國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中后的風(fēng)險(xiǎn)影響及防范措施

胡傘兵李化南張宏宇

(中國人民銀行雙鴨山市中心支行，黑龍江雙鴨山155100；

中國人民銀行饒河縣支行，黑龍江雙鴨山155700)

伴隨我國財(cái)政預(yù)算水平、預(yù)算能力的不斷提高，國庫業(yè)務(wù)總量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，各級國庫業(yè)務(wù)辦理呈現(xiàn)多、繁、重的特點(diǎn)，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政體制改革的根本需要，人民銀行研發(fā)并推廣使用了國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(以下簡稱“TCBS”系統(tǒng))，以國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)報(bào)表系統(tǒng)為核心的現(xiàn)代化國庫系統(tǒng)構(gòu)架建立形成。TCBS系統(tǒng)的上線運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了資金批量處理，預(yù)算收入直達(dá)入庫，預(yù)算支出實(shí)時(shí)到賬，國庫核算效率大幅提升，金融服務(wù)能力明顯提高。在核算系統(tǒng)向自動(dòng)化、數(shù)據(jù)集中化轉(zhuǎn)變的同時(shí)，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)也將呈現(xiàn)多元化、新生化的趨勢特點(diǎn)，這對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)防控工作提出了更高的要求。

一、 國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的主要優(yōu)勢

一是國庫數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)，國庫信息化水平提高。原有的國庫數(shù)據(jù)，存放在各級國庫自身管理的國庫服務(wù)器，下級國庫需將賬務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行逐級上報(bào)，而TCBS系統(tǒng)服務(wù)器將全國國庫數(shù)據(jù)統(tǒng)一進(jìn)行管理儲(chǔ)存，系統(tǒng)資源利用率大幅提升。二是預(yù)算收支實(shí)時(shí)到帳，資金劃轉(zhuǎn)速率明顯提高。TCBS系統(tǒng)與大小額清算系統(tǒng)采取一點(diǎn)式連接，國庫部門不需通過當(dāng)?shù)貢?huì)計(jì)清算部門進(jìn)行對外資金往來，可直接劃轉(zhuǎn)國庫內(nèi)外資金。三是有效整合國庫人員崗位，人力資源得到優(yōu)化。TCBS系統(tǒng)下的國庫崗位體制將原有業(yè)務(wù)錄入員、復(fù)核員、綜合員的崗位體制變?yōu)榻y(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作員崗，各地國庫崗位設(shè)置實(shí)現(xiàn)整合、優(yōu)化。四是具備異地繳納稅功能，稅款繳納更加便捷。財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)成功接入TCBS系統(tǒng)，TCBS具備支持納稅人異地繳稅功能，稅款收繳技術(shù)能力明顯增強(qiáng)。

二、國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中面臨的風(fēng)險(xiǎn)影響

(一)縣級國庫具備資金劃轉(zhuǎn)能力使資金往來出口增大。以往，我國縣級國庫辦理預(yù)算收入的劃分、留解需要通過上一級國庫進(jìn)行，并由上級國庫進(jìn)行再處理的“逐級劃轉(zhuǎn)”資金上劃方式，預(yù)算支出的撥付也需通過同城票據(jù)清算系統(tǒng)由人民銀行清算部門對國庫和商業(yè)銀行間的往來資金進(jìn)行清算結(jié)轉(zhuǎn)，國庫資金撥付經(jīng)過票據(jù)交換、傳遞、審核、清算等多個(gè)步驟。TCBS系統(tǒng)除將各省級國庫、市級國庫納入中心支付系統(tǒng)，還將使用TCBS系統(tǒng)的縣級國庫納入中心支付系統(tǒng)，使縣級國庫具備了與市級國庫同等的資金實(shí)時(shí)匯劃能力，致使國庫資金流出主體端口增大，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)覆蓋面積有所擴(kuò)大。

(二)財(cái)稅體制快速發(fā)展增加國庫資金監(jiān)管難度。近年，中央、地方財(cái)稅體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下不斷發(fā)生變化，預(yù)算收支呈現(xiàn)效率提高、形式繁多的特點(diǎn)，為國庫資金管理提出了較高要求，國庫部門一方面需保持使用相對科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管手段及標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)核算處理方法，另一方面也要根據(jù)客觀需要提高資金處理效率，推出效率更高、功能更全的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，不斷加劇了內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控壓力。另外，同步擴(kuò)張了系統(tǒng)往來資金涉及的外部風(fēng)險(xiǎn)，一是體現(xiàn)在因國庫資金劃轉(zhuǎn)資金時(shí)間縮短的客觀優(yōu)勢，滋生商業(yè)銀行利用征收部門、國庫部門對預(yù)算收入入庫時(shí)間的預(yù)期時(shí)間差內(nèi)，違規(guī)延用本應(yīng)及時(shí)劃轉(zhuǎn)至國庫的資金，二是TCBS系統(tǒng)可進(jìn)行資金往來賬戶主體范圍增大這一功能上的強(qiáng)化，不利于控制一些財(cái)政、稅務(wù)部門為行駛便利、控制預(yù)算等目的擅自在商業(yè)銀行開具的財(cái)政專戶和稅款過渡戶。

(三)數(shù)據(jù)自動(dòng)、集中處理的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。伴隨TCBS系統(tǒng)的上線運(yùn)行，各級國庫摒棄以往的國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)(TBS系統(tǒng))，由原有的各級國庫“業(yè)務(wù)自主處理、系統(tǒng)自主維護(hù)、數(shù)據(jù)自主儲(chǔ)存”的系統(tǒng)運(yùn)行模式變革為“業(yè)務(wù)自動(dòng)處理、系統(tǒng)集中維護(hù)、數(shù)據(jù)集中儲(chǔ)存”的系統(tǒng)模式。國庫業(yè)務(wù)人員只需對經(jīng)辦的資金撥付、收入、更正、退庫等業(yè)務(wù)的資金要素進(jìn)行錄入、符合操作，資金劃分、留解、清算等核算操作將由TCBS系統(tǒng)自動(dòng)、集中完成，國庫業(yè)務(wù)賬務(wù)處理全流程的人為參與程度大幅下降。業(yè)務(wù)處理人工化占比過低使錯(cuò)誤賬務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)賬務(wù)的直觀性、暴漏性降低，賬務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加隱秘，不易被人為查找及辨別。同時(shí)，國庫資金以國庫賬務(wù)數(shù)據(jù)的形式存在于國庫系統(tǒng)，國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)由各級國庫分級儲(chǔ)存變?yōu)槿珖鴩鴰鞌?shù)據(jù)服務(wù)器統(tǒng)一儲(chǔ)存，國庫數(shù)據(jù)的泄漏、丟失風(fēng)險(xiǎn)趨于集中，利于降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率，但數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的嚴(yán)重性提高，高度依賴信息網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)運(yùn)行模式使系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的潛在危害具有更高的破壞性和不可逆性，一旦存儲(chǔ)數(shù)據(jù)發(fā)生問題，可能對全國范圍的國庫體系造成不良影響。

(四)資金劃轉(zhuǎn)監(jiān)管方式不適用高速率的國庫核算系統(tǒng)。國庫部門對國庫資金劃轉(zhuǎn)的監(jiān)管水平已經(jīng)達(dá)到了較高水平，TCBS系統(tǒng)下所有涉及國庫資金流出的業(yè)務(wù)(支付、調(diào)撥、退稅等)均需至少三個(gè)業(yè)務(wù)操作人員(即錄入人員、復(fù)合人員、重要要素復(fù)合人員)完成才能實(shí)現(xiàn)該筆業(yè)務(wù)的國庫資金可流出，系統(tǒng)研發(fā)使用了這種增加業(yè)務(wù)參與人員數(shù)量降低資金風(fēng)險(xiǎn)的資金撥付方式。同時(shí)，TCBS系統(tǒng)中的部分操作需本級會(huì)計(jì)主管使用自由的CA證書進(jìn)行有效的授權(quán)后才能正式通過，各級國庫部門也通過設(shè)置事后監(jiān)督崗位對每工作日的國庫業(yè)務(wù)的正確性、合規(guī)性進(jìn)審核。然而，TCBS系統(tǒng)下的各級國庫主體通過全國支付系統(tǒng)與TCBS系統(tǒng)處理中心進(jìn)行直連，各地國庫的國庫資金劃撥速率極高，賬務(wù)資金由國庫劃轉(zhuǎn)至商業(yè)銀行單位賬戶、個(gè)人賬戶的時(shí)間最短不過數(shù)分鐘，這使得原有的體制監(jiān)管失去了應(yīng)該發(fā)揮的作用，在資金可實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)出功能的情況下，不法分子通過使用他人操作密碼、出具虛假憑證、惡意動(dòng)用國庫資金等行為風(fēng)險(xiǎn)加劇。

三、防范國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中風(fēng)險(xiǎn)的主要措施

(一)進(jìn)一步完善國庫法律體系，根據(jù)實(shí)際發(fā)展摒棄、修改滯后法規(guī)。應(yīng)充分認(rèn)識到國庫發(fā)展的客觀情況和國庫業(yè)務(wù)處理形式上的變革，以完善體制、健全規(guī)范、控制風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)國庫體制需要及時(shí)修改、補(bǔ)充現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《國家金庫條例》，進(jìn)一步明確經(jīng)理國庫體制，對國庫參與財(cái)稅行為、預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)、有效的補(bǔ)充。另外，國庫部門也應(yīng)不斷挖掘、總結(jié)TCBS系統(tǒng)運(yùn)行后所面臨的各種資金風(fēng)險(xiǎn)，修改原有《國庫會(huì)計(jì)行為標(biāo)準(zhǔn)》，并統(tǒng)一或以地方為單位出臺新的適用于現(xiàn)行的涉及國庫崗位設(shè)置、賬務(wù)辦理、資金風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的制度管理辦法。

(二)切實(shí)加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全工作，不斷構(gòu)建新型監(jiān)管方式。加強(qiáng)系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)安全管理水平，健全系統(tǒng)中心的細(xì)分機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全漏洞，構(gòu)建有效的系統(tǒng)應(yīng)急處置辦法，妥善穩(wěn)妥處置各類異?，F(xiàn)象。全面整合現(xiàn)有國庫業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息，以全局視角科學(xué)、準(zhǔn)確分析現(xiàn)行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)出口，完善國庫監(jiān)管方法，將國庫監(jiān)督由核算事后監(jiān)管方式向核算事中監(jiān)管方式轉(zhuǎn)換，提高國庫監(jiān)管效率，保障國庫資金安全。

(三)改善資金匯劃運(yùn)轉(zhuǎn)模式，彌補(bǔ)TCBS系統(tǒng)高速資金撥付的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是針對“良種補(bǔ)貼”、“企業(yè)、個(gè)人退稅”等需直接撥付至企業(yè)、個(gè)人賬戶等高風(fēng)險(xiǎn)支付業(yè)務(wù)，考慮構(gòu)建由實(shí)時(shí)留檔、授權(quán)撥付等為限制手段的特種資金運(yùn)轉(zhuǎn)模式，進(jìn)一步堵塞不法資金流出渠道。二是研發(fā)財(cái)政部門撥款指令系統(tǒng)，通過財(cái)政先向國庫TCBS系統(tǒng)發(fā)送包括資金支付要素的具體撥付指令，并提供撥款憑證，再由國庫部門處理預(yù)算支出業(yè)務(wù)的方式，取代現(xiàn)行的國庫部門僅根據(jù)財(cái)政部門人為向國庫提供財(cái)政撥款票據(jù)資料作為撥款指令進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理的資金運(yùn)轉(zhuǎn)模式，使國庫資金流出風(fēng)險(xiǎn)在系統(tǒng)執(zhí)行前進(jìn)行有效規(guī)避。

(四)減少財(cái)稅部門及商業(yè)銀行違規(guī)行為，抑制國庫資金T系統(tǒng)外部風(fēng)險(xiǎn)。一方面，財(cái)稅部門應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和實(shí)際情況科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算、稅收計(jì)劃，完善違規(guī)開設(shè)財(cái)政專戶和過渡賬戶的問責(zé)機(jī)制，在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步控制、削減、甚至取消各地不符合規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶和預(yù)算收入過渡賬戶。另一方面，加強(qiáng)對商業(yè)銀行涉及國庫資金的行為監(jiān)管，人民銀行等監(jiān)管部門除積極開展實(shí)地檢查工作，注重對其的日常非現(xiàn)場監(jiān)管，商業(yè)銀行也要提高提高認(rèn)識，正確處理涉及國庫資金業(yè)務(wù)，提高上級行對下級行的國庫資金業(yè)務(wù)內(nèi)部管理水平。