趙玉蓉

從中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)看我國漸進(jìn)式制度性對外開放路徑

趙玉蓉

文章試從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野，回顧我國從政策性對外開放向制度性對外開放轉(zhuǎn)變的歷程，探索中國（上海）自貿(mào)區(qū)建設(shè)以開放倒逼改革、以制度奠定基石、以局部帶動整體的推進(jìn)路徑。

自貿(mào)區(qū)；制度性對外開放；改革路徑

2013年7月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)，這是我國主動加快市場經(jīng)濟(jì)體制改革,加大對外開放深度和廣度，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平的重要舉措。本文試從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野，回顧我國從政策性對外開放向制度性對外開放轉(zhuǎn)變的歷程，探索中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以開放促進(jìn)改革、以制度奠定基石、以局部帶動整體的推進(jìn)路徑。

一、我國對外開放戰(zhàn)略的根本：適應(yīng)全球化的規(guī)則體系

循著以貿(mào)易自由化、投資自由化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，中國對外開放不斷演進(jìn)，與各國之間實現(xiàn)商品、服務(wù)、生產(chǎn)要素與信息的跨國界流動，經(jīng)濟(jì)相互依賴度日益加深。截至2012年，我國進(jìn)出口總額已躍居世界第二位，開放型經(jīng)濟(jì)達(dá)到了新的水平。

總結(jié)30多年對外開放所取得的成就，我們往往把融入全球化視為促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一要素，認(rèn)為正是中國以對外開放戰(zhàn)略融入全球化，與各國經(jīng)濟(jì)相互融合相互促進(jìn)，才為經(jīng)濟(jì)取得高速發(fā)展注入基本動力。而一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究證明，如果把“開放”定義為降低貿(mào)易和資本流動的門檻，開放并不一定會能夠從整體上帶來經(jīng)濟(jì)增長的實效，經(jīng)濟(jì)能否增長取決于與之相配套的政策和制度安排。

全球化的實質(zhì)是在世界范圍內(nèi)型塑各國之間的互動關(guān)系，通過建立一個互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性，降低各國面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險，實現(xiàn)互利共贏。中國融入全球化，其核心是在我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、從封閉經(jīng)濟(jì)向開放經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，建構(gòu)起了與全球接軌的制度規(guī)則。一是市場規(guī)則，逐步打破單一所有制結(jié)構(gòu)，發(fā)揮供求、價格等要素的作用，構(gòu)建起金融市場、產(chǎn)權(quán)制度等市場經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟(jì)地位逐步得到國際認(rèn)可；二是貿(mào)易規(guī)則，逐步打破外貿(mào)壟斷制、降低關(guān)稅保護(hù)水平、取消進(jìn)口配額和許可證限制、改革外匯管理體制，融入一個更加完整、持久的多邊貿(mào)易體系內(nèi)；三是產(chǎn)業(yè)規(guī)則，緊緊抓住全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，依靠合理的制度安排與引導(dǎo)，把大量勞動力迅速從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，依靠人口紅利、改革紅利占據(jù)全球制造產(chǎn)業(yè)鏈的后端，接受亞洲地區(qū)“雁行模式”中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、承接。

二、建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)：從政策性對外開放向制度性對外開放的全面轉(zhuǎn)型

上世紀(jì)70年代末的中國從沉寂中驚醒，鄧小平果斷提出：“現(xiàn)在的世界是開放的世界。中國在西方國家產(chǎn)業(yè)革命以后變得落后了，一個重要原因就是閉關(guān)自守。建國以后，……十幾年的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，關(guān)起門來搞建設(shè)是不行的，發(fā)展不起來”。由此，中國以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為突破口，走上了一條全面提升開放水平的新道路。

第一階段：經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)——政策性對外開放，為制度性開放作試驗田

1979年，我國第一個開發(fā)區(qū)——招商局蛇口工業(yè)區(qū)成立，拉開了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的帷幕。之后，深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)相繼成立，我國開放型經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗上，國務(wù)院于1984年9月至1988年6月期間，先后批準(zhǔn)建立了14個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，隨后各類高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等多種類型的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)陸續(xù)誕生，成為我國國民經(jīng)濟(jì)新的增長點和現(xiàn)代化建設(shè)的示范點，呈現(xiàn)出全方位、多層次的對外開放格局。但經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的對外開放僅僅停留在政策性層面，限于在開發(fā)區(qū)的特定區(qū)域享有部分國家優(yōu)惠政策、地方優(yōu)惠政策和開發(fā)區(qū)自身制定的相關(guān)政策，包括財稅政策、進(jìn)出口政策、土地政策、貿(mào)易政策等等……這些超國民待遇的優(yōu)惠政策成為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商引資的重要法寶，成為建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度的試驗田，開啟對外開放的第一篇章。

第二階段：加入世界貿(mào)易組織——體制性對外開放，奠定制度性開放的市場基礎(chǔ)

2001年年底，中國正式成為世貿(mào)組織成員。加入世貿(mào)組織，意味著中國在經(jīng)濟(jì)特區(qū)等政策性開放的基礎(chǔ)上，真正開始構(gòu)建具有制度性深刻內(nèi)涵的開放經(jīng)濟(jì)體制。在制度改革的壓力之下,中國遵循世貿(mào)組織貿(mào)易自由化和公平競爭的基本原則，摒棄以往地方保護(hù)主義的方式，作出了包括市場準(zhǔn)入、降低關(guān)稅、貿(mào)易規(guī)則、政府制度等方面的一系列承諾,逐步削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，消除國際貿(mào)易中的歧視待遇，大幅度降低關(guān)稅壁壘、廢止進(jìn)口配額、完善法律和執(zhí)法系統(tǒng)，初步建立起一個以公平、透明、法制清晰、規(guī)范為根本特征的開放市場經(jīng)濟(jì)體制，綜合國力得到大幅度提升，市場經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步完善，為全面參與經(jīng)濟(jì)全球化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

第三階段：中國（上海）自貿(mào)區(qū)建設(shè)——制度性對外開放，全面融入全球規(guī)則體系

在2013年3月底，國務(wù)院總理李克強(qiáng)赴上?？疾?，鼓勵支持上海積極大膽探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上，研究如何試點先行，在28平方公里內(nèi)，建立一個自由貿(mào)易試驗區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，推動完善開放型經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。如果說中國加入WTO是為了融入全球的貿(mào)易規(guī)則，把政府與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)和其他措施約束在平等的規(guī)則體系中，消除了邊境線上的關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘，實現(xiàn)了貿(mào)易的自由化；那么中國建設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)是順應(yīng)全球貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易逐步轉(zhuǎn)向智能化次生品與數(shù)字化服務(wù)相結(jié)合的趨勢，促進(jìn)完善邊境線內(nèi)的投資規(guī)則體系，促進(jìn)投資的自由化。通過貿(mào)易自由化、投資自由化，實現(xiàn)制度性對外開放的全面推進(jìn)，構(gòu)建起制度性對外開放的新機(jī)制，以“制度紅利”推進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)新的發(fā)展。

三、制度性對外開放的路徑：以開放促進(jìn)改革

經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是一個以既定的制度體系作為出發(fā)點逐步演變的過程。我國采取的“摸著石頭過河”、“讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來,帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人”的漸進(jìn)式改革，有力地保持了政治秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長。中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)是新一輪改革開放的窗口和平臺，應(yīng)繼續(xù)沿著漸進(jìn)式改革開放的路徑，以開放促進(jìn)改革、以制度鞏固基礎(chǔ)、以局部帶動整體，用開放的最大優(yōu)勢謀求更大發(fā)展空間。

（一）以開放促進(jìn)改革

從國際形勢來講，全球規(guī)則逐步轉(zhuǎn)向TPP、TTIP等跨區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，區(qū)域多邊體制逐步取代全球多邊體制。在此形勢下，我國呈現(xiàn)出貿(mào)易規(guī)則完善、投資規(guī)則尚欠規(guī)范的特點，尤其是對照美國2012年制定的投資保護(hù)協(xié)定范本中有關(guān)投資準(zhǔn)入、公平競爭、權(quán)益保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，我國服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域相差甚遠(yuǎn)，若不下工夫，就很可能喪失機(jī)遇。必須要通過對外開放引入制度競爭，適應(yīng)新的國際投資規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則，進(jìn)一步推動國內(nèi)體制改革。

從國內(nèi)發(fā)展來講，改革進(jìn)入“深水區(qū)”，亟需通過開放注入新的動力，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)前，許多改革領(lǐng)域推不動，特別是投資領(lǐng)域，必須用開放來促進(jìn)改革，形成以開放促進(jìn)改革、以改革推動發(fā)展、以發(fā)展支撐開放的良性循環(huán)機(jī)制。以開放促進(jìn)改革，既要鼓勵“引進(jìn)來”，吸引更多的跨國公司、外國總部經(jīng)濟(jì)入駐中國，對國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生促進(jìn)壓力，更好地發(fā)揮各種所有制企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)的主體作用；也要鼓勵中國企業(yè)“走出去”，脫離政府的保護(hù)傘，依靠更公平規(guī)范的投資規(guī)則融入全球經(jīng)濟(jì)中。

（二）以制度奠定基石

WTO事務(wù)中心王新奎認(rèn)為，“開放最后留下的，不是一片樓、一座城，而是一種體制的力量。”中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)，不是在原有優(yōu)惠政策、特惠政策上的加碼，而是在投資機(jī)制改革上先行先試，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)在制度建設(shè)方面核心任務(wù)：一是建立完善的要素市場體系，提高要素的配置效率；二是培育壯大市場主體，發(fā)揮企業(yè)的主體作用；三是接受全球自由貿(mào)易和自由投資標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)的社會責(zé)任、環(huán)境能源的可持續(xù)發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面完善制度環(huán)境。

改變投資中的投融資體系，變投資審批為投資監(jiān)管是融入全球投資規(guī)則的一個重要突破點，也是中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的“試驗”重點。尤其在投資管理體制方面，要進(jìn)一步迎合全球跨國公司投資和生產(chǎn)布局向亞太聚集的趨勢，改革審批制度，放寬投資限制，努力完善保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、鼓勵公平透明投資的環(huán)境，以更好地明晰政府與市場的邊界，全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平。

（三）以局部帶動整體

上海自上世紀(jì)90年代浦東開放開放之時，已做好建設(shè)自貿(mào)區(qū)的打算。時任上海市市長的朱镕基指出，浦東開發(fā)開放“以建立一個‘自由港’為目的，建立一個保證商品、人員、商船關(guān)稅豁免，自由出入的自由貿(mào)易工業(yè)區(qū)”。經(jīng)過20多年的探索，上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)已做好充分準(zhǔn)備：1990年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海外高橋保稅區(qū)，成為全國第一個保稅區(qū)和第一個實行區(qū)港聯(lián)動的保稅區(qū)；2002年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家計委關(guān)于審批上海國家航運中心洋山深水港一期工程可行性研究報告的請示》，洋山深水港和洋山保稅港區(qū)成為我國第一個保稅港區(qū)。洋山港，結(jié)束了上海沒有深水港的歷史。2009年11月18日，上海綜合保稅區(qū)管理委員會正式掛牌成立，統(tǒng)一管理外高橋保稅區(qū)（含外高橋保稅物流園區(qū)）、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)、洋山保稅區(qū)的行政事務(wù)。上海擁有證券、期貨（包括商品期貨和金融期貨）、黃金、外匯等一批國家級要素市場和區(qū)域性市場，實現(xiàn)了土地要素、資本要素和知識產(chǎn)權(quán)的市場化，為建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)提供了強(qiáng)有力的制度支撐。

近日，廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)的掛牌運行即將實施，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的成功運行形成的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，再次驗證了“以局部帶動整體”的試驗性漸進(jìn)路徑的“中國經(jīng)驗”。沿著中國制度性對外開放的路徑，中國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略將與“一帶一路”共同構(gòu)成我國對外開放的新動力，為中國參與國際競爭合作構(gòu)建新平臺。

[1]根據(jù)WTO發(fā)布的2012年國際貿(mào)易統(tǒng)計，2011年中國貨物貿(mào)易出口18980億美元，占世界總額的10.4%，為全球第一大出口國；進(jìn)口17430億美元，占世界總額的9.5%，為全球第二大進(jìn)口國。以GDP總量衡量，中國成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)體.

[2]羅德里克.新全球經(jīng)濟(jì)與發(fā)展中國家：讓開放起作用[M].北京：世界知識出版社，2004:137.

[3]鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1994:64-65.

[4]朱镕基上海講話實錄編輯組.朱镕基在上海講話實錄[M].北京：人民出版社，2013：489.

趙玉蓉，上海社科院經(jīng)濟(jì)思想史2012級博士研究生，現(xiàn)就職于上海市政協(xié)。

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1008-4428（2015）04-03-02