張日波

（中共浙江省委黨校，杭州 311121）

一、文獻綜述

隨著中國城市化進程的推進，土地變得越來越稀缺，宅基地制度改革被學術界廣泛關注。宅基地制度該如何改革，大體有兩大類爭議：一是是否該私有的問題。該問題有三派觀點：私有論者（楊小凱，2002；蔡繼明，2003；陳志武，2008）強調私有的效率性，重視宅基地對農(nóng)民的財產(chǎn)性功能；公有論者（陳柏峰，2007；趙小軍，2007；溫鐵軍，2010；賀雪峰，2010）堅持現(xiàn)在的宅基地制度，強調宅基地公有的公平性，重視其對農(nóng)民的保障性功能；折中論者（張五常，1985；秦暉，2007）主張繞開所有權這一改革的底線問題，關注宅基地使用權、使用權流轉的完善。二是宅基地使用權的抵押、流轉問題。此問題的爭論延續(xù)了宅基地是否該私有的立場。支持派強調宅基地使用權對農(nóng)民的發(fā)展性、財產(chǎn)性功能，支持使用權的抵押、流轉，以實現(xiàn)其財產(chǎn)價值（趙之楓，2001；吳敬璉，2002；張德元，2011）。反對派強調宅基地使用權對農(nóng)民的穩(wěn)定性、保障性功能，認為宅基地是農(nóng)民的福利保障，限制宅基地使用權的流轉利于穩(wěn)定，因此不能把“福利”當“商品”來交易（孟勤國，2004；趙小軍，2007；周春山，2012）。

無論是宅基地私有與否，還是關于使用權抵押、流轉問題的爭論，都旨在使土地要素在市場的作用下得以優(yōu)化配置。本文所說的宅基地退出與傳統(tǒng)意義上將宅基地使用權退還給集體、國家的理解不同。筆者認為，宅基地退出，在本質上是相關主體響應土地相對價格的變化，從而改變土地用途的行為。

二、宅基地退出的方式

2013年十八屆三中全會《決定》和2014年中央一號文件都提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。既要“改革完善”又要“慎重穩(wěn)妥”，而且從“選擇試點”開始，說明其中有弊端要改革，但又關系重大，故而應十分謹慎。近年來，土地資源緊缺的浙江各地因地制宜，進行了很多宅基地退出、流轉的嘗試，促進了土地資源的有效使用。本部分的分析在廣義宅基地退出的意義上，圍繞浙江省宅基地退出的類型進行介紹。

（一）出租、出售、抵押

由于房地一體，農(nóng)房出租的同時宅基地使用權也在出租。出租是宅基地用途變化的一種常見方式。這種現(xiàn)象一般發(fā)生在區(qū)位好的地方，如工業(yè)園區(qū)周圍、自然風景好的村落、城市郊區(qū)等地方。不過，這些流動人口聚集的地方，往往存在社會治安、消防安全等管理問題。

宅基地使用權的出售分兩種方式，即集體內部轉讓和外部轉讓。前者發(fā)生在村集體內部，是依附于農(nóng)宅流轉的宅基地使用權變相流轉，這種流轉方式交易程序靈活，交易成本不高，受法律保護，但其交易主體受到嚴格限制，只局限于本村符合條件的村民。集體外部轉讓模式往往發(fā)生在地理位置好的農(nóng)村。伴隨農(nóng)房的集體外流轉，宅基地的使用權也變相地實現(xiàn)了流轉，實現(xiàn)了宅基地的退出。在浙江的很多地區(qū)，都在進行集體外流轉的嘗試，并出臺了一些相關的文件。

抵押是將宅基地、農(nóng)房抵押給他人作為信用擔保，申請貸款進行融資。有研究表明，農(nóng)民60%的資產(chǎn)集中在房產(chǎn)上，因此通過開展農(nóng)房抵押貸款，會激活農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”。浙江的很多地方都在進行農(nóng)房、宅基地使用權抵押。溫州的樂清市早在1995年就有一些“自發(fā)的”農(nóng)房抵押行為，嘉興市2007年也出臺了暫行辦法，湖州市的德清縣2013年制定了農(nóng)村住房抵押貸款實施辦法，并于當年11月發(fā)放了第一單農(nóng)房抵押貸款。嘉興的嘉善縣也于2014年開始了抵押的探索。

（二）置換

置換應該屬于狹義的宅基地退出。目前主要流行的置換方式是宅基地換房，也有宅基地換股、社保、養(yǎng)老保險、貨幣等方式。農(nóng)村原有的住宅所占面積過大，通過將農(nóng)民住房集中、高層安置，可以節(jié)約宅基地的占地面積，節(jié)約率在30-80%左右。節(jié)約出來的宅基地轉為工商業(yè)用地可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟價值，部分土地租值可用于對農(nóng)民的各種補償。例如嘉興的“兩分兩換”，義烏的新社區(qū)集聚建設、溫州的“三分三改”等模式。以嘉興的“兩分兩換”為例，“兩分”指的是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開?！皟蓳Q”則是以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉換生產(chǎn)方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。按宅基地的所有權是否變更，宅基地的置換大體分為兩類：一類是將安置房繼續(xù)建在集體所有的土地上，另一類則是將安置房建在國有的土地上。地方政府往往熱衷于后一種方式。因為按目前國家的土地政策，城市的國有土地相對集體土地，有更少的用途管制，土地的價值較高。其運作方式是：首先由地方政府根據(jù)城市建設用地需求和農(nóng)民的流轉意愿，將納入城市發(fā)展規(guī)劃的宅基地進行整理和置換，然后將節(jié)約出來的宅基地轉為城市國有建設用地（即城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤），或者復墾為耕地后換取城市建設用地指標（即耕地占補平衡），最后將城市建設用地，在城市土地一級市場上按照協(xié)議、劃撥、招標、拍賣和掛牌等方式，出讓給用地者。

杭州、溫州、寧波等地還探索了留用地補償模式。即政府在征用屬于集體所有的土地時，按照征地面積的一定比例（一般為10%-15%）核定用地指標，返還給集體，讓被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。較之一次性的補償，留用地模式對被征地者具有可持續(xù)性，而且政府的補償負擔較輕。

三、宅基地退出中存在的問題

（一）產(chǎn)權主體模糊導致收益分配難

產(chǎn)權主體模糊阻礙土地的增值收益分配，進而制約了宅基地制度改革的推進。我國的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸“農(nóng)民集體”所有，但究竟歸哪一級集體所有卻是模糊的。集體經(jīng)濟合作組織、鄉(xiāng)政府、村委會等都有可能成為集體土地的所有權主體。現(xiàn)實中，往往是村委會替代農(nóng)民集體充當土地所有者。產(chǎn)權主體的模糊，使得宅基地在城市化過程中的土地增值很難分配。很多地方之所以能在宅基地制度改革方面有所推進，就是因為妥善地解決了多個權利主體的利益分配問題。在深圳、湖州等地的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是如此，在宅基地方面更是如此，如溫州樂清的宅基地制度改革所表明的。

（二）產(chǎn)權不完整阻礙改革推進

產(chǎn)權是占有、使用、收益、處分幾種權利的集合。在我國現(xiàn)行的土地所有制安排下，住房所有權與土地所有權是兩權分離的。不過，同為住房，農(nóng)房與城市住房的產(chǎn)權和土地使用權流轉程度又有所不同。《土地管理法》規(guī)定，集體建設用地只有轉為國有用地以后才能進入二級市場流轉，這種規(guī)定增加了宅基地的交易成本，降低了其使用價值。即便農(nóng)房能轉讓，也受很多約束，且現(xiàn)有政策存在很多的沖突。例如，根據(jù)《土地管理法》，一戶村民只能擁有一處宅基地，但又規(guī)定農(nóng)民只能在集體內部出售房屋，而集體外部轉讓是不允許的。然而，房屋在轉讓的同時，也將與房屋不可分割的宅基地使用權一并轉讓，這就可能違反一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定。另外村民通過合法繼承而來的房屋，也會產(chǎn)生“一戶多宅”現(xiàn)象。不過在巨大的需求、利益驅使下，目前城郊農(nóng)村宅基地的地下交易非常旺盛，且隨著城市化過程的加快有加劇的趨勢。例如在很多地區(qū)出現(xiàn)了一宅多賣的現(xiàn)象，引起了很多糾紛。私下交易缺乏公開的競價機制，缺少法律保障和社會監(jiān)督，不利于交易雙方權益的保障。

抵押問題與轉讓密切相關，因為抵押處置必然面臨轉讓的問題。不僅宅基地使用權的抵押如此，對農(nóng)房的抵押更是如此。由于房、地所有權的分離，對農(nóng)村房屋能否設定抵押，歷來存有爭議。傳統(tǒng)觀點以《物權法》《擔保法》中宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押為由，認為農(nóng)村房屋不能作為抵押財產(chǎn)。另一種觀點則認為，集體土地上的農(nóng)村房屋能否設定抵押，法律并沒有明確的禁止性規(guī)定，因此，農(nóng)村房屋可以作為抵押財產(chǎn)。實施上，浙江很多地區(qū)所推行的宅基地制度改革就是以“地隨房走”為原則來推進的。

（三）征用補償標準缺失

與農(nóng)用地的征用補償不同，我國還沒有專門針對宅基地征用補償標準的相關法規(guī)規(guī)定。在宅基地的征用補償?shù)膶嵺`中，存在兩類極端的問題。第一類是補償太低引發(fā)矛盾的問題。由于宅基地的集體所有權并不具有獨立性，而是依附于國家所有權，加之農(nóng)民的組織化程度較弱，在宅基地征用過程中，農(nóng)民的土地權利很難得到保障。甚至一些發(fā)達地區(qū)，宅基地征用采取的較低的、一次性、短期性的補償，使得宅基地被征用的農(nóng)民的后續(xù)生活和就業(yè)得不到長期保障。這剝奪了其分享城市化和發(fā)展改革紅利的權利。第二類是補償太高引發(fā)的系列問題。有些地方政府出于任期內政績的考慮、財政支出的壓力、以及土地出讓的高價誘惑等多方面的原因，為在短期內順利拿到土地，不惜大幅提高征用的補償標準。這會造成新的福利分化和不公。因為過高的補償造就了大批的食利者階層，該階層的財富狀況，無論與普通城市居民相比，還是和遠郊偏遠地區(qū)的農(nóng)民相比，都極其具有優(yōu)勢，這是新時期的福利分化現(xiàn)象。

四、展望

宅基地制度要取得突破性進展，需要圍繞處理好“兩個導向”和“三大關系”。改革必須以人為本，順應于時代的發(fā)展，宅基地制度的改革宜疏不宜賭。農(nóng)村宅基地流轉制度的改革的兩大導向：一是公平導向。即打破對集體土地的歧視，賦予它和國有土地同等的可流轉性；減少城鄉(xiāng)福利差距，使農(nóng)民與市民享有同樣的社會保障。二是效率導向。即減少行政力量對宅基地流轉的過分干預，充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用。所謂的“三大關系”：一是產(chǎn)權關系：宅基地所有權、使用權、農(nóng)房財產(chǎn)權的捆綁性。二是功能關系：宅基地、農(nóng)房的保障性功能與財產(chǎn)性功能的沖突；三是利益關系：中央政府、地方政府、村集體、農(nóng)民多方訴求的沖突。另外，相對于農(nóng)用地和集體經(jīng)營性建設用地，中央對宅基地制度改革非常謹慎。十八屆三中全會在提出完善宅基地用益物權的表述之后，首次提出農(nóng)民住房財產(chǎn)權概念，暗示了這或許是宅基地制度改革的突破口。

解決宅基地退出過程中的問題，除了完善宅基地流轉中的具體問題外，更重要的是其他領域改革的配套和同步推進。改革既需要賦予地方基層充分的自主探索性，也需要發(fā)揮頂層設計的作用。因為地方發(fā)展過程中遇到的瓶頸，有很多不是源自地方政府本身，而是由于上層剛性制度的制約，因此地方改革探索的空間非常有限。如果改革僅僅局限有現(xiàn)有制度框架下的創(chuàng)新，那么隨著時間的推移，這種改革的空間必然越來越少。因此中央必須賦予地方更大的自主性，并積極關注地方的改革經(jīng)驗。一方面，要鼓勵地方積極進行制度創(chuàng)新，允許地方有試錯的空間，積極將現(xiàn)實中大量“合理”但不“合法”的問題進行制度創(chuàng)新，尊重潮流，順勢而為。另一方面，要加強中央與地方的互動，中央需要將地方的先進經(jīng)驗進行推廣，改革不完善的上層制度。總之，無論是各領域的配套改革，還是中央地方的互動，其根本目的在于根據(jù)時空的變化，不斷將“不合理”但“合法”的做法杜絕，將“合理”但“不合法”的做法通過制度的完善加以認可，實現(xiàn)“合理”與“合法”的動態(tài)統(tǒng)一。

[1]肖綺芳.農(nóng)地制度與農(nóng)民社會保障制度整體性變遷研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010.

[2]張五常.經(jīng)濟解釋[M].北京：中信出版社，2014．

[3]杜潤生.中國農(nóng)村制度變遷[M].成都：四川人民出版社，2003.

[4]張日波.宅基地制度的演進機制略論[J].臺州學院學報，2014(5).