■ 劉玉平 賈憲威 教授 王 歡（、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 成都 630）

我國正處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必須解決資本積累問題。農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性注定無法實現(xiàn)內(nèi)源性融資，而農(nóng)戶有效抵押物的缺失又導(dǎo)致外源性融資渠道受阻。如何緩解我國農(nóng)業(yè)“信貸饑渴”現(xiàn)狀，突破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的瓶頸是學(xué)術(shù)界一直關(guān)注的問題。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是繼農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)戶擔(dān)保信用貸款后，農(nóng)村金融產(chǎn)品的再次創(chuàng)新，而這種創(chuàng)新模式能否打通農(nóng)業(yè)外源性融資通道，喚醒農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)一直存在爭議。2014中央1號文件首次提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，這是在堅持家庭經(jīng)營與統(tǒng)分結(jié)合的前提下，通過“三權(quán)分立”和“還權(quán)賦能”的改革方式，促使農(nóng)村土地改革的深化以及農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，而充分保障和發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)抵押融資權(quán)能已經(jīng)成為農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融制度改革的根本性政策主張。

相關(guān)研究綜述

國內(nèi)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的爭議由來已久，當(dāng)下形成了兩種相反的觀點。支持土地經(jīng)營權(quán)抵押的學(xué)者以西方產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為土地抵押權(quán)是土地一項基本權(quán)能，賦予農(nóng)戶土地抵押權(quán)有助于實現(xiàn)農(nóng)地從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，開辟出一條金融資本投向農(nóng)業(yè)的新通道，從而破解農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨的資金瓶頸問題，進(jìn)而優(yōu)化農(nóng)地資源的配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，有學(xué)者從法學(xué)的角度分析了限制土地經(jīng)營權(quán)抵押的不合理性，依據(jù)“舉重明輕”規(guī)則，既然允許了限制程度較重的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，自應(yīng)允許限制程度較輕的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，因此主張土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押即無正當(dāng)性。還有學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計理論對小額信貸與農(nóng)地抵押進(jìn)行了比較分析，發(fā)現(xiàn)小額信貸與農(nóng)地抵押均符合激勵相容的原則，通過農(nóng)地抵押獲得信貸資金是現(xiàn)實的最佳選擇。而明確反對土地經(jīng)營權(quán)抵押的學(xué)者主要從以下幾個方面來論述：一是我國城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)村土地承載著社會保障功能，任何一種制度安排都無法割裂農(nóng)民與土地的聯(lián)系。二是金融機(jī)構(gòu)面臨著土地承包經(jīng)營權(quán)難以處置的風(fēng)險，農(nóng)村土地抵押處置市場是一個缺乏競爭的薄市場，即使農(nóng)戶出現(xiàn)違約，銀行等債權(quán)人也不能成為集體土地的權(quán)利主體，這將給金融機(jī)構(gòu)帶來巨大的系統(tǒng)風(fēng)險。

本文認(rèn)為隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素正在發(fā)生深刻的變化，農(nóng)村土地資源大量閑置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金極度短缺、農(nóng)業(yè)勞動力老齡化日趨嚴(yán)重。在這種背景下發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的條件初步形成，推行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、解凍農(nóng)地融資權(quán)能已是大勢所趨，也是未來農(nóng)村土地制度改革的方向。

理論邏輯主線：地權(quán)細(xì)分-激勵相容-風(fēng)險分擔(dān)

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在理論上有著清晰的邏輯：農(nóng)戶抵押品缺失，傳統(tǒng)的信貸方式無法滿足專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求，而土地經(jīng)營權(quán)抵押能引導(dǎo)信貸資金流向農(nóng)業(yè)。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款要真正破冰，在理論上必須實現(xiàn)三線突破：土地制度上的“地權(quán)細(xì)分-還權(quán)賦能-農(nóng)地抵押”，貸款制度上的“激勵相容-信息有效利用-資源優(yōu)化配置”以及風(fēng)險管控上的“風(fēng)險分擔(dān)-多市場主體-多層次利益聯(lián)結(jié)”。

（一）地權(quán)細(xì)分-還權(quán)賦能-農(nóng)地抵押

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款區(qū)別于其他抵押貸款的根本之處在于其抵押標(biāo)的物的特殊性。內(nèi)含于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)利束在國家、集體與農(nóng)戶之間分割，國家擁有絕對的管理權(quán)、集體持有相對的所有權(quán)、農(nóng)戶享有受限的承包經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款依附于“三權(quán)分立”的土地制度設(shè)計，其核心思想是在地權(quán)細(xì)分的基礎(chǔ)上，賦予土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能，最終實現(xiàn)信貸資金流向農(nóng)村。事實上，無論是基于農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的客觀要求還是引導(dǎo)資金流向農(nóng)村以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)實需要，都要求“權(quán)利主體”與“權(quán)利束”在更大程度上的分立與重組，而分立后的“權(quán)利束”就取得了權(quán)能的流動性，農(nóng)戶憑借權(quán)能的流動性可以與金融機(jī)構(gòu)之間實現(xiàn)資產(chǎn)對接從而獲得信貸資金，這就形成了一條農(nóng)業(yè)資本積累的內(nèi)生路徑。通過地權(quán)細(xì)分以及還權(quán)賦能，使得土地經(jīng)營權(quán)抵押標(biāo)的發(fā)生了根本性的變化：抵押權(quán)的標(biāo)的表現(xiàn)為具有一定年限和預(yù)期收益的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。這正是農(nóng)地抵押得以實現(xiàn)的前提條件。

（二）激勵相容-信息有效利用-資源優(yōu)化配置

根據(jù)機(jī)制設(shè)計理論的核心思想，一個有效率的經(jīng)濟(jì)機(jī)制應(yīng)該滿足三個條件：激勵相容、信息有效利用和資源優(yōu)化配置。完美的土地經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)計可以被定義為在信息不完全以及決策分散條件下，通過設(shè)立低運(yùn)行成本以及激勵相容的制度來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一般情況下，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款用途被嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍，而農(nóng)戶基于自身利益最大化的考慮，有將款項投資于收益更高的非農(nóng)項目的動機(jī)。為了實現(xiàn)信貸機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶利益目標(biāo)的統(tǒng)一，需要設(shè)計一套懲罰機(jī)制來制衡農(nóng)戶的行為，土地經(jīng)營權(quán)的處置就成為懲罰機(jī)制中重要的一環(huán)。我國土地市場的殘缺使得土地經(jīng)營權(quán)抵押資產(chǎn)處置起來困難，這就導(dǎo)致了土地經(jīng)營權(quán)的處置對于農(nóng)戶來說是一個不可置信的威脅，因而產(chǎn)生了激勵是否相容的問題。同時，道德風(fēng)險的存在使得信貸市場產(chǎn)生了高昂的交易費(fèi)用，而道德風(fēng)險源于信息不對稱，所以信貸機(jī)構(gòu)需要耗費(fèi)大量時間來甄別信息。通過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款獲取的信貸資金是稀缺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，唯有信貸資金、勞動力和農(nóng)地資源的優(yōu)化重組才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的帕累托改進(jìn)，進(jìn)而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，從而保障信貸資金的安全與穩(wěn)定，最后實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可持續(xù)性。因此滿足激勵相容、信息有效利用和資源優(yōu)化配置條件是土地經(jīng)營權(quán)抵押款制度設(shè)計的內(nèi)在要求。

（三）風(fēng)險分擔(dān)-多市場主體-多層次利益聯(lián)結(jié)

風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的核心制度。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款標(biāo)的物難以處置的特性決定了由單一市場主體承擔(dān)全部風(fēng)險的機(jī)制是不可持續(xù)的?！罢坪蟆毙蜐摬刂薮蟮牡赖嘛L(fēng)險與財政危機(jī)?！靶刨J機(jī)構(gòu)兜底”型將會帶來兩方面的結(jié)果：第一，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場萎縮。因為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險要高于傳統(tǒng)的抵押貸款風(fēng)險，信貸機(jī)構(gòu)將以提高利率的方式來執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，而利率的提高又會大大抑制農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求，最后造成原本就不繁榮的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款市場萎縮。第二，排擠小農(nóng)戶和小農(nóng)場。即使信貸機(jī)構(gòu)愿意低利率執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，那么實力雄厚的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場以及專業(yè)大戶會成為其首選，而占多數(shù)的小農(nóng)戶、小農(nóng)場將會被排擠在外。“農(nóng)民買單”型不符合我國強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策走向。所以多主體、多層次、多維度的風(fēng)險分擔(dān)及利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的設(shè)計是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款得以運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)。

現(xiàn)實約束

政策層面上，基于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效以及賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)的多重目標(biāo)，國家鼓勵和支持土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，然而現(xiàn)實中土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款卻面臨著以下三方面的約束。

（一）法律的剛性約束—農(nóng)地抵押受限

關(guān)于農(nóng)戶承包土地能否抵押，在政策上和法律上存在一定分歧。2014中央1號文件首次提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、允許承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。政策層面上國家正在逐步推動土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作。而在法律上，土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨著近乎剛性的約束。2007年《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。政策與法律的不同步意味著信貸機(jī)構(gòu)執(zhí)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨著潛在的法律風(fēng)險，即一旦發(fā)生信貸違約，對違約農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的處置將面臨著無法可依的尷尬局面。

（二）“薄”的農(nóng)村土地市場—交易費(fèi)用高昂

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可實施性還受制約于土地市場的發(fā)育程度，目前我國尚未建立起真正意義上的農(nóng)村土地市場。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在這種脆弱的市場環(huán)境中產(chǎn)生，注定了其實施將會面臨著重重困難。而且我國農(nóng)村土地市場發(fā)展還處在一個缺乏競爭的“薄”市場。由于這種“薄”性特征，一旦農(nóng)戶違約不能按時還款，土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)也會面臨著巨大的障礙。首先，土地經(jīng)營權(quán)價值的評估缺乏眾人認(rèn)可的科學(xué)依據(jù)，其市場價值很難顯化，這無形中增加了其變現(xiàn)的難度。其次，即使土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在價值能夠準(zhǔn)確評估，其處置的交易費(fèi)用也是十分高昂的，這又增加了其變現(xiàn)的成本。金融機(jī)構(gòu)在處置經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保物時，一般有三條途徑可選擇：第一，流轉(zhuǎn)交易；第二，協(xié)商收購；第三，向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或向人民法院提起訴訟。不管是流轉(zhuǎn)交易還是協(xié)商收購，都面臨著“薄”市場的約束，土地的不可移動性以及農(nóng)民生活和生產(chǎn)區(qū)域的統(tǒng)一性，都意味著擔(dān)保物的處置市場是限于鄰村以及集體成員之間的內(nèi)部市場，而基于宗法制度和血緣關(guān)系建立起來的農(nóng)村“熟人社會”注定了擔(dān)保物處置市場是無效率且缺乏競爭的。

（三）風(fēng)險過分集中—單一主體承擔(dān)風(fēng)險

現(xiàn)實中存在的“同心模式”、“南充市商業(yè)銀行農(nóng)地融資模式”和“成都模式”都沒有真正地做到風(fēng)險的細(xì)化及分擔(dān)。“同心模式”憑借“熟人關(guān)系”里的社會資本，依托集體信用擔(dān)保聯(lián)盟，以土地經(jīng)營權(quán)為抵押向信貸機(jī)構(gòu)申請貸款。這種模式本質(zhì)上是聯(lián)戶擔(dān)保信用貸款的改良與升級，是典型的“農(nóng)戶買單”風(fēng)險分割機(jī)制。如果發(fā)生不可抗拒的風(fēng)險，信貸聯(lián)盟將會迅速瓦解，使得農(nóng)戶陷入集體違約的境地，其原因在于風(fēng)險集中在一個村，并未被多市場主體分擔(dān)。“南充市商業(yè)銀行模式”是標(biāo)準(zhǔn)的“信貸機(jī)構(gòu)兜底”型風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，其主要是通過排擠小農(nóng)戶，選擇實力雄厚、信譽(yù)度高的農(nóng)業(yè)企業(yè)以及家庭農(nóng)場來規(guī)避風(fēng)險，這種模式的違約風(fēng)險主要由信貸機(jī)構(gòu)獨自承擔(dān)。而“成都模式”則是由政府自上而下推動的土地經(jīng)營權(quán)抵押改革，風(fēng)險主要由政府財政承擔(dān)，是“政府善后”型風(fēng)險處理機(jī)制的樣板，其主要是通過設(shè)立風(fēng)險基金與擔(dān)?；鸨Ｕ贤恋亟?jīng)營權(quán)抵押貸款的順利執(zhí)行，然而這樣的模式違約風(fēng)險都集中在政府層面，也未實現(xiàn)風(fēng)險的有效分擔(dān)。

結(jié)論與啟示

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是在農(nóng)戶缺乏擔(dān)保抵押物的情況下，伴隨著“新土改”而產(chǎn)生的農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品，其目的是解凍農(nóng)地融資功能。而現(xiàn)實中卻面臨著眾多的約束，所以在推行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐中必須解決農(nóng)地抵押的合法性、農(nóng)村土地“薄”市場、風(fēng)險過分集中等問題。

因此完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度應(yīng)該從以下三個方面來著手：第一，賦予農(nóng)地抵押的合法地位，包括《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等法律的修改。第二，成立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)交易信息的收集與發(fā)布；設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)的市場定價；培育農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)處置市場，鼓勵村兩委、農(nóng)民合作組織以及中介機(jī)構(gòu)收購違約農(nóng)戶以及農(nóng)企抵押的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。第三，在政府層面，建立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金和擔(dān)?；穑o予信貸機(jī)構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款損失的部分補(bǔ)償；金融機(jī)構(gòu)層面上，鼓勵和引導(dǎo)保險公司、土地信托公司以及擔(dān)保公司涉足農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，分擔(dān)風(fēng)險；農(nóng)村層面上，融合農(nóng)村合作組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、中介組織、村兩委以及聯(lián)保農(nóng)戶形成一個穩(wěn)定的信用聯(lián)盟，實現(xiàn)農(nóng)戶還款能力的自我甄別與淘汰。這樣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險將會在“政府-金融機(jī)構(gòu)-農(nóng)村組織-農(nóng)戶”之間被有效的分擔(dān)。