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        歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則研究

        2015-01-11 03:26:42譚理思李秋林
        學術交流 2015年1期
        關鍵詞:赤字財政政策余額

        譚理思,李秋林

        (1.四川大學經濟學院,成都 610065;2.中共成都市龍泉驛區(qū)紀委,成都 610100)

        經濟學研究

        歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則研究

        譚理思1,李秋林2

        (1.四川大學經濟學院,成都 610065;2.中共成都市龍泉驛區(qū)紀委,成都 610100)

        2009年爆發(fā)的歐債危機,讓歐洲認識到財政政策協(xié)調對于歐元區(qū)生死存亡的重大意義。雖然目前歐洲已逐漸走出債務危機的陰影,但長久以來,歐元區(qū)各國頻繁觸碰財政紀律的政策“紅線”,仍反映出現(xiàn)行協(xié)調規(guī)則在可執(zhí)行性與約束力方面存在著較多的問題。解決這些問題需要從制度層面進行創(chuàng)新,根本之策在于建立事前、事中、事后一體化的財政政策協(xié)調體系,著力解決現(xiàn)行協(xié)調規(guī)則僵化性、順周期性和軟約束性問題,構建激勵與約束相配套,事前規(guī)范、事中監(jiān)督與事后獎懲相銜接的歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則新框架。

        歐元區(qū);財政政策;協(xié)調規(guī)則;歐債危機

        財政政策作為主權國家重要的宏觀經濟政策,在國家經濟運行中起著至關重要作用。歐元區(qū)各成員國自加入經濟貨幣聯(lián)盟以來已將制定貨幣政策的權利讓渡給歐洲中央銀行,財政政策作為其僅有的宏觀經濟調控手段,作用就更為突出,財政政策協(xié)調問題也一直是歐元區(qū)各國爭論的焦點。2009年底爆發(fā)的歐債危機集中暴露了歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則的問題,進一步引發(fā)了學術界對協(xié)調規(guī)則的關注。面對現(xiàn)有協(xié)調規(guī)則存在的弊端,如何進一步完善制度、增進協(xié)調規(guī)則的執(zhí)行力、強化歐元區(qū)財政紀律,對于維護與加強歐元區(qū)國家團結、防范與降低系統(tǒng)性財政金融風險具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

        一、歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則的現(xiàn)狀

        2013年12月15日,愛爾蘭正式宣布退出歐債危機紓困機制,成為自危機爆發(fā)以來首個脫困國家。2013年歐元區(qū)國家政府赤字占GDP的比重回落至3%,為2009年危機爆發(fā)以來連續(xù)第四年回落①2009-2013年歐元區(qū)國家政府赤字占GDP的比重分別為6.4%、6.2%、4.1%、3.7%和3%。;政府債務占GDP的比重穩(wěn)定在92.7%,與2012年持平。盡管從數(shù)據(jù)上看,歐元區(qū)各國財政狀況有了一定程度的好轉,但歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則存在的根本性問題仍未得到有效改觀,這些規(guī)則集中體現(xiàn)在《馬斯特里赫特條約》、《穩(wěn)定與增長公約》和《財政契約》三部政府間條約關于“過度赤字”的規(guī)定中。

        為了落實《馬約》確定的“過度赤字程序”,避免某些不負責任的成員國出現(xiàn)過度政府赤字,歐盟成員國集體通過了《穩(wěn)定與增長公約》(以下簡稱《公約》)。1997年10月簽署、1999年5月生效的《公約》進一步強化了《馬約》所規(guī)定的財政紀律,明確了執(zhí)行“過度赤字程序”的條件和相應懲罰措施,并就建立財政狀況預警機制作了規(guī)定,以保證各成員國在中期內(1997年-2004年)達到周期調整性政府收支基本平衡或盈余[2]。

        在歐元區(qū)主權債務危機的嚴峻形勢下,2012年3月,除英國、捷克以外的25個歐盟成員國(此時克羅地亞尚未加入歐盟)簽署了《財政契約》,《契約》于2013年1月生效[3]?!镀跫s》規(guī)定,歐元區(qū)國家以及其他自愿加入的歐盟成員國將執(zhí)行更嚴格的財政紀律,主要包括:一是簽約國必須做到預算平衡或保持盈余,并在契約生效后1年內將“實現(xiàn)預算平衡”的條款納入本國憲法;二是簽約國必須將本國預算提交歐盟委員會審查;三是簽約國預算執(zhí)行情況受歐盟法院監(jiān)管,簽約國若違反財政紀律將觸發(fā)懲罰機制,具體而言,歐盟法院有權對結構性赤字超過該國GDP0.5%的國家進行處罰,罰款最高不超過該國GDP的0.1%;四是歐盟必須在契約生效后的5年內將相關條款融入歐盟法律體系。

        二、歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則的問題

        (一)協(xié)調規(guī)則的僵化性

        無論《馬約》、《公約》還是《財政契約》,對各成員國的差異性均未區(qū)別對待,在“過度赤字”的上限設定中,都是實行“一刀切”的簡單規(guī)定,迫使各國接受同一標準。具體而言,《馬約》《公約》規(guī)定政府赤字不得超過GDP的3%、政府債務不得超過GDP的60%(“例外情況”除外);《財政契約》規(guī)定結構性赤字不得超過GDP的0.5%。事實上,盡管歐元區(qū)是世界上經濟一體化程度最高的地區(qū),但各成員國在經濟基礎、結構、周期及發(fā)展形勢等方面仍差距較大,特別是政府赤字率、政府債務率等財政指標相距懸殊,有的成員國因經濟景氣政府債務率較低,有的成員國則因經濟低迷而背負較高的政府債務率。歐洲央行數(shù)據(jù)顯示,2013年歐元區(qū)成員國中政府債務率最高的希臘是最低的愛沙尼亞債務率的17.5倍;歐元區(qū)平均政府債務率為92.7%,標準差高達40.9。從各成員國對歐元區(qū)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的負面影響程度來看,高債務率國家對貨幣區(qū)金融系統(tǒng)的負面沖擊更大;從各成員國自身防范債務風險來看,高債務率國家防范自身債務風險的必要性更大;從政策執(zhí)行的結果反饋運用來看,高債務率國家執(zhí)行財政紀律的隨意性更大,更應受到懲罰??梢?,無論從上述何種角度,高債務率國家都應當受到更為嚴格的赤字約束,低債務率國家理應獲得較為寬松的赤字權限,而不應該一味執(zhí)行僵化的政策標準。

        (二)協(xié)調規(guī)則的順周期性

        依照凱恩斯經濟學基本理論,實施財政政策應該采取“相機抉擇”的方式,即:在經濟繁榮期實施緊縮性財政政策,從而防止經濟過熱;而在經濟蕭條期則推行擴張性財政政策,進而刺激經濟增長,通過采取“逆周期而動”的方式確保經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。然而,《馬約》和《公約》僅通過兩個簡單的量化指標對財政政策進行限定,并未真正考慮各國所面臨的經濟周期,其關于“政府赤字率不能超過GDP3%”的限制性規(guī)定暗含著“各國經濟周期一致”的前提,由此導致了財政政策自動穩(wěn)定器功能受到嚴重影響[4]。一方面,在經濟蕭條期束縛了成員國財政政策手段的運用和反周期調節(jié)功能的發(fā)揮。在經濟蕭條期,財政政策本應該發(fā)揮自動穩(wěn)定器作用,使稅收減少、政府支出增加,從而刺激經濟回升,但因《馬約》與《公約》要求各成員國將政府赤字率控制在3%以內,迫使各成員國增加稅收、減少政府支出,導致國家經濟狀況雪上加霜。經濟增長緩慢的歐元區(qū)成員國不得不面對兩難境地:要么違背《公約》約定擴大赤字以刺激經濟;要么遵守《公約》規(guī)則放棄財政刺激手段的運用,放任經濟進一步衰退,并承受極大的社會壓力。另一方面,在經濟繁榮期并未對成員國減收增支的“順周期”行為進行任何限制性規(guī)定,縱容甚至助長了各國短視行為的發(fā)生。這種“順周期性”的財政政策協(xié)調規(guī)則必然導致各成員國財政政策呈現(xiàn)出“順周期化”趨勢。

        歐盟也逐漸認識到協(xié)調規(guī)則的“順周期性”問題,并且在《財政契約》中相應進行了完善,將“政府赤字”重新界定為“結構性赤字”,即實際赤字剔除周期性赤字以后的部分,并規(guī)定了結構性赤字0.5%的上限。修改后的協(xié)調規(guī)則考慮了成員國經濟運行的周期性因素,將周期性赤字予以剔除,有助于在經濟蕭條期發(fā)揮財政政策的自動穩(wěn)定器功能。然而,協(xié)調規(guī)則制定的結構性赤字不超過GDP0.5%的統(tǒng)一上限,在經濟繁榮期仍未對成員國減收增支的短視行為進行約束,依然存在“順周期性”的問題。

        圖1 《馬約》《公約》所確定的協(xié)調規(guī)則的順周期性示意圖

        圖2 《財政契約》所確定的協(xié)調規(guī)則的順周期性示意圖

        (三)協(xié)調規(guī)則的軟約束性

        隨著科學技術的發(fā)展,近年來,紙質檔案的提供和使用率逐年下降。因為紙質檔案保存和使用占據(jù)的空間大,使用時間短,更新慢,產品單一,查閱不方便,使得其使用率大幅度下降,已經不滿足社會發(fā)展需求。測繪檔案的數(shù)字化管理不僅方便保存,而且更新周期短,可以利用計算機來進行更加科學的管理。我國政府加大了對測繪檔案的基礎投資,為測繪檔案的管理提供了保障。例如,近年來福建省漳州市測繪設計研究院的測繪檔案管理中,是基于B/S架構(瀏覽器/客戶端)的應用平臺實現(xiàn)了測繪地理信息檔案信息的全生命周期管理和綜合查詢分析利用,有效地推動了數(shù)字測繪成果的流程化、一體化集中管理和多元化應用。

        一是協(xié)調規(guī)則的約束性從未真正落實。雖然《馬約》《公約》《財政契約》等協(xié)調規(guī)則試圖通過執(zhí)行“過度赤字程序”對違約的成員國實施制裁,以避免出現(xiàn)“道德風險”,維護歐元區(qū)金融系統(tǒng)穩(wěn)定,但卻也為違約國逃避經濟制裁預留了空間,從而使協(xié)調規(guī)則對成員國并沒有產生很強的外部約束。具體來看,“過度赤字程序”執(zhí)行不力的原因包括:第一,雙重標準。憑借政治上的影響力,德國、法國等歐元區(qū)大國通過濫用協(xié)調規(guī)則中的“例外條款”往往能夠比小國更容易逃避制裁[5]。第二,決策規(guī)則不盡合理。協(xié)調規(guī)則雖然規(guī)定“歐盟理事會投票不考慮代表當事成員國理事會成員的投票”,但卻允許一個違約國參與對另一個違約國的制裁過程,這種類似于“同歸于盡”的制裁機制,使任何理性國家都不會首先越雷池一步,這必然導致違約國之間互相袒護。第三,“過度赤字程序”的懲罰除高額罰款外,對于一國的國際地位也是一種無形的貶損,它使歐盟委員會在執(zhí)行“過度赤字程序”時態(tài)度相當謹慎,甚至還會為違約國尋找理由進行開脫[6]??傮w來看,“過度赤字程序”對發(fā)生過度政府赤字國家的制裁并不是自動進行的,而要經歷一個復雜、冗長的程序,制裁是不確定的、滯后的,讓人感覺懲罰機制不是一觸即發(fā)的“硬杠子”,而是可以討價還價的“軟約束”。歐洲中央銀行數(shù)據(jù)顯示,從1999年歐元區(qū)成立至今,沒有任何一年歐元區(qū)所有成員國政府赤字率、債務率兩項指標同時達標;對違反規(guī)則的成員國,歐元區(qū)從未啟動過任何實質性懲罰措施,協(xié)調規(guī)則的約束性從未真正得以落實。

        二是協(xié)調規(guī)則缺乏激勵性。對歐元區(qū)以外的歐盟成員國而言,只有遵守《馬約》所規(guī)定的趨同標準才能加入經濟貨幣聯(lián)盟,因此“守約才能入盟”的激勵十分明確,成員國守約的動機非常強烈;而對于已經加入歐元區(qū)的國家,《財政契約》卻沒能繼續(xù)提供守約激勵,一手提著“大棒”的同時,另一只手卻沒有“胡蘿卜”可供獎勵。各成員國在加入歐元區(qū)后,堅守約定不但不能獲得任何利益激勵,反而還會對本國經濟造成很大壓力,因此無論出于經濟還是政治考慮,各國違約都不足為奇。

        三、歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則的改進對策

        (一)實行“可轉讓的結構性政府收支余額”制度

        以“實際余額”(盈余以正數(shù)計,赤字以負數(shù)計,下同)扣減“周期性余額”后計算“結構性余額”,從而剔除政府余額中的周期性因素。按照政府債務率將成員國劃分為三檔,分別賦予差異化的、動態(tài)調整的結構性余額率下限值。以各國“結構性余額率下限”為基點,分別核算當年“結構性余額基數(shù)”(絕對額),數(shù)量上等于“結構性余額率下限”與“當年該國GDP”的乘積。以“結構性余額”扣減“結構性余額基數(shù)”后計算“結構性余額凈值”,規(guī)定“結構性余額凈值”不得為負,否則成員國將面臨懲罰。該凈值可累積,可彌補次年“結構性余額凈值”之不足,還可在歐元區(qū)成員國之間自由轉讓。上述制度設計,在三個方面改進了原有協(xié)調規(guī)則,并起到了三個方面的作用:一是通過自身周期性盈余的強制積累、預留,彌補周期性赤字,熨平經濟周期,增強了協(xié)調規(guī)則的逆周期性;二是通過自身結構性盈余的強制積累,逐年消除政府債務,維護金融穩(wěn)定,增強了協(xié)調規(guī)則的引導性;三是通過分類設定“結構性余額率下限”,區(qū)分不同債務率對區(qū)域金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的不同影響,同時允許“結構性余額凈值”累積和轉讓,提高了各國遵守規(guī)則的動機,改善了協(xié)調規(guī)則的僵化性、順周期性,增強了激勵性。具體而言,“可轉讓的結構性政府收支余額”制度具有以下特點:

        一是剔除了政府收支余額里的周期性因素。依據(jù)是否受經濟周期影響,政府收支余額可分為周期性余額與結構性余額兩部分。以政府赤字為例,d=dc+ds=λy+ds,其中d為政府赤字,dc為周期性赤字,ds為結構性赤字,y為實際產出與充分就業(yè)產出差額的絕對值,λ為財政預算對產出波動的彈性系數(shù)。在“可轉讓的結構性政府收支余額”制度中,制度設計的出發(fā)點是“結構性余額”,即雙向(經濟繁榮期、經濟蕭條期)剔除了周期性因素的影響,有助于發(fā)揮財政政策“逆周期性”的作用。

        二是賦予歐元區(qū)成員國差異化的、動態(tài)調整的結構性余額率下限值。協(xié)調規(guī)則的限制標準應該具有導向性,應該允許一個低債務率國家在更大范圍和幅度內執(zhí)行穩(wěn)定政策,由此將一國政府赤字率與政府債務率掛鉤,即低債務率國家可以比高債務率國家出現(xiàn)更高的政府赤字。這種政策規(guī)定的優(yōu)點在于,如果遵守規(guī)則,一國將有更大的自由來實施穩(wěn)定經濟的政策,收益也就越大,從而增強成員國遵守協(xié)調規(guī)則的動機。在“可轉讓的結構性政府收支余額”制度中,根據(jù)國際通行的政府債務率“兩條警戒線”“三個區(qū)間”,可相應將歐元區(qū)成員國按照當年債務率劃分為三個檔次:第一檔,對位于“禁止舉債區(qū)”(政府債務率高于100%)的國家,設定1%的“結構性政府余額率下限”,即每年必須積累1%的結構性盈余;第二檔,對位于“舉債警戒區(qū)”(政府債務率介于100%與60%之間)的國家,設定0.5%的“結構性政府余額率下限”,即每年必須積累0.5%的結構性盈余;第三檔,對位于“舉債安全區(qū)”(政府債務率低于60%)的國家,設定-0.5%的“結構性政府余額率下限”,即每年允許產生0.5%的結構性赤字,與《財政契約》規(guī)定的“結構性赤字不得超過GDP的0.5%”相銜接。檔次劃分根據(jù)成員國政府債務率的變化情況,實行“一年一調整”的動態(tài)管理。這樣的制度設計,既區(qū)分了成員國不同政府債務率對區(qū)域金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的沖擊程度,又通過強制積累政府盈余、逐年化解政府債務,起到了“守約獎勵”的激勵作用。

        三是核算“結構性余額凈值”(絕對額)而非“結構性余額凈值率”(結構性余額凈值與GDP的比率)。主要基于以下考慮:第一,協(xié)調規(guī)則允許“結構性余額凈值”累計用以彌補次年不足。一般而言,成員國GDP每年都會發(fā)生變化,若以“結構性余額凈值率”來核算,難免出現(xiàn)偏差。第二,協(xié)調規(guī)則允許“結構性余額凈值”在歐元區(qū)成員國之間自由轉讓。歐元區(qū)成員國GDP規(guī)模差異較大,轉讓相同“結構性余額凈值率”,GDP規(guī)模大的成員國較之規(guī)模小的成員國實際轉讓“結構性余額凈值”更大。

        四是規(guī)定“結構性余額凈值”不得為負,但可累積用以彌補次年不足。強化激勵約束性,讓“胡蘿卜”與“大棒”互為補充、缺一不可。首先,規(guī)定“結構性余額凈值”不得為負,否則違約成員國將觸及懲罰機制,受到嚴厲懲罰,強化了協(xié)調規(guī)則的約束性。其次,規(guī)定“結構性余額凈值”可累積用以彌補次年不足,強化了協(xié)調規(guī)則的激勵性,進一步增強了各國的守約動機,并從根本上有助于財政政策“逆周期性”作用的發(fā)揮,解決了原協(xié)調機制“只有在申請加入歐元區(qū)時守約才有激勵”的問題。

        五是允許“結構性余額凈值”在歐元區(qū)成員國之間自由轉讓。過度政府赤字源于一國經濟活動,卻會給他國帶來一定的負外部性?!翱赊D讓結構性政府收支余額”制度對政府赤字進行再分配,允許“結構性余額凈值”在歐元區(qū)成員國之間自由轉讓,由市場來保證所有成員國削減赤字的邊際成本相等,用最小的總成本實現(xiàn)目標,從而強化了協(xié)調規(guī)則的激勵約束性。

        (二)推行“三項制度”強化協(xié)調規(guī)則的激勵約束

        一是推行“預繳財政守約保證金”制度。從《馬約》《公約》所創(chuàng)立的歐元區(qū)財政政策協(xié)調機制執(zhí)行情況來看,盡管歐元區(qū)成員國政府赤字、債務兩項指標頻繁違約,但從未有任何一個成員國在經濟上遭受到實質性懲罰。其原因從宏觀上看,歐盟目前還不是一個真正意義上的政治聯(lián)盟,無論在歐盟還是歐元區(qū)層面對成員國的號召力、約束力都較為有限,特別是對德國、法國等歐元區(qū)大國的政策約束顯得尤為軟弱無力。這就需要通過制度改革創(chuàng)新,逐漸引導歐元區(qū)國家走上政治聯(lián)盟的道路。從微觀上看,雖然《公約》《財政契約》都制定了嚴厲的罰款制度,但對違約國的懲罰都是事后進行的。由于在歐元區(qū)層面缺乏強制執(zhí)行的有力機制,事后執(zhí)行的罰款最終都未能得以落實。鑒于此,可推行建立“預繳財政守約保證金”制度,即提前要求成員國預繳一筆“財政守約保證金”,該保證金為有息存款,金額可規(guī)定為成員國當年GDP的1%,資金統(tǒng)一納入ESM管理;若成員國違約,則罰款從該保證金中自動扣減;當保證金低于成員國當年GDP的0.5%時,成員國必須補足保證金至GDP的1%。推行“預繳財政守約保證金”制度,將進一步解決協(xié)調機制的軟約束性問題,為強化歐元區(qū)財經紀律、增強政策約束力提供有力支撐。

        二是推行“財政違約梯度罰款”制度。第一個層面,按照違約國違約次數(shù)設置梯度罰款。比如,可規(guī)定對一般性違約,處以成員國違約年份GDP之0.1%的罰款;對連續(xù)3年或3年以上違約,從違約第3年開始,加倍處以成員國違約年份GDP之0.2%的處罰,從而從頻度上對財政違約程度加以區(qū)分。第二個層面,按照違約國結構性余額凈值率(即結構性余額凈值占當年該國GDP的比重)設置梯度罰款。可規(guī)定一個臨界結構性余額凈值率(負數(shù)),當成員國結構性余額凈值率為負數(shù)且低于該臨界值時,加倍處以罰款,從而從深度上對違約程度加以區(qū)分。同時,匯集違約成員國繳納的罰款,建立“歐元區(qū)財政守約基金”,用以對財政守約成員國的專項獎勵,從而進一步強化協(xié)調規(guī)則的約束性和激勵性。

        三是推行“財政守約獎勵”制度。可規(guī)定對連續(xù)3年或3年以上財政守約的歐元區(qū)成員國,從連續(xù)守約第3年開始實行獎勵,獎勵金額為成員國受到獎勵年份GDP的0.1%,獎金來源于“歐元區(qū)財政守約基金”。推行“財政守約獎勵”制度,將進一步強化協(xié)調規(guī)則的激勵性,從而讓協(xié)調規(guī)則的激勵性與約束性對稱。

        (三)完善“歐洲學期”強化協(xié)調規(guī)則的事前監(jiān)管

        進一步完善現(xiàn)有“歐洲學期”制度。歐盟各機構特別是歐盟委員會加強對歐元區(qū)各成員國財政預算制定的指導與監(jiān)督,并對各成員國的經濟形勢與可能發(fā)生的“過度赤字”情況提早做出預判,將財政金融風險降至最低。

        至此,優(yōu)化調整后的歐元區(qū)財政政策協(xié)調規(guī)則的框架已基本確立。在事前環(huán)節(jié),“歐洲學期”加強了對歐元區(qū)各成員國的預算指導和風險防控預警,并對各國實施結構性改革提出建議,從源頭上控制了財政違約行為的發(fā)生;“預繳財政守約保證金”制度則將約束環(huán)節(jié)前置,增強了協(xié)調機制的執(zhí)行力和權威性。在事中環(huán)節(jié),“可轉讓的結構性政府收支余額”制度創(chuàng)立了以“結構性余額凈值”為核心的協(xié)調體系,克服了《馬約》《公約》所確立的原協(xié)調機制的順周期性、僵化性和軟約束性。在事后環(huán)節(jié),“財政違約梯度罰款”制度進一步強化了協(xié)調機制的約束性;“財政守約獎勵制度”則彌補了原協(xié)調機制激勵性不足的缺陷,讓激勵性與約束性對稱,提高了各成員國的守約動機。

        [1]歐洲聯(lián)盟基礎條約(經《里斯本條約》修訂)[M].程衛(wèi)東,李靖堃,譯.北京:社會科學文獻出版社,2010:95-96.

        [2]王堅.歐盟完全手冊[M].北京:中央編譯出版社,2010:106.

        [3]周弘.歐洲發(fā)展報告(2012-2013)[M].北京:社會科學文獻出版社,2013:2.

        [4]張玉珂,范幸麗,史晨昱.關于歐洲《穩(wěn)定與增長公約》的理論爭論[J].世界經濟,2004,(10):74-75.

        [5]江涌.論述《穩(wěn)定與增長公約》的僵化與弱化[J].歐洲研究,2003,(2):114.

        [6]周茂榮,周念利.論歐盟《穩(wěn)定與增長公約》框架下的財政約束與改革趨向[J].歐洲研究,2004,(4):58-60.

        〔責任編輯:馮勝利〕

        F811.0

        A

        1000-8284(2015)01-0146-05

        2014-10-06

        譚理思(1982-),男,重慶人,博士研究生,從事國內外財政理論與實踐研究。

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