王躍先，付鑫蕊

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

一、我國濕地法律保護的迫切性

（一）濕地環(huán)境問題嚴重

工業(yè)化進程的加快，我國市場經(jīng)濟得到較大的發(fā)展空間。但是，在經(jīng)濟飛速迅猛發(fā)展的同時環(huán)境問題也逐漸浮出水面。其中過度開發(fā)利用濕地、濕地環(huán)境逐年惡化、濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重等問題已經(jīng)不容忽視。為了進一步了解濕地的基本狀況，國家林業(yè)局歷時5年于2013年完成了全國第二次濕地資源調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示我國濕地面積逐年減少，截至2013年我國濕地面積減少了339.63萬公頃，其中自然濕地的減少率高達9.33%，同時現(xiàn)存濕地也遭受了不同程度的污染和破壞，自然濕地轉(zhuǎn)化為人工庫塘的情況也屢見不鮮。[1]

造成如此不容樂觀的局面，不僅僅是因為大量的工業(yè)廢水和生活污水不加節(jié)制地排放到河流、湖泊，同時也與人類不合理的經(jīng)濟開發(fā)活動有關(guān)，例如圍湖造田、建設(shè)水利工程等。此外，隨著國際經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展外來物種入侵也成為破壞濕地環(huán)境的因素之一，時常出現(xiàn)外來水生生物在我國瘋狂滋生的局面。因此，不得不承認我國濕地壞境正遭受前所未有的威脅與破壞，迫切地需要加強對濕地的法律保護。

（二）生態(tài)建設(shè)的需要

濕地作為地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，具有強大的生態(tài)功能。首先，濕地復(fù)雜但相對穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保障了生物多樣性，為大量水生動植物提供了生長生存的空間環(huán)境，有利于生物多樣性和遺傳基因的研究。其次，濕地能夠調(diào)節(jié)水資源，蓄水防洪，減少洪澇災(zāi)害的發(fā)生，保障農(nóng)作物正常生長的供水量。再次，濕地擁有一定的自凈能力，能夠凈化水體、溶解部分污染物，減少細菌的滋生，減輕有毒有害物質(zhì)對土壤的侵蝕和對自然環(huán)境的污染和破壞。

生態(tài)文明建設(shè)需要擴大對生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境的保護力度，保障良好的生態(tài)環(huán)境。濕地作為生態(tài)環(huán)境中不可或缺的一部分，保護與恢復(fù)濕地理應(yīng)得到高度重視。2014年國家林業(yè)局副局長張永利指出，結(jié)合我國國情我國濕地保護紅線劃定至2020年，中國濕地面積不少于8億畝。[2]這表明國家日益重視對濕地保護，加大濕地保護力度，注重修復(fù)和完善濕地的生態(tài)功能?；诖耍跐竦乇Ｗo具體方案上應(yīng)該完善法律保護手段，通過法律嚴格保障濕地保護工作的健康發(fā)展。

（三）濕地保護仍有空缺

隨著環(huán)境問題的日益突出，我國越來越重視對環(huán)境的保護與修復(fù)，保護濕地的力度大大加強，但是依然存在空缺。一些重要的濕地生態(tài)區(qū)還沒有被劃分在濕地保護體系中，法律保護方面還存有漏洞，還未健全長期有效的濕地保護管理機制等，都制約著濕地保護工作的順利進行。其中，加大對濕地的法律保護是保護管理濕地最基本有效的手段，不僅符合依法治國的基本國策而且能夠滿足環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

二、我國濕地法律保護的現(xiàn)狀

（一）各省市相繼頒布法規(guī)加強濕地保護與管理

自2003年黑龍江省出臺并實施《濕地保護條例》開始，甘肅、江西、湖南等地區(qū)也相繼施行《濕地保護條例》加強對本地區(qū)濕地資源的保護與管理。旨在在保護濕地資源的基礎(chǔ)上，合理開發(fā)利用濕地資源，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。目前，全國大部分省市都頒布了相關(guān)的法律規(guī)范保護管理濕地生態(tài)系統(tǒng)，對濕地法律保護方面做出了巨大的貢獻。

（二）首部國家層面濕地保護部門規(guī)章出臺

2013年5月1日《濕地保護管理規(guī)定》正式施行，這標(biāo)志著濕地法律保護從地方邁向全國。對加強濕地資源的保護與管理，合理開發(fā)利用濕地資源，履行濕地公約規(guī)定的義務(wù)以及推進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。同時，也提高了社會各界關(guān)于制定統(tǒng)一的施行全國的濕地保護專門立法的主動性和積極性。

（三）完成第二次全國濕地資源調(diào)查

2013年國家林業(yè)局順利完成了歷時5年的第二次全國濕地資源調(diào)查，共投入調(diào)查人員超過2.2萬人，投入資金近4億元，獲取數(shù)據(jù)量超過2億條，調(diào)查成果達國際領(lǐng)先水平。[3]

此次調(diào)查首次分為全國濕地區(qū)和濕地斑塊兩個部分，建立了系統(tǒng)的濕地資源空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫。此外制作了全國濕地資源調(diào)查總報告、各省濕地資源調(diào)查報告和針對重點生態(tài)區(qū)、水鳥遷徙路線等重要國土空間的專題報告，并附制了效果圖。

（四）初步形成濕地保護體系

近幾年來，隨著國家和社會各界對保護濕地資源的重視，各地方不僅強化濕地保護立法工作，而且紛紛建立濕地自然保護區(qū)、濕地公園等，初步形成了濕地保護體系。2013年全國第二次濕地資源調(diào)查報告顯示，近十年我國受保護濕地面積增加了525.94萬公頃，新增國際重要濕地25塊，增建279個濕地自然保護區(qū)，468個濕地公園。

三、我國濕地法律保護存在的問題

盡管現(xiàn)階段我國省市都相繼出臺了關(guān)于保護濕地的法律規(guī)范，甚至國家林業(yè)局制定的《濕地保護管理規(guī)定》也正式在全國范圍內(nèi)實施，僅就目前來看我國初步形成了濕地保護的法律體系，但是在實際應(yīng)用上，濕地法律保護依然存在漏洞與缺陷。

（一）缺少專門立法

雖然國家林業(yè)局于2013年以部門規(guī)章的形式頒布并實施了《濕地保護管理規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)加強了對濕地資源的法律保護，推進濕地資源的科學(xué)開發(fā)與利用，但是《規(guī)定》依然存在不成熟的地方，有待進一步的完善。此外，現(xiàn)階段我國關(guān)于濕地保護的規(guī)定往往分散在各地方法律規(guī)范之中，極具地方特色但很難適用于全國范圍。從更深層次上講，在濕地保護與管理方面一直沒有統(tǒng)一的規(guī)范，甚至缺乏統(tǒng)一的濕地法律概念。這不僅不利于濕地的保護與管理，對濕地的開發(fā)與利用也造成了消極的影響。同時也阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，不利于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。

（二）濕地權(quán)屬不清

受歷史、政策等因素的影響，我國濕地保護區(qū)土地權(quán)屬問題一直含糊不清，土地權(quán)屬問題始終影響著濕地資源的保護與利用。依據(jù)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，濕地作為自然資源依法屬于國家或集體所有，但同時我國土地管理法又明確規(guī)定土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在實際生活中造成了濕地的所有權(quán)人不一定擁有濕地的使用權(quán)，濕地的使用權(quán)往往屬于相關(guān)個人或單位。而個人或單位為了追求經(jīng)濟利益的最大化，常常過度開發(fā)、盲目開發(fā)濕地資源，給濕地環(huán)境帶來了嚴重的污染和破壞，濕地資源浪費現(xiàn)象也十分普遍，濕地面積日益緊縮，濕地生態(tài)系統(tǒng)嚴重失衡。因此，解決濕地權(quán)屬爭議對于濕地保護與管理至關(guān)重要。

（三）多重管理權(quán)限不明

我國濕地管理部門眾多但是具體權(quán)限劃分不明，權(quán)利沖突，責(zé)任推諉現(xiàn)象屢見不鮮。我國濕地管理主要以行政管理為主，由林業(yè)部門級相關(guān)部門負責(zé)。且在這些部門中又劃分成濕地植物資源管理部門和濕地野生動物管理部門，同時對于水資源、土地資源的管理又屬于環(huán)境保護部門。各部門在實際管理濕地時常常會出現(xiàn)對于同一濕地管理的權(quán)利沖突現(xiàn)象，而伴隨著權(quán)利沖突而來的又是時候責(zé)任的相互推諉，這往往制約著濕地的實際管理與保護。

（四）執(zhí)法監(jiān)管受到制約

由于我國欠缺專門統(tǒng)一的濕地保護法律規(guī)范，使?jié)竦乇Ｗo執(zhí)法工作受到極大制約。

1.工作人員執(zhí)法散漫

一方面，不少工作人員因濕地保護工作欠缺專門統(tǒng)一立法規(guī)范而忽視濕地保護的重要性，對于濕地資源開發(fā)的監(jiān)督管理力度不夠，使盲目開發(fā)、濫開發(fā)濕地的現(xiàn)象一直得不到有效的遏制。另一方面，部分工作人員法律知識受限也經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法過當(dāng)?shù)那樾?。此外，不能排除相關(guān)政府工作人員為了追求地方的經(jīng)濟利益而放寬濕地資源開發(fā)利用的條件，吸引開發(fā)商投資以帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

2.執(zhí)法技術(shù)受約束

環(huán)境問題的執(zhí)法監(jiān)督往往對科學(xué)技術(shù)有較高的要求，但是我國現(xiàn)在很多環(huán)境保護部門受限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟條件，執(zhí)法的技術(shù)設(shè)備差強人意，通常無法滿足執(zhí)法的需要，而濕地資源豐富但貧困的地區(qū)技術(shù)設(shè)備更是落后。[4]

（五）公民保護意識淡薄

大部分公民對法律保護依賴性強，有法律規(guī)范的權(quán)利、義務(wù)能夠自覺的行使或履行，相反對于缺少專門規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)往往不夠重視，這點同樣體現(xiàn)在對濕地資源的保護與利用上。公眾在社會生活中普遍關(guān)注的是濕地的開發(fā)會帶來多大的經(jīng)濟效益，忽視濕地的生態(tài)作用，難以正確領(lǐng)悟濕地的生態(tài)價值。因此對于濕地的開發(fā)意識可能會大于對濕地的保護意識，不能夠投入到保護濕地資源的行動中來。而對于濕地的保護僅僅只依靠政府的力量是不夠的，需要動員社會各界的力量來完成濕地保護工作。所以，為了更好的保護濕地資源，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，改善生態(tài)環(huán)境，我們也需要提高公民保護濕地的意識，讓公眾積極的參與到濕地保護的行動中來。

四、完善我國濕地法律保護的對策

為維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡，更好的發(fā)揮濕地資源的功能與價值，需要進一步完善我國關(guān)于濕地的法律保護。因此，針對我國濕地法律保護存在的不足與缺陷，本文將提出以下幾點建議。

（一）制定專門立法

目前而言，濕地屬于我國主要的可開發(fā)土地資源，同時也在我國后備耕地資源中占主要地位。因此為了更好地保護和利用濕地資源，充分發(fā)揮濕地的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，需要加強對濕地的法律保護。針對我國現(xiàn)階段存在的濕地保護立法分散的現(xiàn)象，我國亟需制定一部統(tǒng)一的專門的濕地保護法，徹底解決濕地法律概念不明確，濕地法律保護力度不夠等問題。只有這樣才能可持續(xù)利用濕地資源，滿足經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重需要。

（二）明確濕地權(quán)屬

濕地資源所有權(quán)包括對濕地的占有、使用、處分、收益的權(quán)利。為了解決濕地權(quán)屬不清所引起的一系列問題，我們應(yīng)該在濕地保護法中明確濕地資源屬于國家所有，只有國務(wù)院才能代表國家行使相關(guān)權(quán)利，任何機關(guān)、單位和個人未經(jīng)授權(quán)許可不能行使相關(guān)權(quán)利。濕地的使用權(quán)可以歸屬于除國家外的集體和個人，但要明確限制其對濕地的非法買賣與轉(zhuǎn)讓，同時對濕地的開發(fā)和利用也需要經(jīng)有關(guān)部門的審批和環(huán)境影響評價。

（三）建立協(xié)調(diào)管理機制

為合理利用與保護濕地資源，我國應(yīng)該建立濕地保護的協(xié)調(diào)管理機制，設(shè)立明確管理濕地的政府部門，管理和協(xié)調(diào)一切與濕地有關(guān)的事物。[5]由國務(wù)院林業(yè)主管部門負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護工作，同時國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋等有關(guān)主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院職責(zé)分工，負責(zé)有關(guān)濕地保護管理工作。在地方則將濕地管理和保護工作交由縣級以上人民政府和有關(guān)管理部門。緩解現(xiàn)階段我國濕地管理權(quán)利沖突、分工不明的問題。

（四）完善濕地管理執(zhí)法

1.明確執(zhí)法責(zé)任

首先，提高相關(guān)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，對執(zhí)法人員定期進行法律知識考核，避免出現(xiàn)執(zhí)法力度不夠或執(zhí)法過當(dāng)?shù)那闆r。其次，明確執(zhí)法責(zé)任，將濕地保護法制化，使?jié)竦乇Ｗo延伸到政府各個部門，同時將執(zhí)法責(zé)任明確到執(zhí)法人員個人，杜絕工作人員執(zhí)法散漫現(xiàn)象的發(fā)生。

2.加強濕地懲罰力度

相較于其他的環(huán)境破壞問題，濕地保護沒有形成統(tǒng)一專門的濕地保護法，因此對于濕地破壞的法律責(zé)任通常只是在一些規(guī)范中規(guī)定依法追究刑法責(zé)任、造成重大環(huán)境法律事故致使公私財產(chǎn)遭受重大損失、或者規(guī)定情節(jié)嚴重與否，缺乏具體的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，而使司法機關(guān)在現(xiàn)實操作中難以掌握懲罰力度。大部分司法機關(guān)對濕地犯罪的懲罰力度不夠，不足以懲罰犯罪行為。因此需要盡快制定濕地保護法，明確破壞濕地的法律責(zé)任，加大懲罰力度，進而完善濕地管理執(zhí)法，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）提高公民保護意識

2013年生態(tài)文明建設(shè)的思想在全國范圍內(nèi)傳播，濕地作為重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，發(fā)揮著巨大的生態(tài)功能，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。為了保護濕地生態(tài)環(huán)境，合理利用濕地資源，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)宣傳濕地保護思想，形成公民保護濕地的個人意識，建立公眾參與機制。動員人民群眾積極參與到濕地保護的行動中來，配合政府的濕地保護工作，進而改善濕地生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)文明建設(shè)。

五、結(jié)論

濕地是重要生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅具有經(jīng)濟價值還具有近乎完美的生態(tài)價值。一個社會乃至一個國家的發(fā)展不能為了盲目追求經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)環(huán)境的保護。因此，我們要重視濕地環(huán)境的保護，將保護濕地法制化，完善濕地的法律保護，為維持生態(tài)平衡保護生態(tài)環(huán)境而繼續(xù)努力。

[1]第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果背景資料.中國網(wǎng):http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2014-01/13/content_31170323.htm.

[2] 中國劃定8億畝濕地保護紅線.人民網(wǎng):http://scitech.people.com.cn/n/2014/0114/c1007-24109215.html.

[3]國家林業(yè)局濕地保護管理中心.保護地球之腎為生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)發(fā)力[J].中國綠色時報，2014，EO3:2.

[4] 托 鐳.我國濕地管理法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2012.