◎文/王春生 董凌霄

稅務登記管理方面稅收風險問題研究

◎文/王春生 董凌霄

納稅人戶籍管理，是整個稅收征管工作的起點，也會一直延續(xù)到征管工作的終點。戶籍管理的稅收執(zhí)法風險存在于設立登記、變更登記、非正常認定、注銷登記等多個環(huán)節(jié)，需要多部門聯(lián)動，從制度建設、信息共享、軟件設置等多方面予以解決。

稅務登記；戶籍管理；稅收風險；執(zhí)法風險

一、稅收征管過程中存在戶籍管理的稅收執(zhí)法風險的環(huán)節(jié)

（一）設立登記環(huán)節(jié)風險重重

設立登記是納稅人戶籍管理的起點，納稅人的基本信息都是在這個環(huán)節(jié)中采集的。如果在設立登記環(huán)節(jié)出現(xiàn)征管漏洞，那么此后的稅收征管工作就很難開展。事實上，設立登記環(huán)節(jié)的稅收執(zhí)法風險與后續(xù)征管工作中的各種風險是休戚相關的。目前，設立登記環(huán)節(jié)存在著眾多風險隱患：

第一，工商登記改革降低了市場主體準入門檻，給稅收征管帶來了很大難題。自2014年3月1日起，國務院啟動工商登記制度改革。對于注冊資本和住所登記的“松綁”，促使新設稅務登記戶數(shù)急劇飆升。以武清區(qū)為例，2014年1月至4月份，新設立稅務登記2700戶，而2013年同期僅有1404戶，增幅高達92.31%。與此同時，十二屆人大常委會審議通過了對 《稅收征管法》的修改，取消了對辦理稅務登記的核準程序，要求稅務登記證即時辦結。兩項政策徹底打開了設立登記環(huán)節(jié)的門戶，使得稅務登記信息的真實性無從保證。兩項改革之后，據(jù)不完全統(tǒng)計，天津市武清區(qū)失聯(lián)企業(yè)戶數(shù)上升至少10個百分點，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)失聯(lián)戶數(shù)已高達30%。

第二，行政許可中心聯(lián)合辦證使得辦證環(huán)節(jié)和后續(xù)管理嚴重脫節(jié)。從政策層面，稅務登記環(huán)節(jié)風險重重，而在管理方式上，稅務登記環(huán)節(jié)也讓稅務機關倍感無奈。目前，天津市國稅局、地稅局在行政許可中心實行聯(lián)合辦證，各基層稅務所根本無法在辦證環(huán)節(jié)接觸到企業(yè)，在后續(xù)管理時發(fā)現(xiàn)從行政許可中心獲取的登記信息問題百出。例如：法人代表身份不實、電話號碼錯誤或虛假、生產(chǎn)經(jīng)營地址虛假等等，造成稅務機關根本無法與納稅人取得聯(lián)系。新設立企業(yè)從辦證一開始就淪為無從管理的“問題戶”。

第三，沒有法人約談制度，讓稅務機關背負重大風險隱患。辦理稅務登記的環(huán)節(jié)中沒有約談法人的制度，對外籍人員身份證照沒有鑒定能力，造成稅收征管隱患重重。即時辦結稅務登記證的規(guī)定，使得稅務機關對法人代表的實際身份無法掌握。在辦理稅務登記的過程中經(jīng)常有納稅人發(fā)現(xiàn)自己的身份證信息被另外一戶已轉為“非正?！钡钠髽I(yè)占用。納稅人隨即對我們稅務登記環(huán)節(jié)的信息審核工作提出質(zhì)疑。對于這樣的案件，稅務機關十分被動。盡管目前在稅務登記辦理環(huán)節(jié)已經(jīng)有設備可以鑒別二代居民身份證真?zhèn)危遣蝗莘裾J，目前社會上存在大量虛假身份證照，即使可以查驗身份證信息，也無法確認申請辦理稅務登記證是法人代表本人的意圖。加之，外籍人員的護照、港澳臺通行證等證照依然不在可查驗的范圍之內(nèi)。一旦發(fā)生上述情況，稅務機關百口莫辯。

（二）變更稅務登記環(huán)節(jié)政策缺失

變更稅務登記環(huán)節(jié)并不是稅收征管中關注度高的環(huán)節(jié)，一般來說，變更稅務登記不會引發(fā)嚴重的征管問題，但是隨著經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境的變化，變更稅務登記環(huán)節(jié)亟待健全的政策來保障。

第一，變更稅務登記環(huán)節(jié)至今沒有國、地稅的聯(lián)合辦理細則。國家稅務總局早在2004年就出臺了國稅發(fā)[2004]57號文，明確了國家稅務局和地方稅務局聯(lián)合辦理稅務登記證的規(guī)定。其中，第二條第二款明確規(guī)定 “納稅人稅務登記內(nèi)容發(fā)生變更的，應當向發(fā)證稅務機關申報辦理變更登記，經(jīng)審核后由發(fā)證稅務機關辦理變更登記手續(xù)，并將信息傳遞到另一家稅務機關?！倍壳罢鞴艿默F(xiàn)狀是：從信息技術角度，除稅務登記證上載明的項目外，國、地稅信息不能交互。即使是稅務登記證上載明的項目，也經(jīng)常因為系統(tǒng)原因無法傳遞。從制度保障角度，目前天津市國家稅務局和地方稅務局始終沒有就信息傳遞問題出臺細則文件。例如，受理后信息由哪個部門傳遞、如何傳遞、系統(tǒng)信息無法交互的問題如何解決、如何界定納稅人變更稅務登記超期的標準等等。在實際工作中，經(jīng)常會遇到納稅人在地稅辦理了稅務登記變更后，由于國稅部門沒有獲得交互信息，就對納稅人以超期為由進行處罰。在這種情況下，如果納稅人對處罰內(nèi)容申請行政復議，那么國、地稅雙方需要承擔相應責任的機率非常之大。

第二，工商部門對投資人股權轉讓取消審批，相應的稅務登記信息變更監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。在工商登記制度改革前，稅務部門出具的“股權變更稅源監(jiān)控登記表”是工商登記變更的必要件之一。工商部門對投資人股權轉讓的審批取消后，稅務機關就很難及時掌握股權變更的信息了。如何更好的采集投資人股權的相應信息，是工商登記改革后擺在稅務機關面前的又一大難題。

（三）非正常稅務登記管理環(huán)節(jié)存在種種障礙，讓管理員面對管理風險卻無從著手

目前實際工作中認定非正常戶的流程存在很多系統(tǒng)設置問題?？己酥贫葘Ψ钦ＵJ定的工作也存在著認識上的誤區(qū)。目前發(fā)現(xiàn)的問題主要有以下幾種情況：

第一，委托代征個體戶連續(xù)三個月未申報后無法即時認定為“非正?！睉?。系統(tǒng)內(nèi)被設定為委托代征的個體工商戶，在連續(xù)出現(xiàn)未申報后，需要由“委托代征”狀態(tài)轉為“正常”狀態(tài)，在正常狀態(tài)下再連續(xù)兩個月不進行申報才能轉為非正常。這種系統(tǒng)設置的形式無形中將未申報期限延長。

第二，非正常認定過程中出現(xiàn)特殊情況時無法對系統(tǒng)進行修正。一般情況下，除委托代征戶外，納稅人連續(xù)兩個月不申報，系統(tǒng)會自動生成非正常任務。如果此時管理員因操作失誤，或者遇特殊情況未及時按照非正常認定的流程進行操作，那么系統(tǒng)就不再生成非正常任務，對該納稅人就再也無法進行非正常認定。

第三，考核制度催生執(zhí)法風險。目前，有三個月內(nèi)“登記”狀態(tài)企業(yè)必須補錄信息轉為“正?！钡目己藰藴省５且驗榈怯洯h(huán)節(jié)存在的問題，管理員經(jīng)常無法聯(lián)系到企業(yè)，在信息不明的情況下，系統(tǒng)數(shù)據(jù)根本無法補錄，此時管理員平臺會出現(xiàn)諸如房屋信息未補錄預警、土地信息未補錄預警、未認定稅種預警等等。加之后續(xù)有預警任務逾期的考核指標，導致部分管理員將這些信息隨便填寫以應付考核，從而產(chǎn)生稅收風險。

申報率是市地稅局對各地稅分局征管質(zhì)量考核的另一個重要指標。由于上述登記信息失真、納稅人失聯(lián)等問題存在，加之每位管理員都要負責數(shù)百戶納稅人，催報催繳根本無從保證。在嚴格的考核制度下，促使某些管理員不惜鋌而走險，想出為不申報的納稅人辦理虛假零申報、刪除相應稅種等等應對辦法。盡管在實際工作中我們一直強調(diào)按照相應的稅務法律法規(guī)開展工作，但是不完善的考核制度卻在給管理員不斷施壓，讓正常的工作變得越來越不正常。本來對申報率的考核是為了提高征管質(zhì)量，但是卻在征收管理環(huán)節(jié)形成了更大的隱患。對于不按規(guī)定辦理稅務登記的納稅人，稅收征管有一整套完整的處理流程，從不申報到催報催繳，再到下達處罰決定書，甚至此后有可能出現(xiàn)的稅收保全、強制執(zhí)行，是缺一不可的。將考核制度終止于納稅人不申報顯然不夠完善，等于沒有給予管理員后續(xù)工作足夠的認可。

（四）注銷稅務登記環(huán)節(jié)明顯存在政策漏洞和系統(tǒng)漏洞

注銷是整個戶籍管理的終點，這個環(huán)節(jié)是對稅收征管工作確認終止的關鍵步驟。一般來說，注銷環(huán)節(jié)應該是戶籍管理中風險點最多的地方。管理員的疏忽造成稅款沒有徹底清查、稅務登記證沒有收回、發(fā)票繳銷不徹底等等，這些問題都是稅收執(zhí)法過程中常見的風險。但是上述問題僅僅是由于個人工作不到位等原因造成的，歸根結底是要靠管理員個人的業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)來保障，不屬于征管制度的漏洞，不在本文分析的問題中累述。下面僅就制度層面進行分析：

第一，在實際工作中發(fā)現(xiàn)，如果對一戶委托代征納稅人先辦理了稅務登記注銷，而后再從委托代征清單中刪除，那么系統(tǒng)會默認該戶恢復為“正?！睜顟B(tài)。這一情況一直沒有明確提醒各地稅局，而我們也僅僅是在工作中偶然發(fā)現(xiàn)。這一系統(tǒng)漏洞是稅務登記注銷環(huán)節(jié)的重大風險隱患。

第二，部分納稅人擁有房產(chǎn)土地，但在辦理注銷時并未對房產(chǎn)土地進行實際處理。企業(yè)在注銷完畢后，很可能會經(jīng)過很長一段時間才對房產(chǎn)土地進行處理，在辦理相關過戶手續(xù)時，如果對企業(yè)征收相關稅款則征管系統(tǒng)中企業(yè)已是注銷狀態(tài)，無法征收。并且此時企業(yè)經(jīng)過注銷環(huán)節(jié)后已不具備法人主體資格，再以企業(yè)名義繳納稅款也不盡合理。

二、稅務登記管理中防范執(zhí)法風險的建議

（一）建立健全法律、法規(guī)制度，堵塞征管漏洞，避免征管風險

首先，建議取消三個月內(nèi)“登記”狀態(tài)企業(yè)必須轉為“正?！钡目己藰藴?。納稅人注冊后不經(jīng)營、信息不實、無法聯(lián)系等情況，是在現(xiàn)行制度下普遍存在的現(xiàn)象，在確定考核標準時必須考慮基層的可操作性，及時隨制度改革而變化。對于信息不實、不按規(guī)定納稅申報的現(xiàn)象可以通過新設稅務登記環(huán)節(jié)進行宣傳教育、發(fā)放告知書等手段確保納稅人在領取稅務登記證時即明確知道自己相應責任和義務。而稅務機關可以要求納稅人在告知書上簽字以明確相關法律責任。與此同時，應該建立限期約談機制。法人代表可以委托人員辦理稅務登記證，但是作為企業(yè)的主要相關責任人，應該在稅務登記證辦理后一定時期內(nèi)與稅務人員見面，一方面使稅務機關能夠?qū)徍硕悇盏怯浶畔⒌恼鎮(zhèn)?，另一方面也可以借約談機會向公司責任人宣傳應履行的納稅義務。如果公司法人代表或者相關責任人及時到稅務機關報到，那么“登記”狀態(tài)的企業(yè)自然可以補錄信息并轉為“正常”。

其次，建議完善對申報率、非正常增長率的考核，讓非正常認定工作回歸到正常軌道上?！吨腥A人民共和國稅收征管法》第二十五條明確規(guī)定 “納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務機關依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報期限、申報內(nèi)容如實辦理納稅申報”，從第二十五條可以清楚看出，不按規(guī)定辦理納稅申報的法律責任人是納稅人，而不是稅收管理員。從法律層面講申報率的考核是與《征管法》相背離的，從實際操作層面講申報率是管理員無法確保的。如果納稅人沒有真實有效的聯(lián)系方式又不按規(guī)定履行該納稅義務，則應該按法定時間和法定程序認定為非正常戶。加強非正常認定工作，將稅務信用建設盡快納入到社會征信體系中，有效震懾納稅人提供虛假信息、不遵循稅收法律法規(guī)的行為，不斷提高申報率。在對稅務干部考核時，應該更加全面，考慮整個征管流程，不應僅局限于申報率。對于催報催繳、下達通知、強制執(zhí)行等流程從信息化系統(tǒng)中明確，讓考核更合理、更完善。

最后，完善國地稅聯(lián)合辦證制度，制定相應的實施細則。實施細則應明確規(guī)定納稅人辦理稅務登記證、稅務登記證變更、稅務登記證注銷時涉及雙方的流程、標準、相應法律責任。

（二）完善稅收征管系統(tǒng)，避免系統(tǒng)問題引發(fā)的征管風險

首先，及時向基層了解征管系統(tǒng)中存在的問題，對于非正常認定和注銷流程中存在的問題盡快解決；其次，對國地稅雙方信息平臺建立更為密切的聯(lián)系，從信息技術上保證國地稅聯(lián)合辦證的有效實現(xiàn)；最后，增加對注銷企業(yè)產(chǎn)權轉移和土地使用權轉移征收稅款的功能。

責任編輯：高麗麗 曲 寧

F812

A

1006－1255－（2015）03－0054-03

王春生（1976—），天津市武清區(qū)地稅局。郵編：301700

董凌霄（1981—），天津市武清區(qū)地稅局。郵編：301700