樊祥勝

河南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇

“民告官”案件立案難、審理難、執(zhí)行難的問(wèn)題在河南省即將成為歷史的記憶。河南省高級(jí)人民法院積極探索實(shí)踐行政案件審判體制改革，經(jīng)過(guò)一年多的努力取得初步成效。前不久，本刊記者就我省各級(jí)人民法院以行政案件審判體制改革促進(jìn)司法公正，化解“官”民矛盾的創(chuàng)新實(shí)踐，采訪了省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇。

《行政科學(xué)論壇》:河南省各級(jí)人民法院推行行政案件異地管轄是司法體制改革的重大舉措，通過(guò)一年多的實(shí)踐探索取得了什么樣的效果?

張立勇:去年5 月，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，河南省在市、縣兩級(jí)人民法院全面推行行政案件異地審判機(jī)制改革，以市、縣政府為被告的行政案件，包括房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)等，全部由沒(méi)有隸屬關(guān)系的市、縣法院立案審理。一年多來(lái)，這項(xiàng)改革取得了較好的社會(huì)效果，群眾滿意度比較高，也得到了各地政府的大力支持。行政案件異地審判不但提高了司法公信力，也使政府與社會(huì)、政府與百姓之間的矛盾糾紛得到更好的化解，當(dāng)事人更容易服判息訴。自推行這項(xiàng)改革以來(lái)，我省民告官的行政訴訟案件原告勝訴率上升了21%，上訴率下降了14%，這說(shuō)明推行這項(xiàng)改革是成功的。行政案件立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問(wèn)題得到有效解決。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

一是實(shí)行異地管轄的行政案件數(shù)量上升，立案難問(wèn)題得到有效解決?！懊窀婀佟碑?dāng)事人可以直接到異地法院起訴，到“官”管不到的地方去告，不用再擔(dān)心法院偏向行政機(jī)關(guān)了。2014 年前五個(gè)月，河南全省共受理縣級(jí)以上政府為被告的行政訴訟案件1126 件，平均每月225.2 件。6 月至12 月推行這項(xiàng)改革后受理2085 件，平均每月297.9 件，平均每月增加70 余件，比2013 年同比上升85%。

二是行政機(jī)關(guān)敗訴率明顯提高，行政案件審判公信力大大提升。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，告“官”最大的擔(dān)心是官官相護(hù)，法院因在人財(cái)物上受當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)，公正公平審理案件，或者按期審理案件，有時(shí)會(huì)受到干擾。行政案件異地審判破解了審理難的問(wèn)題，去年改革后全省法院一審審結(jié)異地管轄案件2762 起，依法判決行政機(jī)關(guān)敗訴861 起，敗訴率為31.17%，與2014 年全部案件行政機(jī)關(guān)平均敗訴率16.38%相比高出15 個(gè)百分點(diǎn)，使得2014 年全部案件行政機(jī)關(guān)敗訴率比2013 年該數(shù)據(jù)的10.18%增長(zhǎng)6 個(gè)百分點(diǎn)，增強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)行政審判公正性的信心，有效提升了司法公信力。

三是當(dāng)事人服判息訴率明顯提高，越級(jí)上訪的案件越來(lái)越少。全省行政案件一審服判息訴率由原來(lái)的47%上升到69%。二審和再審案件的服判息訴率由原來(lái)的96.6% 上升到98.1%，各類行政案件信訪問(wèn)題大幅減少，進(jìn)京上訪實(shí)現(xiàn)5 年來(lái)首次下降。

四是勝訴案件權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。行政案件推行異地審判后，當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)與法院之間的“協(xié)調(diào)溝通”渠道被斬?cái)啵讣氖芾淼綄徟胁辉偈芡饨绲母蓴_，司法公正得到充分體現(xiàn)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)明顯提高，不少行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人主動(dòng)出庭應(yīng)訴，有的還出臺(tái)了規(guī)范行政執(zhí)法措施，不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為，主動(dòng)履行生效裁判。法院在減少了來(lái)自當(dāng)?shù)卣膲毫χ?，不斷加大?duì)政府機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，通過(guò)法律制約促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法辦事。此外，行政案件管轄脫離行政區(qū)后，老百姓無(wú)論官司勝敗，很少再抱怨“官官相護(hù)”，不少群眾轉(zhuǎn)變了“上訴不如上訪，上訪不如上網(wǎng)”的思想觀念，開(kāi)始走上正常的法律途徑。

《行政科學(xué)論壇》:最高人民法院選擇部分中級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，以及我省創(chuàng)造性地推行“異地管轄”有什么重大意義?

張立勇:最高人民法院試點(diǎn)的行政案件相對(duì)集中管轄和我省推行的行政案件異地管轄改革，與中共十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于實(shí)現(xiàn)司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃分離改革的精神相一致，是一種探索和創(chuàng)新。一方面，開(kāi)展這項(xiàng)工作對(duì)于確保人民法院依法獨(dú)立行使審批權(quán)起到積極作用，真正保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾糾紛、監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行政，有效維護(hù)了社會(huì)和諧、穩(wěn)定。另一方面，這項(xiàng)改革還拉近了黨和政府與人民群眾之間的距離，讓老百姓逐步認(rèn)識(shí)到新一屆政府全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的決心，從而在維權(quán)的道路上，增強(qiáng)了相信法律、遵守法律的自覺(jué)性，在每一起行政案件中都能感受到公平正義，對(duì)滿足人民群眾的司法訴求，提高行政審判的公信力，推動(dòng)法治政府建設(shè)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)的行政案件審判機(jī)制存在的主要問(wèn)題，是審判機(jī)關(guān)的審判區(qū)域與行政管理區(qū)域同一，審判機(jī)關(guān)在人財(cái)物等方面受當(dāng)?shù)攸h委、政府管轄，當(dāng)?shù)卣块T(mén)產(chǎn)生行政案件后，為了維護(hù)自身利益和形象，會(huì)通過(guò)各種渠道向法院“打招呼”，審判機(jī)關(guān)迫于各方壓力，不能依法公正行使審判權(quán)，損害了司法公正和司法權(quán)威，加劇了老百姓與政府的矛盾。實(shí)行行政案件異地審判正是針對(duì)這一癥結(jié)，將審判區(qū)域和行政區(qū)域分離開(kāi)來(lái)，從而排除了地方和部門(mén)的干擾，法院可以放開(kāi)手腳依法進(jìn)行審判。異地審判這一創(chuàng)新模式的積極作用和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，在于一方面保障了行政相對(duì)人訴權(quán)的程序價(jià)值，另一方面也保障了法院依法、公正審判的實(shí)體價(jià)值。

一是行政案件異地審判較好地改善了司法環(huán)境，防止地方行政機(jī)關(guān)過(guò)問(wèn)、干預(yù)個(gè)案的去地方化問(wèn)題得到解決。建立行政審判制度之初，與原有審判體系相同，行政審判體制以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，并由此建立起兩審終審的審級(jí)制度。弊端在于，法院的人財(cái)物均由地方政府提供，民眾起訴當(dāng)?shù)卣捌湎聦俨块T(mén)，卻要當(dāng)?shù)胤ㄔ簛?lái)審理，而當(dāng)?shù)胤ㄔ喝素?cái)物受制于當(dāng)?shù)卣?，這不符合權(quán)力監(jiān)督的制度邏輯。法院不能依法獨(dú)立行使審判權(quán)，法官明知不合法不合理不合情卻又不得不服從上級(jí)管理機(jī)關(guān)。異地審判沒(méi)了地方政府的非法干預(yù)，司法環(huán)境得到改善，讓法官變得超脫，社會(huì)責(zé)任感、公平正義感得到充分發(fā)揮，為法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供了保障。

二是行政權(quán)力干預(yù)問(wèn)題有很大程度改善。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上要求加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。而在行政審判中，權(quán)力對(duì)于審判獨(dú)立的干預(yù)由來(lái)已久。在“民告官”案件中，行政審判的實(shí)際效用較低，中國(guó)的行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大且難受監(jiān)督。矛盾無(wú)法在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)行政審判來(lái)解決，普通百姓便通過(guò)申訴、信訪等渠道尋求救濟(jì)。異地管轄使當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法干預(yù)具體司法過(guò)程，原告的訴權(quán)得到保障，立案率得到提高，法院可以獨(dú)立公正做出裁判。

三是行政案件異地審判有助于及時(shí)進(jìn)入訴訟程序，保障當(dāng)事人訴權(quán)。傳統(tǒng)制度框架下的管轄設(shè)置使法院承受著巨大壓力。由于受外界壓力，從案件受理就阻力重重，上推下搡，久拖不立，有時(shí)當(dāng)事人連法院的大門(mén)都進(jìn)不了，起訴權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，造成“告狀難”。推行行政案件異地管轄后，從案件受理、審理到審判一路綠燈，司法環(huán)境得到改善，來(lái)自外界的壓力得以消除，收案率得到極大提高，當(dāng)事人的訴權(quán)得到保障。此外，異地管轄回應(yīng)并落實(shí)了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的要求，對(duì)建立一套行政權(quán)力能夠受到有效司法監(jiān)督的審判體系起到了積極的促進(jìn)作用。

《行政科學(xué)論壇》:省高級(jí)法院出臺(tái)了哪些推行異地管轄的辦法、實(shí)施意見(jiàn)?這項(xiàng)改革容易引發(fā)哪些問(wèn)題?怎么預(yù)防這些問(wèn)題的發(fā)生?

張立勇:為規(guī)范異地管轄行為，省高級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于行政案件異地管轄問(wèn)題的規(guī)定(試行)》:一是明確案件范圍。省轄市、縣(市、區(qū))和省直管縣(市)人民政府為被告的案件和環(huán)境保護(hù)行政案件全部異地管轄。二是制定分工方案，全省各地行政案件均采取異地管轄，具體分工采取“推磨”和“結(jié)對(duì)”兩種方式。各省轄市中級(jí)法院之間的管轄分工方案由省高級(jí)人民法院公布。三是規(guī)范受理程序。當(dāng)事人依據(jù)《規(guī)定》自行選擇異地法院起訴，各地法院對(duì)來(lái)自外區(qū)域起訴的行政案件不得拒絕受理，如果當(dāng)事人在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V，則由受訴的當(dāng)?shù)胤ㄔ阂扑陀泄茌牂?quán)的異地法院。

全省法院系統(tǒng)全面推行行政案件異地管轄后，行政審判工作發(fā)生了明顯變化，深受行政機(jī)關(guān)和老百姓歡迎。但是，我們不能忽視異地管轄可能導(dǎo)致的調(diào)查工作不到位、案件移送周轉(zhuǎn)期限延長(zhǎng)、涉訴信訪化解穩(wěn)控責(zé)任銜接不暢、調(diào)解難度增大等問(wèn)題。此外，異地管轄增加了訴訟成本，當(dāng)事人往返法院的差旅費(fèi)和時(shí)間成本有所增加，法院對(duì)案件的調(diào)查取證、協(xié)調(diào)調(diào)解工作也增加了差旅成本。信訪工作受到一定影響。辦案法院與原被告不在同一行政區(qū)劃內(nèi)，而信訪工作以行政區(qū)劃為主，辦案法院與當(dāng)事人所在地信訪部門(mén)溝通協(xié)調(diào)工作不夠暢通。針對(duì)這些問(wèn)題，省高級(jí)人民法院將進(jìn)一步加大調(diào)研力度，在不斷完善、提升改革成果的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析研究“轉(zhuǎn)”出的新情況新問(wèn)題，使改革更具活力，走得更遠(yuǎn)。

《行政科學(xué)論壇》:“民告官”的案件主要集中在哪些領(lǐng)域?行政案件異地管轄采用了什么樣的審判方法，在實(shí)施過(guò)程中還有哪些改革?

張立勇:全省各級(jí)人民法院去年新收一審行政案件12881 件，涵蓋所有行政管理領(lǐng)域，相對(duì)集中在城建管理、公安管理、資源管理、勞動(dòng)和社會(huì)保障、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)政府、工商行政管理、交通管理、衛(wèi)生管理、物價(jià)管理等10 個(gè)方面。

行政審判的最大障礙是行政干預(yù)，最高人民法院推行行政案件集中管轄試點(diǎn)工作，實(shí)質(zhì)是在現(xiàn)有法律框架下實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政區(qū)域的有限分離。其實(shí)，集中管轄制度包括三種管轄方式，即集中管轄、相互交叉管轄和循環(huán)交叉管轄。異地管轄是第二、第三種方式的結(jié)合，也就是我省提出的“推磨”和“結(jié)對(duì)”方式?！巴颇ァ奔丛谌齻€(gè)或三個(gè)以上的法院中，由A 法院審理B 行政區(qū)的案件，B 法院審理C 行政區(qū)的案件，C 法院審理A 行政區(qū)的案件，以此類推?！敖Y(jié)對(duì)”即甲乙兩地之間相互審理對(duì)方區(qū)域政府機(jī)關(guān)為被告的案件，但這種方式時(shí)間久了會(huì)產(chǎn)生很多弊端。除此之外，我們還在庭審方式和裁執(zhí)分離后的預(yù)案、程序、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任告知等工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了一系列創(chuàng)新。

《行政科學(xué)論壇》:行政案件異地管轄是一種改革嘗試，基層人大和人大代表的監(jiān)督作用如何行使?告“官”不見(jiàn)“官”的問(wèn)題是怎樣解決的?

張立勇:行政案件異地管轄是跨行政區(qū)域?qū)徟?，推開(kāi)這項(xiàng)改革后，對(duì)人大或人大代表行使行政審判監(jiān)督的作用會(huì)受到一定影響，但問(wèn)題并不大。針對(duì)在推進(jìn)這項(xiàng)改革時(shí)遇到的一些阻力，我們一方面按照既定的方案積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，制定一些便民服務(wù)措施，為群眾投訴立案提供方便;另一方面，向市縣兩級(jí)黨委、政府和法院進(jìn)行大力宣傳，及時(shí)進(jìn)行溝通交流，爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府的支持，給行政案件異地管轄營(yíng)造一個(gè)良好的氛圍。對(duì)人大和人大代表行使審判監(jiān)督權(quán)問(wèn)題，我們正在進(jìn)行積極的探索，可由被告行政機(jī)關(guān)所在地的人大派代表旁聽(tīng)案件，也可委托案件管轄地的人大派代表旁聽(tīng)，并出具協(xié)調(diào)確認(rèn)相關(guān)證明材料，或者建立庭審網(wǎng)絡(luò)直播。告“官”不見(jiàn)“官”是一個(gè)歷史痼疾，主要原因是個(gè)別行政首長(zhǎng)礙于面子，不愿意放下架子與群眾進(jìn)行面對(duì)面的交流、辯論，聽(tīng)不見(jiàn)群眾的呼聲。自去年開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，省高級(jí)人民法院向省政府發(fā)出了建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的司法建議，省委、省政府把行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴作為教育活動(dòng)整改環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，納入到市縣政府部門(mén)，對(duì)于化解行政矛盾糾紛、監(jiān)督依法行政起到了重要促進(jìn)作用。去年6 月27 日，河南省高級(jí)人民法院召開(kāi)了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴專題工作會(huì)議，進(jìn)一步闡述了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作的重要意義，分析了當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，對(duì)下一步行政案件審判中行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作提出明確要求，在向地方政府行政機(jī)關(guān)發(fā)送應(yīng)訴通知書(shū)時(shí)，應(yīng)標(biāo)注建議行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴提示性語(yǔ)言。省政府于2014年12 月出臺(tái)規(guī)定，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真做好行政訴訟應(yīng)訴工作，主動(dòng)配合和支持人民法院的審判工作，逐步實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。從目前情況看，全省已有12 個(gè)省轄市的政府針對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴出臺(tái)了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。通過(guò)一系列措施的實(shí)施，我省的市縣兩級(jí)政府部門(mén)的行政首長(zhǎng)主動(dòng)到法院出庭應(yīng)訴的越來(lái)越多，很多領(lǐng)導(dǎo)在法庭還主動(dòng)陳述部門(mén)職責(zé)，參與案件調(diào)解。由于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，老百姓看到政府部門(mén)的真情實(shí)意，矛盾化解進(jìn)程進(jìn)一步加快，裁判后原告服判息訴率得到提高。下一步，我們將采取下發(fā)文件、輿論宣傳、召開(kāi)座談會(huì)等多種方式，逐步、適度地倡導(dǎo)并推廣該制度，通過(guò)審理一些有行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的正面案例，探索建立和完善該制度的工作方法，形成書(shū)面的工作報(bào)告向省委、省人大、省政府匯報(bào)，力爭(zhēng)今年年底之前全全建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，確保改革真正便民、利民，實(shí)現(xiàn)司法為民，為推動(dòng)我省依法治省依法行政建設(shè)、優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境提供有力的司法支持。

《行政科學(xué)論壇》:防患于未然，把問(wèn)題和矛盾解決在萌芽狀態(tài)是司法改革的目標(biāo)之一。全省各級(jí)人民法院與政法委、法制辦及行政機(jī)關(guān)實(shí)施了什么樣的互動(dòng)交流機(jī)制?

張立勇:黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出:“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！睘樨瀼芈鋵?shí)好這一要求，省高級(jí)人民法院鼓勵(lì)倡導(dǎo)全系統(tǒng)與當(dāng)?shù)卣ㄎ?、政府法制辦建立良性互動(dòng)交流機(jī)制，支持并主動(dòng)參與政府設(shè)立法律顧問(wèn)的工作。要求各級(jí)法院將行政訴訟中行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率、行政機(jī)關(guān)敗訴率以及敗訴原因，還有司法建設(shè)的情況反映至當(dāng)?shù)卣ㄎ?、法制辦，并征求對(duì)方對(duì)法院行政審判和非訴執(zhí)行工作的意見(jiàn)和建議。建立重大、疑難案件共同協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通，相互支持配合，主動(dòng)做好當(dāng)事人的協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議糾紛，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。遇到不宜采取訴訟手段解決的行政爭(zhēng)議，通過(guò)政法、法制部門(mén)向當(dāng)?shù)攸h委、政府提出建議，將爭(zhēng)議和矛盾化解在行政程序，既能維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，又使法院可以有效避免涉訴上訪、纏訪等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，我們還經(jīng)常與政法、法制部門(mén)和法學(xué)會(huì)等舉辦依法治國(guó)依法行政座談會(huì)、研討會(huì)，對(duì)在審理行政案件中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題進(jìn)行共同探討和調(diào)研，增加法院與行政機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)。

近年來(lái)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的不斷加快，在舊城改造、房屋拆遷和集體土地征用過(guò)程中，社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益之間最容易發(fā)生矛盾，個(gè)別執(zhí)法人員的不規(guī)范執(zhí)法行為，甚至暴力執(zhí)法行為嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益，處理不當(dāng)極易造成群體性訴訟、上訪。在工作實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)這類案件的突出問(wèn)題在于執(zhí)法程序和適用法律錯(cuò)誤。下一步，省高級(jí)人民法院將引導(dǎo)各級(jí)人民法院主動(dòng)加強(qiáng)與國(guó)土、住建和房管等部門(mén)的溝通聯(lián)系，為房屋拆遷、違章建筑物拆除工作中應(yīng)注意的法定程序、取證等問(wèn)題提供有針對(duì)性的建議，防止違法行為的發(fā)生。人民法院應(yīng)發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用，在為行政機(jī)關(guān)提供法律咨詢服務(wù)中，體現(xiàn)一個(gè)“早”字，落實(shí)一個(gè)“促”字，發(fā)現(xiàn)其具體行政行為存在程序違法、適用法律錯(cuò)誤和未告知復(fù)議權(quán)、訴權(quán)等問(wèn)題，及時(shí)提出司法建議，督促認(rèn)真整改，把問(wèn)題和矛盾解決在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，我們每年年初還向同級(jí)黨委、人大、政府報(bào)送上一年度行政審判工作的基本情況、政府部門(mén)依法行政中存在的主要問(wèn)題，提交《行政案件司法審查報(bào)告》(俗稱白皮書(shū))，積極拓展審判效能。通過(guò)這種前置司法服務(wù)，為黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考，促進(jìn)行政執(zhí)法綜合改革，在社會(huì)管理創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用，體現(xiàn)法院“司法為民”的工作要求。

《行政科學(xué)論壇》:我省法院在創(chuàng)新行政審判機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備、法官隊(duì)伍建設(shè)方面，采取了哪些措施?

張立勇:黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略、深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)，健全完善行政訴訟程序提出了新要求。省委九屆九次全會(huì)也對(duì)依法治省、依法行政進(jìn)行了部署。落實(shí)這些要求需要調(diào)整充實(shí)行政審判力量，立足現(xiàn)有司法資源創(chuàng)新行政審判機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。我省各級(jí)人民法院按照新《行政訴訟法》的要求，結(jié)合新一輪行政管理體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化行政審判機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置，積極探索遴選行政法官的條件和程序，行政審判力量得到了加強(qiáng)。大量數(shù)據(jù)和案例表明，傳統(tǒng)的行政審判體制機(jī)制存在許多弊端，從制度上看很難抵制來(lái)自外部的干預(yù)，從而造成一些應(yīng)立案的行政案件久拖不立，原告訴權(quán)得不到保障，有些案件即便是立了案法院在裁判中也難以做到獨(dú)立公正，民眾與政府之間的矛盾激化。為此，在大力推行行政案件異地管轄的同時(shí)，應(yīng)立足于現(xiàn)行法律法規(guī)，積極創(chuàng)新行政審判機(jī)關(guān)的管理體制，比如，設(shè)立專門(mén)的法院，從組織、人事、財(cái)物等方面擺脫行政區(qū)劃的限制和約束，真正做到獨(dú)立、公平公正地行使審判權(quán)，維護(hù)法律尊嚴(yán)和公眾利益。

從目前看，全省基層行政審判法官隊(duì)伍建設(shè)比較得力，既有一批長(zhǎng)期從事行政審判工作的老骨干，也有不少具有行政法律專業(yè)及實(shí)踐背景的青年才俊，初步形成了滿足事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的階梯型人才結(jié)構(gòu)。但仍有部分基層法院行政審判力量薄弱。這一現(xiàn)狀不僅與北京、上海、廣東、深圳等地區(qū)相比存在較大差距，也與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展不相稱。在法官斷層突出和行政案件少的背景下，不少法院將其他案件壓到行政庭。行政審判法官要花相當(dāng)一部分時(shí)間和精力忙于辦理民事或刑事案件，專業(yè)培訓(xùn)少，導(dǎo)致本職業(yè)務(wù)生疏，個(gè)別法院行政審判工作近乎荒蕪，且長(zhǎng)期以來(lái)形成的以審結(jié)案件數(shù)量作為考核行政審判工作成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，與年終考評(píng)掛鉤等內(nèi)部環(huán)境，造成行政審判在法院地位較低，對(duì)行政審判工作評(píng)價(jià)不科學(xué)，難以留住人。行政審判工作使命光榮、任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，充實(shí)行政審判力量，加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)刻不容緩。今后，我們要以公正司法為核心，以專業(yè)化為方向，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的需求，逐步配足配強(qiáng)人員力量，并保持隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。

一是加強(qiáng)思想政治工作。以學(xué)習(xí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神以及開(kāi)展“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動(dòng)為載體，教育引導(dǎo)法官愛(ài)崗敬業(yè)、廉潔公正，牢固樹(shù)立司法為民理念，不斷改進(jìn)審判作風(fēng)。

二是注重綜合素質(zhì)和能力建設(shè)。積極安排審判人員參加上級(jí)法院組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效提升駕馭庭審、文書(shū)制作、溝通協(xié)調(diào)等方面的能力。注重對(duì)法官的多崗鍛煉，增強(qiáng)辦案業(yè)務(wù)能力，提高辦案質(zhì)量，建設(shè)一支既懂法律又了解基層又懂行政工作的法官隊(duì)伍。省法院要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院行政審判工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，整體提升我省行政審判隊(duì)伍素質(zhì)。

三是推進(jìn)行政審判績(jī)效考評(píng)。建立行政審判工作績(jī)效考評(píng)制度，成立法官業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)構(gòu)，對(duì)結(jié)案率、協(xié)調(diào)率、上訴率、改判率、發(fā)回重審率和申訴率等業(yè)績(jī)指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果作為年終考核的主要依據(jù)。著重加強(qiáng)行政審判管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審核裁判文書(shū)制度，案件報(bào)告制度和重大案件、改判及發(fā)回重審案件上審委會(huì)討論決定等制度，加強(qiáng)對(duì)重大疑難案件的分析研究，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高案件質(zhì)量，確保案件不出問(wèn)題。

四是大力加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，設(shè)立法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察的力量，對(duì)法官腐敗問(wèn)題零容忍，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索，堅(jiān)決一查到底，決不姑息，杜絕行政訴訟中的人情案、金錢(qián)案。

《行政科學(xué)論壇》:新修訂的《行政訴訟法》已于今年5 月1 日起正式施行。針對(duì)貫徹實(shí)施新法省高級(jí)人民法院采取了哪些措施?

張立勇:貫徹實(shí)施新《行政訴訟法》，對(duì)法院充分發(fā)揮行政審判職能，推進(jìn)法治國(guó)家體系和治理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)具有深遠(yuǎn)意義。2015 年是貫徹落實(shí)依法治國(guó)、依法治省重要戰(zhàn)略和實(shí)施新《行政訴訟法》的開(kāi)局之年，同時(shí)，也是我省人民法院系統(tǒng)深化司法體制改革的重要一年。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們一定要按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，在省委政法委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照社會(huì)對(duì)行政審判的需求，繼續(xù)推進(jìn)行政審判異地管轄體制改革，探索行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件范圍，探索行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用程序等。為確保新法的順利實(shí)施，結(jié)合推進(jìn)行政審判體制改革，省高級(jí)人民法院主要采取了三項(xiàng)措施:

一是認(rèn)真學(xué)習(xí)全面領(lǐng)會(huì)新修訂的《行政訴訟法》。前不久，我們邀請(qǐng)了最高人民法院行政庭趙大光庭長(zhǎng)和李廣宇副庭長(zhǎng)來(lái)河南，講解行政訴訟法的修訂背景，釋義新法修訂的條款;今年5月份召開(kāi)了全省行政審判工作會(huì)，對(duì)貫徹實(shí)施新法動(dòng)員部署，主要涉及推進(jìn)立案登記制度改革、加大訴權(quán)保護(hù)力度、深化異地管轄改革、開(kāi)展典型案例公布、提請(qǐng)人大審議行政審判工作報(bào)告、加大對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督力度等等。按照黨的十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)依法行政的戰(zhàn)略部署，省高級(jí)人民法院對(duì)加大行政案件審理工作作出重要部署，要求各級(jí)人民法院結(jié)合“三嚴(yán)三實(shí)”教育活動(dòng)，認(rèn)真查找思想認(rèn)識(shí)不足、擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)、不敢碰硬較真等問(wèn)題，堅(jiān)守法律原則和底線，確保案件經(jīng)得起法律檢驗(yàn)和人民群眾評(píng)判。尤其是關(guān)系社會(huì)民生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等案件，要依法從快從嚴(yán)受理和審理，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的安全穩(wěn)定，保護(hù)人民的合法權(quán)益。對(duì)政府部門(mén)“為官不為”造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)受到損害的案件，要結(jié)合政府權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)，加大責(zé)任追究力度，防止出現(xiàn)懶政、惰政，確保政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。

二是以實(shí)施新法為契機(jī)著力破解行政訴訟案件“三難”問(wèn)題。將貫徹落實(shí)新《行政訴訟法》作為破解立案難、審理難、執(zhí)行難“三難”問(wèn)題的抓手，嚴(yán)格行政案件管理制度，創(chuàng)新行政案件管理方式，提高行政案件審批效率和社會(huì)效應(yīng)。上級(jí)法院要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院立案方面的監(jiān)督，對(duì)符合立案條件不予立案的，上級(jí)法院直接立案并指定異地管轄。對(duì)全省各市縣法院或?qū)I(yè)法院產(chǎn)生“三不”現(xiàn)象，即“不受理、不立案、不收材料”的，省法院將不再賦予其行政案件管轄權(quán);對(duì)造成惡劣影響的，將依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。針對(duì)勝訴難的問(wèn)題，力排地方權(quán)力干預(yù)，加強(qiáng)二審和再審的審判監(jiān)督，堅(jiān)決糾正錯(cuò)誤裁判，讓有理的當(dāng)事人打贏官司。同時(shí)，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通，讓行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行生效裁判。加大執(zhí)行力度，對(duì)拒不履行生效裁判的行政機(jī)關(guān)依法采取措施，比如罰款、曝光等方式，確保生效裁判得以履行，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三是進(jìn)一步深化行政案件異地管轄改革。今年3 月份，經(jīng)省高級(jí)人民法院黨組討論決定，積極推進(jìn)鐵路法院管轄審理行政案件，先從鄭州和洛陽(yáng)兩市調(diào)整部分行政案件由鐵路法院管轄審理，其中部分案件已經(jīng)調(diào)整到位。同時(shí)，擴(kuò)大其他行業(yè)和領(lǐng)域行政案件異地管轄的范圍，并賦予起訴人選擇案件受理區(qū)域的自主權(quán)。另外還要把全程調(diào)解作為化解糾紛的手段，充分發(fā)揮法院矛盾化解機(jī)制的作用，盡可能地通過(guò)協(xié)調(diào)將矛盾進(jìn)行化解，減少訴訟程序。矛盾化解機(jī)制的前提是，必須保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，但又不影響政府重點(diǎn)工程進(jìn)展和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定，這種既不用“打官司”又能使矛盾和問(wèn)題得到合理解決的方式受到人民群眾和政府機(jī)關(guān)的高度贊揚(yáng)。

《行政科學(xué)論壇》:改革永遠(yuǎn)在路上，司法制度改革在河南省法院已經(jīng)取得了初步成效，下一步省高級(jí)人民法院還將推出哪些新措施?

張立勇:習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于深化司法體制改革的重要講話，站在戰(zhàn)略和全局的高度，理論聯(lián)系實(shí)際，立足“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，對(duì)全面依法治國(guó)進(jìn)行了深刻闡述，提出了明確要求，豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。省委九屆九次全會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)依法治省作出安排部署，這是河南省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的一次十分重要的會(huì)議，在河南省法治建設(shè)史上具有里程碑意義。按照中央、最高法院和省委的部署，2015 年省高級(jí)人民法院將重點(diǎn)抓好全面推行新型合議庭制度、進(jìn)一步深化行政案件異地管轄制度改革、完善人民陪審制度、切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題、全面完成司法公開(kāi)三大平臺(tái)建設(shè)、探索開(kāi)展以審判為中心的訴訟制度改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)法庭轉(zhuǎn)型發(fā)展等七個(gè)方面的改革。同時(shí)，力推法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)一線審案，落實(shí)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的司法改革精神。自去年以來(lái)，全省已有343 名院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)擔(dān)任主審法官，審理案件3386 件?？傊?，全省法院系統(tǒng)將以“愚公移山”的精神，持之以恒地推進(jìn)司法改革，為全面推進(jìn)依法治省、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求，加快中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省，讓中原更出彩做出新的更大貢獻(xiàn)。