■劉　亭/文

城市化：請敬畏要素的自由流動(dòng)

■劉亭/文

今年10月里的最后一天，我自北京匆匆回杭，晚上要參加一位知名城市化專家的新書研討會(huì)，并榮幸地被邀請作為點(diǎn)評(píng)嘉賓。

專家不是別人，正是上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)的陸銘教授。他的大作即將付梓，書名是《大國大城》。

當(dāng)初主辦者來聯(lián)系我時(shí)，就覺得這個(gè)名字“似曾相識(shí)”——翻找了一下，原來早在五年前的差不多時(shí)候（2010年11月12日），我曾撰文點(diǎn)評(píng)過他的宏論（見之于2010年11月4日之《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》）：“對(duì)城市化的大步推進(jìn)不必過慮?！倍覍懺u(píng)論的題目則是：“我們要的是市場化的城市化”。

神交之后面見，陸先生繼承了他一貫以來的思路和風(fēng)格，仍然是對(duì)當(dāng)下眾多偏離城市化正道的政策提出尖銳批評(píng)——盡管他沒有劍走偏鋒，動(dòng)用任何感情用事的詞語。

而這，正是我覺得他有力量之所在：討論問題要靠平心靜氣的分析，也要靠娓娓道來的說理；要靠符合規(guī)律，也要靠符合邏輯。

城市化水平的典型標(biāo)志，雖然表現(xiàn)為穩(wěn)定地工作和生活在城市的人口，在同期社會(huì)總?cè)丝谥械谋戎?，但同時(shí)還涉及到一個(gè)合理的城市體系和結(jié)構(gòu)的問題。而這種合理化不是憑空得來的，它“必須以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)之間的權(quán)衡為機(jī)制”。

正因?yàn)椤拔茨芸茖W(xué)地認(rèn)識(shí)城市化和城市體系的形成機(jī)理”，長期以來，政府和社會(huì)各界對(duì)中國的城市化存在諸多誤解，陸先生對(duì)此主要總結(jié)為三：一是“誤把耕地減少與城市化簡單對(duì)應(yīng)”；二是“誤把城市病與城市擴(kuò)張作簡單對(duì)應(yīng)”；三是“錯(cuò)誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本”。

又正是受這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)的影響，“政府傾向于依賴行政手段，而不是市場機(jī)制，來指引城市化過程，導(dǎo)致城市化政策和現(xiàn)實(shí)情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動(dòng)的趨勢和大城市戶籍制度趨緊的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設(shè)用地指標(biāo)向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾”。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)導(dǎo)致的政策偏差之后果，是“中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力受阻，效率惡化，地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴(kuò)張帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大。同時(shí)，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇?！币虼岁懳奶岢觯?dāng)前之中國城市化需要在五個(gè)方面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整：一是“戶籍制度需在大城市和特大城市突破”；二是“建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致”；三是“轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)”；四是“經(jīng)濟(jì)增長和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤”；五是“在大城市人口增長過程中，應(yīng)注重都市圈和城市內(nèi)部的科學(xué)規(guī)劃，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，有效應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)”。

由認(rèn)識(shí)誤區(qū)而政策偏差，由不良后果而對(duì)策建議，起承轉(zhuǎn)合，絲絲入扣，這就是“邏輯的力量”，不服不行！這就是《大國大城》的主旨，令人期待！

當(dāng)晚我的點(diǎn)評(píng)，雖然也結(jié)合陸老師的新作有所拓展，但一如作者的風(fēng)格，也始終堅(jiān)持自己“市場化的城市化”的既有立場，并進(jìn)一步聚焦在市場化的精髓上：請敬畏要素的自由流動(dòng)！

中國當(dāng)下城市化的種種弊端，最初當(dāng)然是根源于新中國“一邊倒”后照搬前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。每每決策層內(nèi)部有人想引入帶點(diǎn)市場化色彩的“修正”，基本上不是右派就是右傾。但如今改革開放也已經(jīng)過去30多年了，怎么這個(gè)毛病就治不好了呢？原因沒有別的，就是我們總是有意無意地將經(jīng)濟(jì)問題政治化，一說到“三農(nóng)”問題，“重中之重”；一說到戶籍土地、流民作亂，市場化改革便“就此打住”，鴉雀無聲。其結(jié)果是，商品生產(chǎn)和購銷領(lǐng)域的市場化程度空前高度，而要素領(lǐng)域的市場化改革“小腳女人”。至于到了“三農(nóng)”范圍，更是觸及高壓線、噤若寒蟬了。

究其實(shí)，土地和人在市場化的制度安排“眼中”，都是可以自由流動(dòng)的要素。為什么相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策，就不可以從這一定位出發(fā)來制定呢？至于政治人、社會(huì)人的定位，可以去據(jù)此制定相容的其他政策，沒有必要一定要打經(jīng)濟(jì)政策的主意，或謂將經(jīng)濟(jì)政策政治化、社會(huì)化。

不言自明的是，自由化的經(jīng)濟(jì)政策并不是不受任何規(guī)制所限。市場經(jīng)濟(jì)是投資和貿(mào)易自由化的經(jīng)濟(jì)，但不是照樣有WTO、TPP這樣的制度安排嗎？關(guān)鍵在于，人家的安排是基于自由化的安排，是以自由化為導(dǎo)向的安排；是基于利益相關(guān)方權(quán)利和義務(wù)相一致、相對(duì)稱的安排，是經(jīng)過民主化程序確立的安排。而我們至今不能與時(shí)俱進(jìn)的安排，卻是基于行政化的安排，是行政指令“說了算”的安排；是基于利益某一方權(quán)利的安排，是未經(jīng)法定程序確立的安排。

于是，我們的經(jīng)濟(jì)生活中就出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象：當(dāng)人們打算推出市場化取向的新政策時(shí)，有人不是拿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的老政策來抵擋你，而是拿改革開放以后的現(xiàn)行法條來阻遏你。既然是“依法治國、依法行政”，那你的新政策就給我“殺豬不吹氣——蔫退”吧！

所以，陸老師的建議都很好，（尤其是他將其限定在經(jīng)濟(jì)政策的范圍內(nèi)），但如果說還要加上一條半條的話，那就在“兩依”的新背景下，要將有關(guān)對(duì)策上升到法律調(diào)整的新境界：一來對(duì)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律進(jìn)行修改，二來對(duì)《憲法》法條進(jìn)行修正（案）或解釋（法）。而所有這一切有利于新型城市化的動(dòng)作，都要遵循“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的基本法理，都要對(duì)市場化取向的“要素自由流動(dòng)”，懷有起碼的敬畏之心！

2015年12月22日成稿

陸銘：中國城市化路徑的困境與抉擇

城市化并不是一個(gè)簡單的提升城市人口比重的問題，它還涉及到城市在不同地區(qū)間的分布，而這是形成合理的城市體系的問題。城市體系的合理化必須以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)之間的權(quán)衡為機(jī)制。于是，具有不同的地理、自然、歷史等條件的城市都達(dá)到最大化勞動(dòng)生產(chǎn)率的最優(yōu)規(guī)模，從而形成不同規(guī)模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的城市體系。

由于未能科學(xué)地認(rèn)識(shí)城市化和城市體系的形成機(jī)理，長期以來，政府和社會(huì)各界對(duì)中國的城市化存在許多誤解，主要有：（1）誤把耕地減少與城市化簡單對(duì)應(yīng)；（2）誤把城市病與城市擴(kuò)張作簡單對(duì)應(yīng)；（3）錯(cuò)誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本。

受這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)影響，政府傾向于依賴行政手段，而不是市場機(jī)制，來指引城市化過程，導(dǎo)致城市化政策和現(xiàn)實(shí)情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動(dòng)的趨勢和大城市戶籍制度趨緊的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設(shè)用地指標(biāo)向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾。

由于政策存在誤區(qū)，中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力受阻，效率惡化，地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴(kuò)張帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大。同時(shí)，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。針對(duì)以上認(rèn)識(shí)和政策的誤區(qū)，本文提出，在經(jīng)濟(jì)政策上，當(dāng)前中國的城市化需要在五個(gè)方面進(jìn)行政策調(diào)整：

1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破；

2、建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致；

3、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)；

4、經(jīng)濟(jì)增長和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤；

5、在大城市人口增長過程中，應(yīng)注重都市圈和城市內(nèi)部的科學(xué)規(guī)劃，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，有效應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)。

（文章來源：財(cái)新網(wǎng)，有刪節(jié)）