī)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)，保障國(guó)家安全和國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的科學(xué)發(fā)展。在我國(guó)，它包括人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本政治制度，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)。這些構(gòu)成了一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本依托。而國(guó)家審計(jì)作為提高經(jīng)濟(jì)效益的重要工具，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的稅收杠桿，是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保證，是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有效手段?？傊?，在完善國(guó)家治理體系中國(guó)家審計(jì)可以發(fā)揮有效的作用。

（一）促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效落實(shí)，保證國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

國(guó)家治理只有實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，才是有效的。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，促使黨和國(guó)家制定了一系列的政策，法規(guī)和措施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以黨和政府的工作為中心，在決策部門(mén)做出重大決策和制定政策的過(guò)程中，及時(shí)掌握和積累大量的一手資料，并且對(duì)各種信息進(jìn)行鑒別和篩選，以判別經(jīng)濟(jì)信息的可靠程度，最終為宏觀政策的制定提供真實(shí)可靠的信息；在重大決策和政策措施落實(shí)后，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種政策措施落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，嚴(yán)格按照法律規(guī)定及時(shí)處理糾正，保證政策措施正常實(shí)施，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效性的實(shí)現(xiàn)。

（二）維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，保護(hù)國(guó)家利益，促進(jìn)國(guó)家治理

影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題涉及多個(gè)領(lǐng)域和多種因素。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全體系的重要組成部分，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全不能僅依靠傳統(tǒng)的審計(jì)職能，應(yīng)注意發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的 “免疫系統(tǒng)”的功能，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的運(yùn)作情況、人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展重點(diǎn)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的安全隱患，主動(dòng)建議各級(jí)政府積極采取有效措施，預(yù)防經(jīng)濟(jì)損失，有效地維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)國(guó)家治理。

（三）增強(qiáng)政府信息的透明度，推動(dòng)國(guó)家治理主體的多元化

我國(guó)國(guó)家治理模式，把主要的精力放在主體的多元化管理上，強(qiáng)調(diào)讓各種社會(huì)組織和公民作為一個(gè)整體參與到國(guó)家事務(wù)的管理中來(lái)。但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的權(quán)力監(jiān)督以及信息的不透明造成社會(huì)組織、公民和政府之間存在信息不對(duì)稱，公眾很難及時(shí)準(zhǔn)確地了解政府的政策意圖和治理措施，造成公眾對(duì)國(guó)家治理的不滿，從而危及到國(guó)家治理的利益需求。國(guó)家審計(jì)要向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告，并且實(shí)行審計(jì)公告制度，以促進(jìn)信息和政務(wù)公開(kāi)，幫助公眾了解政府職能，消除誤解并取得信任，以確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以實(shí)現(xiàn)，從而提高參與國(guó)家治理的積極性。

（四）加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，提高國(guó)家治理水平

腐敗問(wèn)題是關(guān)乎國(guó)家興亡的重大問(wèn)題，是國(guó)家治理體系建設(shè)中最嚴(yán)重的威脅之一。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出多發(fā)易發(fā)勢(shì)頭，給國(guó)家治理蒙上一層陰影。新一屆政府自上任以來(lái)，一直把治理腐敗作為工作的重中之重。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮揭露腐敗現(xiàn)象、查處違法亂紀(jì)問(wèn)題的強(qiáng)大功能，集中力量，對(duì)重點(diǎn)部門(mén)和單位、重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，向司法機(jī)關(guān)提供大案要案的重要線索，懲治貪污腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)，保護(hù)國(guó)家和人民群眾的利益，提升政府威信和公信力，促進(jìn)提高國(guó)家治理水平。

三、創(chuàng)新和完善國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的路徑選擇

要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的建設(shè)性作用，進(jìn)一步提高監(jiān)督管理水平，在深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用以后，加大改革創(chuàng)新力度，選擇國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的合理道路。

（一）創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理

為了讓國(guó)家審計(jì)能夠更好地服務(wù)于國(guó)家治理，改革與創(chuàng)新治理國(guó)家審計(jì)模式顯得尤為重要。根據(jù)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)狀的深入分析，我國(guó)的審計(jì)模式應(yīng)實(shí)行漸進(jìn)式的改革，即在全國(guó)各級(jí)人大設(shè)立國(guó)家審計(jì)委員會(huì)，直接對(duì)人大負(fù)責(zé)。全國(guó)財(cái)政收入和支出預(yù)算的審計(jì)都由國(guó)家審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，每年的政府部門(mén)審計(jì)計(jì)劃也得經(jīng)過(guò)國(guó)家審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)。而現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)署的職責(zé)和權(quán)力不變，主要負(fù)責(zé)公共資金跟蹤審計(jì)的操作，即“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，此種審計(jì)模式能有效地保障國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，保證政府審計(jì)部門(mén)順利開(kāi)展審計(jì)工作，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能。

（二）推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的制度建設(shè)，促進(jìn)提高政府的執(zhí)行力

作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “免疫系統(tǒng)”，政府審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保證。如果國(guó)家審計(jì)的制度建設(shè)不夠完善，不夠健全，那么審計(jì)的保障能力必然會(huì)消失。因此必須從完善審計(jì)制度出發(fā)。在國(guó)家制度層面上，一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全內(nèi)部控制體系，從編制審計(jì)計(jì)劃到做出審計(jì)決定，公開(kāi)審計(jì)報(bào)告，每一步都必須有對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制制度，并在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行，提高政府社會(huì)管理能力。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理體系，加大審計(jì)質(zhì)量檢查，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善全面質(zhì)量管理審計(jì)制度，促進(jìn)政府提高工作的整體成效。

（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，為國(guó)家治理提供智力支持

國(guó)家審計(jì)為滿足國(guó)家治理更高的要求，就必須培養(yǎng)高素質(zhì)人才，以適應(yīng)新的環(huán)境。首先，審計(jì)人員要樹(shù)立科學(xué)的審計(jì)理念，傳統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督理念已不適應(yīng)時(shí)代的要求，應(yīng)實(shí)現(xiàn)向?qū)徲?jì)服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督具有批判、揭示的功能，但審計(jì)工作還是要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。其次，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，提高審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)人員應(yīng)提高學(xué)習(xí)使用能力。最后，改進(jìn)和更新審計(jì)技術(shù)和方法，以減少審計(jì)錯(cuò)誤。隨著會(huì)計(jì)操作電算化、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化，審計(jì)人員需要使用電腦及其他輔助手段進(jìn)行審核，用科學(xué)的手段和審計(jì)方法，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)工作質(zhì)量。

（四）完善審計(jì)公告制度，為國(guó)家治理提供有力保障

公民是國(guó)家治理的主體之一，審計(jì)信息的透明度是公民有效參與國(guó)家治理的先決條件。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾的知情意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，每年都在增強(qiáng)。他們關(guān)心教育、社會(huì)保障和其他專(zhuān)項(xiàng)資金的使用，也關(guān)心政府是否說(shuō)實(shí)話，希望參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理。加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告制度，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，建立和優(yōu)化審計(jì)結(jié)果披露機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境，既要營(yíng)造審計(jì)結(jié)果公告良好的外部環(huán)境，同時(shí)也要優(yōu)化審計(jì)結(jié)果公布的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。第二，建立健全審核結(jié)果的質(zhì)量管理制度，通過(guò)認(rèn)真貫徹落實(shí)來(lái)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量，以確保公告的內(nèi)容是可靠的。第三，審計(jì)機(jī)構(gòu)要建立反饋機(jī)制，通過(guò)調(diào)查詢問(wèn)、報(bào)告及其他渠道搜集，及時(shí)向公眾公布公告，并根據(jù)反饋意見(jiàn)進(jìn)一步調(diào)查，以消除公眾的疑慮。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)公眾的力量來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。

四、總結(jié)與展望

目前，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理是所有國(guó)家面臨的一個(gè)共同課題。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督制約權(quán)力的一種制度安排，具有預(yù)防、揭示和防御功能，是國(guó)家治理這個(gè)系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”。當(dāng)然國(guó)家治理作為一個(gè)新的審計(jì)視角，審計(jì)的國(guó)家治理論還有許多不足和需要探究的地方，國(guó)家治理并不像公司治理那樣成熟，關(guān)于如何更好地發(fā)揮國(guó)家治理的功能仍需進(jìn)一步研究。作為國(guó)家治理的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)如能促進(jìn)建立責(zé)任高效的政府，必將實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)作用的突破，提高人們的幸福水平。