侯　偉

(蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅　蘭州　730070)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策釋義探析

侯偉

(蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州730070)

摘要：通過對補(bǔ)貼的一般釋義、經(jīng)濟(jì)學(xué)定義和GATT/WTO框架下的補(bǔ)貼定義分析和總結(jié)，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是政府為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能，用增加收入或減少開支的方式給予特定經(jīng)濟(jì)主體(比如生產(chǎn)者、經(jīng)營者等)的一種利益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；政策釋義；探析

補(bǔ)貼(Subsidy)是農(nóng)業(yè)研究領(lǐng)域的一個(gè)核心概念。它的界定關(guān)系到相應(yīng)政策的識別、設(shè)計(jì)和效應(yīng)分析等一系列的問題。政策是指國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定目標(biāo)所采取措施或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，是分配和調(diào)整人們利益關(guān)系的杠桿和手段，是一系列謀略、措施、法令、法規(guī)、條例、辦法、方法等的總稱[1]。政策主體、政策目標(biāo)、政策對象構(gòu)成政策的基本要素。

一、補(bǔ)貼的一般釋義

在《辭源》中，補(bǔ)貼也被稱為“貼補(bǔ)”，謂因不足而有所增益，是“使充足”的意思。如唐白居易《和東川楊慕巢尚書見寄十四韻》：“老將榮補(bǔ)帖，愁用道銷磨?！盵2]《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書》指出，當(dāng)?shù)谌?通常是政府)向參與交易的買方或賣方提供金錢時(shí)就產(chǎn)生了補(bǔ)貼；補(bǔ)貼通過影響供求關(guān)系和資源流動達(dá)到保護(hù)產(chǎn)業(yè)的目的[3]?！恫既R克法律字典》將補(bǔ)貼定義為“政府為支持某一企業(yè)、事業(yè)，或政府希望參與的某項(xiàng)改善或者其他被認(rèn)為需要政府提供援助的目標(biāo)而提供的資金，其目的大多是為公眾謀利益”[4]。綜合來看，《辭源》的解釋涉及到了補(bǔ)貼的動機(jī)和直接目的，但形式不夠規(guī)范，也沒有涉及到補(bǔ)貼的本質(zhì)?！恫既R克法律字典》的界定形式更為規(guī)范，但“其目的大多是為公眾謀利益”的說法顯得不夠具體，缺乏操作性。而《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書》指明了補(bǔ)貼的主體、對象、動因和基本作用機(jī)理，但卻沒能給出補(bǔ)貼的規(guī)范定義。

二、補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義

亞瑟·塞西爾·庇古(Arthur Cecil Pigou)在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中深入分析了補(bǔ)貼的適用條件及在治理正外部性問題中的作用，但并未給出補(bǔ)貼的明確定義。此后眾多學(xué)者試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度揭示補(bǔ)貼的本質(zhì)。A.R.Prest(1974)認(rèn)為補(bǔ)貼就是“直接影響廣義的商業(yè)部門相對價(jià)格的政府支出”[5]。Norman Myers等從目標(biāo)的角度提出，補(bǔ)貼是為了促進(jìn)對社會整體有利的活動，政府給予經(jīng)濟(jì)部門、機(jī)構(gòu)或個(gè)人的一種支付形式[6]。Portugal(2002)則認(rèn)為補(bǔ)貼就是政府為增加個(gè)人和企業(yè)收入或減少其成本而支付給他們的補(bǔ)助，它會影響生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易、收入及生態(tài)環(huán)境，提高價(jià)格、降低成本、退還稅款、利益優(yōu)惠以及直接轉(zhuǎn)移支付是補(bǔ)貼的常見方式[7]。這一定義明確了補(bǔ)貼的主體、對象、目標(biāo)、作用及方式等，便于人們從補(bǔ)貼的方式入手，觀察和分析政府對貿(mào)易、生產(chǎn)等的干預(yù)和影響程度。但其將補(bǔ)貼目標(biāo)一律歸結(jié)為“增加個(gè)人和企業(yè)收入或減少成本”，有失偏頗，不夠全面；另外將補(bǔ)貼本質(zhì)界定為補(bǔ)助的說法也有同義反復(fù)的嫌疑。

隨著我國補(bǔ)貼政策實(shí)踐的深入，國內(nèi)也有學(xué)者從不同角度給出了補(bǔ)貼的定義。李楊(1990)認(rèn)為，補(bǔ)貼是指在某一確定的經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)下，“政府支付給企業(yè)和個(gè)人的，能夠改變既有產(chǎn)品和生產(chǎn)要素相對價(jià)格的，從而產(chǎn)生收入效應(yīng)和替代效應(yīng)的無償支出”[8]。平新喬(1995)認(rèn)為，補(bǔ)貼是為了彌補(bǔ)消費(fèi)價(jià)格和生產(chǎn)成本之間的差額，政府或私人無償支付的一種款項(xiàng)，它通過提高生產(chǎn)者的邊際收益，達(dá)到擴(kuò)大供應(yīng)量和滿足消費(fèi)的目的[9]。以上兩位學(xué)者都認(rèn)為補(bǔ)貼是無償?shù)?。但前者將補(bǔ)貼置于“確定的經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)”中，指出了補(bǔ)貼在比較價(jià)格中的作用途徑及其最終效果。后者則直接從單一商品生產(chǎn)和消費(fèi)的角度，分析了補(bǔ)貼的作用和本質(zhì)。甘瑛(2005)認(rèn)為不是一種簡單的無償支付。但從政策的角度看，其定義忽視了補(bǔ)貼的目的性，將補(bǔ)貼的受益對象局限為“私人部門”，與政策實(shí)踐有較大出入。王文娟(2011)注意到了補(bǔ)貼的政策性和目的性，卻對補(bǔ)貼的啟動條件缺乏足夠的認(rèn)識。她認(rèn)為，“補(bǔ)貼是政府為了某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對其生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付”[10]。程國強(qiáng)(2011)把政府采取的所有有利于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者或部門的支持措施全部界定為補(bǔ)貼[11]。這一定義過于寬泛，不夠具體，在實(shí)踐中缺乏操作性。

三、GATT/WTO框架下的補(bǔ)貼定義

早在GATT時(shí)代，補(bǔ)貼對貿(mào)易的扭曲作用就已被各締約方所注意[12]。但關(guān)于補(bǔ)貼的性質(zhì)和定義在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》簽署以前，各方并沒有達(dá)成一致意見，只是通過列舉的方式給出了判斷補(bǔ)貼是否存在的依據(jù)。這主要是因?yàn)椋浩湟?，出于自身利益的考慮，各締約方對補(bǔ)貼的判斷標(biāo)準(zhǔn)不盡一致[13]。其二，從技術(shù)層面看，作為一種資源配置手段，補(bǔ)貼與其他政策工具的邊界不夠清晰[14]。其三，GATT的誕生是基于各方對貿(mào)易的關(guān)切，政策對貿(mào)易的影響是各方注意的焦點(diǎn)，至于補(bǔ)貼的性質(zhì)和定義并不是GATT簽訂之初最為緊迫的問題[15]。然而，隨著國際貿(mào)易的深化和補(bǔ)貼政策的泛濫，列舉式法律條文的局限性逐漸顯現(xiàn)，已不能滿足調(diào)節(jié)國際貿(mào)易爭端的需要。為了更好地規(guī)范國際貿(mào)易體制，烏拉圭回合在達(dá)成的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》中明確了補(bǔ)貼的性質(zhì)和定義。該定義從政策主體、形式、性質(zhì)和受益范圍等方面為補(bǔ)貼設(shè)定了條件：政府直接或間接用增加收入或減少開支的方式為接受者提供財(cái)政資助(Financial Contribution)；授予了一項(xiàng)利益(Benefit)；利益是“有選擇地、有差別地而非普遍性地給予某一個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，即具有“專向性”(Specificity)。按照上述定義，政府形成開支、接受者獲得利益和專向性是構(gòu)成補(bǔ)貼的基本要件。政府在補(bǔ)貼政策中開支的形式可能是直接增加接受者的收入，也可以是通過免稅、減稅等形式減少接受者的成本。但《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》并沒有直接給出“利益”的明確定義。在初期實(shí)踐中，歐共體傾向于“成本說”，認(rèn)為政府付出“凈成本”是利益存在的前提。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，即使接受者獲取了明顯的增量利益，只要政府并沒有付出“凈成本”，就不能認(rèn)為所謂的利益存在。美國則傾向于“接受者說”，認(rèn)為接受者獲得好處是利益存在的充分條件，只要接受者獲得好處，利益就已經(jīng)產(chǎn)生，這與政府的成本無關(guān)。美國主要是考慮到，某些干預(yù)市場的措施所帶來的行政成本可能并不高，甚至幾乎為零，但對市場資源配置的扭曲作用卻很明顯。在世界貿(mào)易體系中，其他方關(guān)注的是某一方內(nèi)部政策是否影響了供求關(guān)系，是否對貿(mào)易產(chǎn)生了扭曲作用，而并不在意該內(nèi)部政策邊際行政成本的高低。再者，現(xiàn)實(shí)中其他方也很難就對方內(nèi)部政策的邊際行政成本情況進(jìn)行舉證。如依據(jù)“成本說”操作，“受害方” 在貿(mào)易糾紛中從制度設(shè)計(jì)上將處于不利地位。根據(jù)后來的判例，WTO傾向于認(rèn)同“接受者說”[16]?！堆a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》特別引入了“專向性”標(biāo)準(zhǔn)，并提供了確定專向性的一般原則：根據(jù)當(dāng)局的行為或所依據(jù)的立法只準(zhǔn)允給予某些企業(yè)的政府性補(bǔ)貼；嚴(yán)格遵守當(dāng)局規(guī)定的補(bǔ)貼取得條件或標(biāo)準(zhǔn)，但有些企業(yè)仍然不能自動取得受補(bǔ)貼的資格；盡管屬于一般性的補(bǔ)貼，但由于政府自由裁量權(quán)等原因造成事實(shí)上的歧視性的補(bǔ)貼；在確定的地域內(nèi)只供當(dāng)?shù)仄髽I(yè)享有的補(bǔ)貼。《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》關(guān)于補(bǔ)貼的“定義”既體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)重于形式原則，又充分考慮了政策對貿(mào)易的影響，是烏拉圭回合談判的重要成果之一，為規(guī)范各國補(bǔ)貼政策和協(xié)調(diào)國際貿(mào)易爭端提供了便于操作的法律依據(jù)。

四、總結(jié)

綜上，本文認(rèn)為補(bǔ)貼是政府為了更好地實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，用增加收入或減少開支的方式給予特定經(jīng)濟(jì)主體(比如生產(chǎn)者、經(jīng)營者等)的一種利益。進(jìn)而，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是政府為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能，用增加收入或減少開支的方式給予特定經(jīng)濟(jì)主體(比如生產(chǎn)者、經(jīng)營者等)的一種利益。這一定義主要包含以下幾層意思：第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體是政府。某一私人企業(yè)為了自身利益用于激勵農(nóng)民行為的某種補(bǔ)償則不屬于補(bǔ)貼。第二，籠統(tǒng)地講，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的最終目標(biāo)是更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能。但在特定的歷史階段，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體目標(biāo)可能會有所差異，或是出于保證供給、食品安全的考慮，或是為了增加收入、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，等等。第三，作為一種政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必然打破原有的利益均衡，為特定經(jīng)濟(jì)主體“制造”比較優(yōu)勢。

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本文受國家社科基金項(xiàng)目“WTO框架下少數(shù)民族地區(qū)牧業(yè)補(bǔ)貼政策研究——以甘肅省甘南藏族聚居區(qū)為例”(07CJY016)和甘肅省社規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收協(xié)同機(jī)制研究”的資助，在此謹(jǐn)表謝意。