陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南　鄭州　450000)

以財(cái)稅體制改革促進(jìn)國(guó)家治理能力提升

陳軼麗

(中共河南省委黨校，河南鄭州450000)

摘要：十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的科學(xué)定位是財(cái)稅改革支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)。而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化又對(duì)財(cái)稅體制改革提出了法制化、民主化、科學(xué)化和效率化四項(xiàng)原則。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革取得了明顯成效，但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一最終目標(biāo)還有很大差距，未來(lái)應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，最終實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效支撐。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體體制改革；國(guó)家治理體系；現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，財(cái)稅體制改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的通過(guò)，《預(yù)算法》的修訂，以及《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的頒布，這一系列的改革措施必將為完善國(guó)家治理體系和治理能力提供支撐，也為進(jìn)一步深化改革提供動(dòng)力。

一、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)財(cái)稅體制改革的基本要求

為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的三個(gè)基本方向：一是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，二是要讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民，三是要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這些要求也同樣是財(cái)稅體制改革應(yīng)遵守的基本原則，具體包括以下四個(gè)方面：

(一)法制化

法制化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)把財(cái)政提升到國(guó)家治理的高度，客觀上要求推進(jìn)財(cái)稅體制改革的法制化進(jìn)程，要從目前的行政主導(dǎo)財(cái)稅體制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃鲗?dǎo)的財(cái)稅體制，包括現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和政府間的財(cái)政關(guān)系等都應(yīng)該以立法的形式加以明確。這也是實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的最有效辦法。因?yàn)楣矙?quán)力雖然來(lái)源于政治權(quán)力，但財(cái)政權(quán)力是保證公共權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，離開了財(cái)政權(quán)力，公共權(quán)力將失去其應(yīng)有的價(jià)值。因此，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本途徑就是把獲取、分配、使用財(cái)政資源的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也即實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)取得、分配和使用的法制化。

(二)民主化

民主化是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本要求，財(cái)稅體制改革的各個(gè)環(huán)節(jié)都要充分體現(xiàn)民主化原則。一方面，財(cái)政資源的取得直接涉及到群眾的利益，因此，各項(xiàng)稅收制度的確定必須充分征求群眾意見，體現(xiàn)民主化原則。另一方面，財(cái)政資源的分配與使用的效率如何，必須接受群眾監(jiān)督。群眾的參與可以改進(jìn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的績(jī)效，例如，交通、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府提供的質(zhì)量和效率如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，在財(cái)政資源分配與使用過(guò)程中，不斷完善群眾參與機(jī)制，才能不斷提高財(cái)政效率。

(三)科學(xué)化

財(cái)稅體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，要強(qiáng)調(diào)協(xié)同和集成，而不是碎片化的改革。財(cái)稅體制改革包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度以及中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系的改革。其中預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，但是，當(dāng)政府間財(cái)政關(guān)系不能理順時(shí)，預(yù)算制度就很難發(fā)揮其在國(guó)家治理過(guò)程中的中心地位。因此三個(gè)方面的改革要統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)發(fā)展。

(四)效率化

隨著全球化的發(fā)展，人民期待不斷升級(jí)，政府公共績(jī)效成為衡量政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果政府不能以合理的成本提供充分有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在群眾心中就會(huì)失去公信力，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中也將失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而高效的財(cái)政制度安排是驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理高效的最有效途徑。財(cái)政資金不僅要取之于民、用之于民，更重要的是要提高其使用效率，在劃分政府間收入和支出責(zé)任時(shí)，必須以財(cái)政資金的高效使用為基本原則。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，支撐國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

目前我國(guó)在財(cái)稅體制改革方面步子很大，也取得了明顯成效，但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一最終目標(biāo)還有很大差距，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。因此，應(yīng)按照統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。

從去年以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革步伐加快，效果明顯，但與最終的改革目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，改革過(guò)程中還有很多困難，而且目前的一些改革部署還停留在原則性層面，許多改革內(nèi)容都亟待具體化、明晰化，增強(qiáng)可操作性，未來(lái)財(cái)稅改革地推進(jìn)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合的原則。

1.統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅改革的基本思路

第一，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)財(cái)稅體制改革。一是新《預(yù)算法》已經(jīng)頒布，未來(lái)改革的重點(diǎn)在落實(shí)上，即如何把頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)際相結(jié)合，真正把新《預(yù)算法》落到實(shí)處。例如，一些省已經(jīng)研究制定了《省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作方案》，初步明確了編制原則、編制內(nèi)容和步驟等；二是要加快稅收立法，以稅收法定原則推動(dòng)稅制改革。對(duì)國(guó)務(wù)院制定條例開征的15個(gè)稅種要盡快完成立法程序。從整體稅制改革部署來(lái)看，距離2020年稅制改革基本完成的目標(biāo)期限還有不到5年時(shí)間，要完成現(xiàn)有15個(gè)暫行稅種的立法，時(shí)間緊、任務(wù)大。另外，還有稅收征管體制法治化進(jìn)程也是迫在眉睫；三是要通過(guò)立法形式明確中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，即要加快研究制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》。

第二，進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，把財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里。雖然財(cái)政資源的取得、分配和使用每個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，但就我國(guó)目前的情況看，分配和使用環(huán)節(jié)更為重要，這涉及到預(yù)算制度的設(shè)計(jì)。現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。2014年，我國(guó)全口徑?jīng)Q算收入(包括一般預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入)總額超過(guò)23萬(wàn)億元，占GDP的40%以上。如此龐大的政府收入必須有科學(xué)的預(yù)算制度進(jìn)行安排。因此，必須要進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面規(guī)范、公開透明。一是要不斷擴(kuò)大一般公共預(yù)算范圍。今年，包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費(fèi)權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)、長(zhǎng)江口航道維護(hù)收入等在內(nèi)的11項(xiàng)基金正在納入一般預(yù)算范圍。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入一般公共預(yù)算的比例也在不斷提高。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加大政府性基金預(yù)算、國(guó)家資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，從而促進(jìn)預(yù)算編制更加規(guī)范。二是加大預(yù)決算信息的公開力度。逐步實(shí)現(xiàn)中央和地方政府預(yù)決算以及所有使用財(cái)政資金的部門預(yù)決算除法定涉密信息外全部公開。三是財(cái)政預(yù)算的編制要標(biāo)準(zhǔn)化和通俗化。首先是標(biāo)準(zhǔn)化，包括財(cái)政預(yù)算的編制模式和信息批露都要標(biāo)準(zhǔn)化，就像目前的上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制與批露一樣。其次是通俗化，財(cái)政預(yù)算是給社會(huì)公眾看的，而不是僅給專業(yè)人士看的，通俗易懂才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的公開、透明。

第三，推進(jìn)以“營(yíng)改增”為重點(diǎn)的稅收制度改革。未來(lái)推進(jìn)稅制改革應(yīng)根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)分配、籌集收入、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等職能作用，加快形成科學(xué)的稅收制度體系。優(yōu)化間接稅與直接稅比率結(jié)構(gòu)，即不斷提高直接稅比重，充分發(fā)揮直接稅對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用；盡快培育地方主體稅種，完善地方收入體系。在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局的總體穩(wěn)定的前提下，按照稅種劃分的科學(xué)原則，將收入周期性波動(dòng)較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，將區(qū)域性特征明顯、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性。 “營(yíng)改增”全面推開后，地方面臨著主體稅種缺失的問(wèn)題，短期來(lái)看，消費(fèi)稅可以成為地方的主要稅種。但從長(zhǎng)期來(lái)看，資源稅和財(cái)產(chǎn)稅更適合作為地方主體稅種。另外，可以考慮給地方一定的稅收自主權(quán)，比如可以由中央確定稅率浮動(dòng)的上下限，地方政府可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在上下限范圍內(nèi)選取一個(gè)適當(dāng)稅率，并在適當(dāng)下放稅收管理權(quán)的基礎(chǔ)上完善稅收管理體制和地方稅制結(jié)構(gòu)。

第四，明確以調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”為目標(biāo)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。未來(lái)應(yīng)根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行中央地方間的職能劃分和財(cái)權(quán)、事權(quán)的分配，把中央政府應(yīng)該管理的事務(wù)管起來(lái)，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。具體來(lái)說(shuō)包括兩個(gè)方面：一是適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。中央應(yīng)集中一部分社會(huì)保障職能、公共衛(wèi)生職能、教育職能、跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能，以及關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能等。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，并逐步形成穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理、信息對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)為促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡，應(yīng)重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)逐步清理、整合和規(guī)范。大幅減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

2.財(cái)稅體制改革未來(lái)重點(diǎn)突破的方向

第一，加快房地產(chǎn)稅立法。一是房地稅立法適在必行。今年，“營(yíng)改增”將進(jìn)一步推廣到房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，“營(yíng)改增”面臨收官，而同時(shí)要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題是地方主體稅種缺失，因此，重塑地方主體稅種就越來(lái)越迫切。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)稅是地方的主要稅源，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，財(cái)產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅適合作為我國(guó)地方政府的主體稅種。按照稅收法定原則，房產(chǎn)稅的立法工作適在必行。二是推出房產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)選擇。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，房地產(chǎn)業(yè)正處于調(diào)整期，在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下推出房產(chǎn)稅顯然不合適，推出的時(shí)機(jī)也是一個(gè)考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的問(wèn)題。三是頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新的結(jié)合。房產(chǎn)稅在試點(diǎn)過(guò)程中遇到不少問(wèn)題，社會(huì)各界有支持的聲音，也有反對(duì)的聲音，因此，房產(chǎn)稅立法的完成并不完事大吉，如何把頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)際情況結(jié)合好，執(zhí)行好房產(chǎn)稅法才是重中之重。

第二，逐步建立綜合與分類結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。個(gè)人所得稅是公民最敏感的一個(gè)稅種，其改革直接影響到公權(quán)與公民的關(guān)系。目前的個(gè)人所得稅是以個(gè)人為計(jì)稅單位，改革的方向是在此基礎(chǔ)上，加上年終以家庭為單位的綜合匯繳，使個(gè)人所得稅更加科學(xué)。要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，就要有一套完整的納稅人收入信息和家庭支出信息，需要建立統(tǒng)一的納稅人稅務(wù)代碼制度，否則就沒辦法實(shí)行綜合匯繳。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債務(wù)置換和PPP投資模式。一是積極推進(jìn)地方政府債務(wù)定向置換。面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐步積累，中央提出了直接定向置換的處置辦法，到今年8月底，第一輪定向置換結(jié)束。這種處置辦法既減輕了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，化解了風(fēng)險(xiǎn)，又對(duì)國(guó)內(nèi)債務(wù)市場(chǎng)和流動(dòng)性沖擊最小，充分體現(xiàn)了中央政府執(zhí)政能力的提高。未來(lái)，這種置換應(yīng)進(jìn)一步推行。二是積極推進(jìn)PPP投資模式。PPP模式已被廣泛應(yīng)用于世界其他地區(qū)，也正在被我國(guó)政府作為替代地方政府融資平臺(tái)開展基建投資的重要途徑。PPP模式可以降低政府對(duì)投資項(xiàng)目的直接參與，又能抑制地方政府債務(wù)的快速成增長(zhǎng)。自去年9月以來(lái)，中央政府和相關(guān)部委出臺(tái)了多項(xiàng)支持PPP發(fā)展的政策。目前，各地方政府公布的PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模已超過(guò)2.5萬(wàn)億，但項(xiàng)目的簽約率只有10%左右。目前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題依然突出，房地產(chǎn)泡沫仍不容忽視，產(chǎn)業(yè)投資和房地產(chǎn)投資空間都非常有限，在這種情況下，未來(lái)基建投資還是保增長(zhǎng)的一個(gè)重要途徑，因此PPP模式是否能順利推行直接影響著政府執(zhí)政能力。必須通過(guò)模式創(chuàng)新，加快推進(jìn)項(xiàng)目簽約。例如，中央和一些省份已經(jīng)嘗試設(shè)置PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金。另外，國(guó)有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)是否可以參與PPP項(xiàng)目、如何參與PPP項(xiàng)目也是值得研究的問(wèn)題。

第四，改革中央與地方財(cái)政收入劃分，明確中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任。一是要改變中央與地方財(cái)政收入的劃分。今年是“營(yíng)改增”的收官之年，相關(guān)部門預(yù)計(jì)“營(yíng)改增”會(huì)使財(cái)政收入減少9千到1萬(wàn)億，財(cái)政壓力會(huì)不斷增大。而營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)之后，增值稅在中央與地方之間如何分配的問(wèn)題就迫在眉睫。二是財(cái)稅改革進(jìn)入深水區(qū)，中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分就必然要面對(duì)。十八屆三中全會(huì)提出中央要上收一部分事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。但是事權(quán)的劃分已經(jīng)不僅僅是財(cái)政的范疇，真正是牽一發(fā)而動(dòng)全身，如何對(duì)中央與地方事權(quán)進(jìn)行重新界定，并使支出責(zé)任與之相對(duì)應(yīng)，也是未來(lái)改革需要重點(diǎn)突破的問(wèn)題。

總之，隨著財(cái)稅體制改革的深入和現(xiàn)代財(cái)政制度的確立，其必將成為我國(guó)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。

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