美軍軍費績效管理的主要做法及啟示

劉碩揚

(國防大學 研究生院,北京 100091)

摘要美軍軍費績效管理的做法主要包括以比較完善的法律法規(guī)和條令夯實軍費績效管理的法律基礎，以軍事戰(zhàn)略目標牽引軍費績效管理，以預算公開、透明為公眾監(jiān)督軍費績效提供有利條件，以科學的軍費績效治理結構保證軍費績效管理的實施等。為推進我軍軍費的科學化管理借鑒美軍的經(jīng)驗，我軍應把推動經(jīng)費更有效地向戰(zhàn)斗力轉化作為軍費績效管理的聚焦點，完善法律法規(guī)，構建具有我軍特色的軍費績效管理組織領導制度，把嚴格績效評價和問責作為著力點，大力提高軍費績效管理的信息化水平。

關鍵詞美軍；軍費；績效管理；啟示

收稿日期2015-01-15

基金項目部委級資助項目

作者簡介劉碩揚(1979-),女，副教授，博士研究生，主要研究方向為國防經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

中圖分類號E0

文章編號2095-3828(2015)05-0041-05

DOI文獻標志碼A 10.3783/j.issn.2095-3828.2015.05.009

Main Practices of US Army Expenditure Performance

Management and Relevant Inspirations

LIU Shuoyang

(Graduate School， National Defense University， Beijing 100091， China)

AbstractUS army has formed a set of relatively complete measures for military expenditure performance management such as constituting legal basis for military expenditure performance management with comparatively perfect laws and regulations and military doctrine, leading the military expenditure performance management with military strategy target, implementing open and transparent military budget to provide favorable conditions for public supervision and ensuring the military expenditure performance implementation with scientific governance structure. This paper aims at importing our military experditure performance management. Learning from USA’s experience, we should focus on the improvement of the ability of "fighting and winning the battles" in military expenditure performance management, perfect our laws, regulations and system of military expenditure performance management, build up military expenditure performance management system with our own characteristics, take strict military expenditure performance evaluation and accountability and improve the information level of military expenditure performance management.

KeywordsUS army; military expenditure; performance management; inspirations

在軍費負擔、軍隊建設成本不斷上漲及新公共管理理論等多種因素的共同推動下，美軍較早地推行軍費績效管理，初步形成了一套比較完整的做法。目前，我軍全面推行軍費績效管理工作，要求到2020年構建起科學合理、配套完善的軍費績效管理制度機制。研究美軍的做法，吸取經(jīng)驗教訓，對于我軍全面推行軍費績效管理具有一定的借鑒意義。

1美軍推行軍費績效管理的主要做法

美軍推行軍費績效管理的做法主要有以下幾個方面。

1.1以比較完善的法律法規(guī)和條令夯實軍費績效管理的法律基礎

美國十分重視軍費績效管理法律法規(guī)和各項條令條例的建設。早在1993年，美國政府就制定出臺了《政府績效與結果法案》。從布什政府到奧巴馬政府期間，美國又制定了《項目評級工具PART》《政府績效和結果現(xiàn)代化法案》等法律法令，將美國政府推進績效改革的意圖以國家法律的形式確立下來。在這個歷史階段內(nèi)，美軍也出臺了一系列法規(guī)以及條令條例。其中最為重要的是美國國防部制定的《國防部財務管理條令》。這一條令對軍費預算中項目績效數(shù)據(jù)的運用、軍費績效評估和軍費績效報告等重大問題進行了明確的規(guī)定。所有這些，為美軍推行軍費績效管理提供了有效的法律支撐。

1.2以軍事戰(zhàn)略目標牽引軍費績效管理

美軍高度重視以軍事戰(zhàn)略目標引領軍費績效管理，構建了軍費績效管理目標與軍事戰(zhàn)略目標有機統(tǒng)一的一體化金字塔式管理體系[1]8-9。美軍軍事戰(zhàn)略目標大體分為軍隊使命、戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略目的等層次。從能力建設上，美軍軍事戰(zhàn)略文件中提出了奪取戰(zhàn)爭優(yōu)勢能力、防止和抗擊入侵能力等建設目標。美軍軍費績效管理目標的制定和年度軍費績效評估，也同樣是按照這幾個方面來進行的。除了對上述重要能力的建設進行規(guī)劃和評估外，美軍還制定了能源績效、采辦改革績效等要素建設目標。通過這種做法，美軍實現(xiàn)了國防部績效目標、國防部各職能部門的績效目標和項目層次績效目標的有機融合，實現(xiàn)了軍隊使命、軍事戰(zhàn)略目標與軍費績效管理目標以及能力建設和要素建設績效管理的一體化[1]8-12。

1.3以預算公開、透明為公眾監(jiān)督軍費績效提供有利條件

美國軍費透明主要表現(xiàn)在3個方面：一是公開軍費預算制定的原則、方針。在每財年的政府預算報告中，美國總統(tǒng)要就美國軍費預算的原則、總量和結構等問題進行較為詳細的公開闡述。二是公開美國軍費預算材料。美國國防部每一財年都會公布包括美國國防預算申請綠皮書、美軍武器裝備預算申請等預算系列材料。同時，美國陸軍、海軍和空軍等軍兵種也會公布其預算材料。這些預算材料不但十分詳盡，而且都對公眾開放。三是公開績效改進情況。隨著公眾對美國軍費績效情況關注的持續(xù)升溫，美國國防部近年來在美國國防預算概覽中專門公布了美軍軍費績效改進情況，較為詳細地給出了上一財年美軍軍費績效管理目標完成的情況。這種公開性，既滿足了美國公眾對軍費預算的知情權，也使得美國軍費從預算申請?zhí)岢鲩_始就是在公眾的監(jiān)督下進行，同時也為集思廣益、進一步改進軍費績效管理創(chuàng)造了環(huán)境條件。

1.4以科學的軍費績效治理結構保證軍費績效管理的實施

美軍高度重視打造科學的軍費績效治理結構。一是建立權威的軍費績效管理組織機構。美國在白宮專門設置有行政管理和預算局，負責聯(lián)邦政府績效管理的推進、組織和協(xié)調(diào)工作。在美國國防部，軍費績效管理由國防部副部長作為管理和執(zhí)行的總負責人，國防部長首席助理執(zhí)行官具體負責軍費績效管理的日常工作。此外，在國防部其他機構中，也都設置了相應的軍費績效管理的負責官員[2]8-1。二是制定科學的國防部績效管理計劃。美軍軍費績效管理計劃的基本功能在于明確當年美軍績效管理的方向、重點和主要措施。同時，軍費績效管理計劃也是美軍年度軍費績效考核和制定下一年度國防預算的重要依據(jù)。[2]8-2三是高度重視軍費績效管理內(nèi)部控制制度的建設。美軍在推進軍費績效管理時，十分注重吸收企業(yè)的經(jīng)驗，加強軍費內(nèi)部控制制度建設。早在2001年，美國國防部就引進了美國總審計局制定的《內(nèi)部控制管理和評估工具》明確了實施內(nèi)部控制管理和評估的基本工具[3]。2014年，美國國防部又引入了該機構制定的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制標準》，明確了軍費績效內(nèi)部控制的各種標準[4]。四是找出制約軍費績效提高的高風險領域。美軍認為，要改善績效，必須有效控制風險。為控制風險，美國國防部委托美國政府會計署分析研究了軍隊建設中可能存在的高風險領域，找到了可能影響美軍軍費績效提升的15類高風險領域，并給出了改善績效的相關政策建議。高風險領域的識別為美軍加強軍費績效管理奠定了很好的基礎。五是合理安排軍費績效管理流程。美軍高度重視軍費績效管理的流程設計，通過科學合理的流程，提高績效管理的水平。比如，美國國防部在2001年《戰(zhàn)略管理計劃》中，將美軍績效管理分為制定計劃、確定目標、制定措施、調(diào)整過程、評估報告以及改進提高6個主要階段。這一流程相對完整，構成一個閉合系統(tǒng)，對于加強美軍軍費績效管理發(fā)揮了較好的作用。美軍相對科學的績效管理計劃體系及管理流程，有助于確定績效管理的戰(zhàn)略方向，實現(xiàn)項目整合以及有效利用績效管理的數(shù)據(jù)，從而提升績效管理的水平。

1.5以信息技術運用和專門人才培養(yǎng)為軍費績效管理提供技術和人才支撐

軍費績效的難以衡量性和復雜性，要求管理者不但要具備一般績效管理的管理理念和管理能力,還必須對軍費績效管理的特點和規(guī)律有著準確清晰地把握。美軍對此保持著清醒的認識，下大氣力培養(yǎng)軍費績效管理的專門人才。比如，美國國防部專門制定了《戰(zhàn)略人力資源計劃》，對績效管理人才的培養(yǎng)、訓練等問題做出了一系列詳細規(guī)定。再比如，2012年，美國國防部又在《2012財年財務信息及績效概覽》中，專門設了“財務工作人員管理改進計劃”一章，明確了人才培養(yǎng)的改進目標和措施。這一安排，確保了美國國防部能夠擁有規(guī)模適當、結構合理的績效管理人員隊伍，確保了為績效管理的推進提供長期的人才支撐。

美軍認為，推進軍費績效管理，必須至少為績效管理人員提供必需的財務及項目績效數(shù)據(jù)，必須協(xié)調(diào)相關信息系統(tǒng)的建設[5]。因此，2009年，美國出臺了《運用信息和信息技術改善機構績效》的文件。文件強調(diào)，美國聯(lián)邦政府堅持透明和公開的原則，致力于提供解決問題的方案，追求最終的結果。實現(xiàn)這個目標，離不開有效的數(shù)據(jù)支撐，而有效的數(shù)據(jù)支撐又離不開信息和先進信息技術的采用。同時，對于績效的監(jiān)控是貫穿績效管理全過程的重要活動。這種監(jiān)控同樣離不開有效的信息和先進信息技術的支持。特別是在績效管理的全壽命周期中，更必須充分利用信息技術，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量、可獲得性以及數(shù)據(jù)共享水平。

2美軍軍費績效管理中面臨的主要問題

美軍在推行軍費績效管理中遇到的問題主要有以下幾個方面：

2.1財務管理系統(tǒng)現(xiàn)代化建設滯后

具有較強的內(nèi)部控制功能，能夠及時準確完整地提供有效關鍵財務管理數(shù)據(jù)的現(xiàn)代化財務管理系統(tǒng)，特別是與武器裝備采辦密切相關的企業(yè)資源規(guī)劃系統(tǒng)，對于實施軍費績效管理至關重要。因此，美軍近年來斥150 億美元巨資，計劃在2014—2017年間建成現(xiàn)代財務管理系統(tǒng)。但是，在建設過程中，由于建設成本上升等因素的影響，這一目標難以實現(xiàn)，特別是企業(yè)資源規(guī)劃系統(tǒng)建設嚴重滯后，使得美軍目前不得不繼續(xù)依靠原有的財務系統(tǒng)推進軍費績效管理，產(chǎn)生了難以獲得準確有效的財務管理數(shù)據(jù)和審計報表等問題，影響到美軍原計劃在2017年9月30日前實現(xiàn)財務美軍財務報表全部審計的總體建設目標[6]。

2.2軍費績效管理指標操作性不強

推進軍費績效管理的難點是必須建立包括績效管理目標、績效評價指標和績效評價標準在內(nèi)的科學合理的績效評估指標體系。從美國國防部的資料看，美軍軍費績效評估的目標和指標大都還是一些與軍事戰(zhàn)略目標同構化的目標。這種目標體系雖然可以較好地保持軍費績效管理目標與軍事戰(zhàn)略目標的一致性，但沒有能夠完全解決軍費績效管理目標的模糊性以及難以量化等問題，特別是缺乏與預算項目同時申報的績效目標、事業(yè)建設標準、預期成果效益、成本費用水平以及對戰(zhàn)斗力提升程度的貢獻度等具體細化量化的指標，還沒有形成完整科學、可操作性強的指標體系。

2.3軍費績效評估結果與軍費預算編制銜接不緊

推進軍費績效管理的一個非常重要的動因就是通過對軍費績效的評估，將軍費績效與軍費預算整合起來,發(fā)揮軍費績效管理對于軍費投向投量的信息支持和決策支持作用，其主要價值在于在編制軍費預算時，通過充分考慮績效評估結果，加強軍費績效管理，最大限度地提高軍費的使用效益。目前，美軍軍費績效管理與軍費預算編制的銜接還不緊，具體表現(xiàn)在以下2個方面：一是軍費預算編制缺乏明確的軍費績效要求，在美國《國防預算綠皮書》以及各專項預算中，都是僅有軍費預算安排，而沒有提出相應的軍費績效要求；二是績效完成情況對軍費調(diào)整影響力十分有限。從美軍公布的資料來看，盡管近年來美軍軍費績效管理的目標有許多并未完全實現(xiàn)，提高軍費績效還有很大空間，但美國并未因此而縮減軍費，相反，2016財年，美國軍費預算總額達到了6 155億美元，比上一財年增加了180億美元[2]8-18，說明績效評估結果對預算編制的影響力并不強，績效管理的作用還遠遠沒有發(fā)揮出來。

在上述因素的共同影響下，美軍每年軍費績效管理目標都會有一部分沒有完成，有的完成情況與計劃要求還相差甚大。特別是在國防科技工業(yè)及保障能力改革等領域的績效指標完成的情況，從2011年至今都不十分理想。這也說明，推進軍費績效管理是一項艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。

3美軍加強軍費績效管理的啟示

美軍加強軍費績效管理的做法，對于我軍全面推行軍費績效管理工作具有一定的借鑒意義。

3.1把推動經(jīng)費更有效地向戰(zhàn)斗力轉化作為著眼點

美軍軍費績效管理的宏觀目標與軍事戰(zhàn)略目標的一致性說明其軍費績效管理的根本目的是提升美軍的作戰(zhàn)能力。這就啟示我們，在推進我軍軍費績效管理時，必須按照強軍目標的要求，把推動經(jīng)費更有效地向戰(zhàn)斗力轉化作為績效管理的著眼點。應構建與戰(zhàn)斗力提升目標相一致的軍費績效管理目標體系，從源頭編準編實預算，保證軍費投向投量向新型作戰(zhàn)力量建設傾斜、向形成新質(zhì)作戰(zhàn)能力傾斜。應采取有力措施，確保軍費安排的每一項經(jīng)費投入都切實按照預算項目明確績效要求和目標，使預算立項依據(jù)更加充分、指向更加明確、內(nèi)容更加完整。

3.2把完善績效管理的法律法規(guī)體系作為支撐點

目前，法律法規(guī)體系不完善是制約我軍推行軍費績效管理遇到的問題之一。2014年新修改的《中華人民共和國預算法》雖然對國家預算中的績效問題做出了法律規(guī)定，但作為國家大法，不可能專門對軍費績效問題做出法律規(guī)定。《中國人民解放軍財務條例》《部隊財務管理綜合評價辦法(試行)》《軍隊項目預算管理規(guī)定》等規(guī)定，也都沒有對軍費績效管理問題做出明確的規(guī)范。因此，應學習借鑒美軍的做法，根據(jù)我軍軍費績效管理的需要，制定《中國人民解放軍軍費績效管理條例》，以法規(guī)的形式，對軍費績效管理的目標、原則、任務、實施程序等重要問題做出規(guī)范，為我軍軍費績效管理的推進提供法律和制度支撐。

3.3把構建具有我軍特色的軍費績效管理組織領導制度作為立足點

“制度是控制、解放和擴展個人行動的規(guī)則體系。”[7]目前，我軍推進軍費績效管理面臨的另一個突出問題是管理制度不健全。應吸收美軍的經(jīng)驗，利用我軍深化國防和軍隊改革的戰(zhàn)略機遇期，建立并不斷完善責權分明、體系完善的軍費績效管理組織體系。根據(jù)我軍的實際，可通過賦予軍隊財務部門軍費績效管理責權的方法，解決軍費績效管理權責不清問題；可通過優(yōu)化軍隊財務部門結構的方法，在不增加編制員額的基礎上，在總部及大單位設立由分管領導、財務部門、事業(yè)部門、審計部門和紀委聯(lián)合組成的軍費績效管理機構，負責軍費績效管理規(guī)劃制定、政策研究、檢查指導、考評評估等工作?？赏ㄟ^建立并不斷完善以行業(yè)專家為主體的軍費績效管理咨詢智囊體系的方法，為推進軍費績效管理提供決策咨詢。

3.4把嚴格績效評價和問責作為聚焦點

績效考核評價是軍費績效管理的核心環(huán)節(jié)，只有對軍費運行全過程實行嚴格的績效考評，嚴格績效問責，真正做到“花錢必問效、低效必問責”， 才能對軍費績效做出客觀真實的評價，使績效管理落實到位。目前，導致我軍軍費績效水平不高的一個重要原因就是績效考評和問責制度不健全。應吸取美軍的教訓，確保軍費績效管理目標的完成和落實。應以提升戰(zhàn)斗力這一根本目標為牽引，建立科學合理、符合我軍特點的可操作性軍費績效評估指標體系，為加強軍費績效管理，評估軍費績效提供統(tǒng)一的依據(jù)、科學的尺度和判斷的標準。在考評中，對于那些與確定的績效目標發(fā)生偏離的，要采取果斷措施予以糾正，將損失降到最低程度同時建立我軍的“紅綠燈”績效問責體系，對績效目標實現(xiàn)好、經(jīng)費使用效益高的，要予以獎勵；對沒有實現(xiàn)績效目標的，要嚴肅問責。在實行問責時，應特別注意對集體“闖紅燈”和“打擦邊球”等行為的查處。通過績效考評和問責，形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的閉合回路，提高軍費績效水平。

3.5把大力提高軍費績效管理的信息化水平作為著力點

美軍的經(jīng)驗表明，完整、準確、實時的信息，是推進軍費績效管理的基礎。推進我軍軍費績效管理工作，應借鑒美軍的經(jīng)驗，不斷提高我軍軍費績效管理信息化建設水平。應抓住我軍加快推進信息化建設進程的歷史機遇，充分利用大數(shù)據(jù)等先進技術手段，夯實我軍軍費績效管理的技術基礎。應高度重視軍費績效管理相關數(shù)據(jù)建設，不斷完善基礎數(shù)據(jù)庫、專業(yè)數(shù)據(jù)庫和標準數(shù)據(jù)庫建設，防止出現(xiàn)會計信息失真等影響軍費績效管理的問題。應著力解決數(shù)據(jù)開放程度不高，軍地之間、不同軍種之間、不同部門和單位之間數(shù)據(jù)不通，難以形成信息資源共享的問題。應以解決數(shù)據(jù)傳輸能力不夠和數(shù)據(jù)“綁定”問題為重點，改進數(shù)據(jù)處理方法，明確結構化數(shù)據(jù)和非結構化數(shù)據(jù)的使用規(guī)范，加強數(shù)據(jù)傳輸能力建設。同時，應注重加強數(shù)據(jù)安全建設，確保數(shù)據(jù)在傳輸、使用過程中的安全。

4結 束 語

從美軍的軍費績效管理經(jīng)驗來看，完善的法律法規(guī)和條令作支撐，有效的軍事戰(zhàn)略目標為牽引，公開、透明的預算為監(jiān)督導向，科學的軍費績效治理結構為保證，是軍費管理的有效舉措。他山之石可以攻玉，新的時期，我軍應把推動經(jīng)費更有效地向戰(zhàn)斗力轉化作為軍費績效管理的聚焦點，同時借鑒美軍軍費績效管理經(jīng)驗，不斷地在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題中探索有效、科學的管理手段。

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(編輯：田麗韞)