崔菁菁,萬(wàn)興亞

(1.東北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)部,吉林 長(zhǎng)春 130024; 2.長(zhǎng)春師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130032)

消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是中華民族長(zhǎng)期不懈的奮斗目標(biāo)。扶貧開(kāi)發(fā)不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和民生問(wèn)題，也是重大的社會(huì)問(wèn)題，是我國(guó)各級(jí)政府及全社會(huì)的一項(xiàng)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略任務(wù)。[1]2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出了“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)”重要論斷，明確指出扶貧開(kāi)發(fā)工作是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康的重點(diǎn)難點(diǎn)。自《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011～2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)綱要》)發(fā)布以來(lái)，吉林省進(jìn)一步規(guī)劃部署扶貧開(kāi)發(fā)工作，相繼出臺(tái)了貫徹落實(shí)《開(kāi)發(fā)綱要》的一系列政策，以幫助30萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧為主要目標(biāo)，以改革、重點(diǎn)突破為主要手段，開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作，成績(jī)斐然。但是，隨著扶貧開(kāi)發(fā)工作的深入開(kāi)展，吉林省作為以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、工業(yè)較弱的財(cái)政窮省，基礎(chǔ)設(shè)施的落后、社會(huì)發(fā)展的相對(duì)滯后以及公共服務(wù)的欠缺越發(fā)凸顯，加之地方病的困擾，吉林省貧困人口雖有所減少但比例仍居高不下，社會(huì)群體發(fā)展差距仍在擴(kuò)大。吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)依然十分艱巨，形勢(shì)嚴(yán)峻。為了進(jìn)一步加強(qiáng)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作，對(duì)于吉林省扶貧開(kāi)發(fā)做出理性思考，即對(duì)其有利條件、制約因素做出分析，進(jìn)而提出加強(qiáng)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作的對(duì)策建議，就顯得尤為重要。

一、吉林省扶貧開(kāi)發(fā)的有利條件

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀環(huán)境新變化的帶動(dòng)和長(zhǎng)期積累的內(nèi)在力量的驅(qū)動(dòng)下，吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作出現(xiàn)了一些新變化，具備了進(jìn)一步開(kāi)展的諸多有利條件。歸納起來(lái)主要包括如下幾個(gè)方面：

1.國(guó)家及省委、省政府高度重視“三農(nóng)”和貧困地區(qū)發(fā)展問(wèn)題?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)”這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村發(fā)展是關(guān)鍵，貧困地區(qū)發(fā)展是難點(diǎn)。為切實(shí)加快貧困地區(qū)發(fā)展，國(guó)家加大了對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的支持力度，確立了“多予、少取、放活”的方針，初步建立了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市支持和帶動(dòng)農(nóng)村的長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)了含金量較高的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。[2]吉林省委、省政府高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，按照《開(kāi)發(fā)綱要》精神，根據(jù)省內(nèi)具體情況，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施，加大扶貧工作力度，不斷完善開(kāi)發(fā)機(jī)制。

2.可利用的社會(huì)資源比較豐富。在“大扶貧”的格局下，隨著吉林省經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，全社會(huì)參與、關(guān)注扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的各項(xiàng)投入也顯著增加，社會(huì)性資源越來(lái)越多、越來(lái)越豐富。尤其是全社會(huì)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作更加關(guān)切，不僅是行政事業(yè)單位，很多企業(yè)也加入到扶貧隊(duì)伍中來(lái)。在教育扶貧方面，吉林省坐擁吉林大學(xué)，東北師范大學(xué)和延邊大學(xué)三所國(guó)家211工程高等院校以及幾十所普通本科院校及職業(yè)技術(shù)學(xué)院(校)，其中更不乏師范類院校，這就為今后進(jìn)一步開(kāi)展“教育扶貧”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.加快脫貧致富的愿望強(qiáng)烈，基礎(chǔ)設(shè)施作用開(kāi)始顯現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，省內(nèi)貧困地區(qū)各級(jí)黨委、政府對(duì)扶貧工作高度重視，扶貧政策已深入人心，貧困人口求發(fā)展、盼致富的愿望日益強(qiáng)烈。經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，尤其近十年的“以工代賑”，貧困地區(qū)的道路、農(nóng)田水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施得到了很大的改善，其作用逐步開(kāi)始顯現(xiàn)，從而為貧困地區(qū)廣大人民群眾盡快脫離貧困走向富裕打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.探索并積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。吉林省在多年扶貧開(kāi)發(fā)中不斷探索并積極試點(diǎn)，已經(jīng)積累了許多扶貧開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)。一是已初步建立了扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制，并形成“合力”。為加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作，吉林省設(shè)有由副省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)、由31個(gè)廳級(jí)部門副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員的省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。在8個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣全面落實(shí)“一把手”負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，全力推行實(shí)施六項(xiàng)改革，明確八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，注重整村推進(jìn)、企業(yè)扶貧等10項(xiàng)重點(diǎn)工作。同時(shí)，在完善機(jī)構(gòu)、資金投入、工作檢查等方面采取了一些行之有效的措施，初步形成了全社會(huì)共同推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的合力。二是分層次制定規(guī)劃，扶貧到村。迄今為止，“扶貧到村”仍然是現(xiàn)階段綜合治理貧困現(xiàn)象,提高資金集中投入效能的重要舉措。吉林省按照國(guó)家的總體部署,結(jié)合全省實(shí)際，分層次制定并啟動(dòng)了扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，將全省3800個(gè)重點(diǎn)村作為扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng),堅(jiān)持把計(jì)劃分解到村,任務(wù)落實(shí)到村，措施扶持到村。三是堅(jiān)持各具特色的開(kāi)發(fā)式扶貧為主。吉林省針對(duì)東、中、西和城市郊區(qū)的不同特點(diǎn)，重點(diǎn)扶持發(fā)展了一些種植、養(yǎng)殖、加工和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等一批有區(qū)域特色、有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目和產(chǎn)業(yè)，在某種程度上增強(qiáng)了農(nóng)民的造血功能，加快了低收入人口增收致富的步伐。 四是注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門的指示精神，吉林省制定實(shí)施了《吉林省以工代賑項(xiàng)目管理暫行辦法》等大量與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的規(guī)范性文件。在注重農(nóng)田水利改造的同時(shí)，更加關(guān)注基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)危房改造，基本實(shí)現(xiàn)“公路村村通”；通過(guò)在貧困村設(shè)立衛(wèi)生所、圖書(shū)室等方式，強(qiáng)化衛(wèi)生、教育公共服務(wù)。幫助貧困人口增收的同時(shí)，更顯著地改善了其生存環(huán)境。

二、當(dāng)前吉林省扶貧開(kāi)發(fā)面臨的制約因素

吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作雖然成績(jī)斐然，一定程度上改善了貧困人口的生產(chǎn)生活狀況，呈現(xiàn)出貧困人口數(shù)量逐步減少，貧困群眾生活水平有較大提高的良好態(tài)勢(shì)，但是從調(diào)查了解的情況來(lái)看，在令人欣喜的總體形勢(shì)下，依然存在著諸多不容回避的制約因素。

1.貧困地區(qū)自然條件較差。自然資源貧乏、生存環(huán)境惡劣、各種災(zāi)害頻發(fā)，是吉林省低收入人口增收的長(zhǎng)期障礙和根本性的制約因素。[3]吉林省的主要貧困地區(qū)可以大體分為東西兩大片區(qū)。其一是圍繞白城市為主的區(qū)域，包括通榆、鎮(zhèn)賚、大安、洮南、長(zhǎng)嶺、洮北、雙遼7個(gè)縣(市、區(qū)),430個(gè)貧困村的西部干旱鹽堿沙化地區(qū)；另一個(gè)是以延邊州為主的區(qū)域，包括龍井、和龍、汪清、安圖、圖們、靖宇、長(zhǎng)白、柳河8個(gè)縣(市),539個(gè)貧困村的東部高寒地區(qū)。兩大片區(qū)均為自然條件較差區(qū)域。自然資源貧乏導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度增加，務(wù)農(nóng)收入減少，而務(wù)農(nóng)收入又是貧困人口的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)農(nóng)業(yè)資源相對(duì)依賴較強(qiáng)，導(dǎo)致收入受到限制；自然環(huán)境惡劣、生存條件差，使得貧困地區(qū)地方病問(wèn)題突出，病一人貧一家，因病致貧的現(xiàn)象比比皆是；水、旱、風(fēng)等自然災(zāi)害發(fā)生率高于省內(nèi)其他地區(qū)，導(dǎo)致貧困地區(qū)人口損失嚴(yán)重，生活質(zhì)量下降，很多積累的扶貧成果也往往伴隨災(zāi)害毀于一旦。

2.扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制有待完善，尤其是基層體系尚未形成。目前，吉林省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組已建立，省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)體系已經(jīng)明確，即在吉林省省委、省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織實(shí)施、各扶貧部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、各職能部門負(fù)責(zé)具體操作、鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與其中的“大扶貧”格局已基本形成。但在總體格局形成的前提下，我們也注意到，由于規(guī)劃不統(tǒng)一、項(xiàng)目不一致、重點(diǎn)不突出，各部門各自為戰(zhàn)，全省形成不了一盤(pán)棋，嚴(yán)重削弱了吉林省扶貧開(kāi)發(fā)的效果?？h(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的重視程度各不相同，有些甚至缺少專門的扶貧開(kāi)發(fā)部門，致使很多扶貧政策及項(xiàng)目很難深入落實(shí)到貧困地區(qū)，貧困地區(qū)群眾的真實(shí)需要也很難得到反饋。而作為最基層的貧困村，由于生活條件艱苦、待遇偏低，很難吸引人才進(jìn)入甚至導(dǎo)致人才外流，貧困村干部往往是年齡較大的村內(nèi)老人，素質(zhì)和能力普遍偏低，缺少創(chuàng)新精神和技術(shù)指導(dǎo)能力，難以帶領(lǐng)村民擺脫貧困。

3.扶貧資金有限，扶貧政策及項(xiàng)目缺乏針對(duì)性、實(shí)效性。作為以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、工業(yè)較弱的財(cái)政窮省，雖然吉林省省委、省政府高度重視，但可用于扶貧開(kāi)發(fā)的資金依然有限。2011年，中央分配給吉林省3.8億元，省里僅投入3666萬(wàn)元(不到中央的10%，國(guó)家要求配套投入為40%)。扶貧開(kāi)發(fā)資金總量少，而吉林省扶貧開(kāi)發(fā)的扶貧項(xiàng)目和資金又實(shí)行部門分散管理，信貸資金對(duì)種養(yǎng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化方面支持力度又不夠，導(dǎo)致許多扶貧項(xiàng)目受資金限制很難有效開(kāi)展。吉林省扶貧政策是依據(jù)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)的總體趨勢(shì)來(lái)制定和實(shí)施的，往往缺少針對(duì)性，與具體貧困鄉(xiāng)村實(shí)際需要無(wú)法完全吻合；加之涉及到政府多個(gè)不同職能部門的協(xié)作，政策的制定、項(xiàng)目的實(shí)施一定程度上又難以配套，缺少可操作性。同時(shí)，由于跨部門協(xié)作或者管理不當(dāng)，這些有著明確目標(biāo)要求和計(jì)劃的政策及項(xiàng)目，往往在開(kāi)始實(shí)施后，運(yùn)行監(jiān)管過(guò)程乃至效果卻被忽略，許多建設(shè)項(xiàng)目前期有建設(shè)，后期無(wú)人管理。[4]

4.人口素質(zhì)低，教育水平落后，缺少就業(yè)門路。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首要因素是人。貧困與非貧困地區(qū)之間的收入差距，不僅體現(xiàn)在自然環(huán)境、生產(chǎn)條件等客觀環(huán)境上，還體現(xiàn)在文化、素質(zhì)、精神等主觀方面上；而更深層次原因則是觀念、教育的差距。長(zhǎng)期以來(lái)，吉林省貧困人口的家庭經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)，而人口素質(zhì)低阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率極低，使得貧困現(xiàn)象長(zhǎng)期并固化存在。封閉落后的觀念意識(shí)，也使得貧困人口對(duì)教育及教育反貧困等問(wèn)題的重視程度普遍偏低，加之當(dāng)?shù)亟逃Y源本身的缺乏，造成了貧困人口素質(zhì)難以有效提高，就業(yè)門路狹窄，更加依附于種植業(yè)收入，進(jìn)入不良循環(huán)，嚴(yán)重制約了吉林省扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程。[5]

三、加強(qiáng)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作的對(duì)策建議

在全球經(jīng)濟(jì)一體化快速推進(jìn)的背景下，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益加速的形勢(shì)下，在全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求下，吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作必須充分發(fā)揮其有利條件，突破制約因素，取得突破性成效。

1.進(jìn)一步挖掘貧困地區(qū)(縣、村)比較優(yōu)勢(shì)資源，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)相關(guān)工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展。為了突破自然資源的限制，在扶貧工作中，我們一直希望能突破傳統(tǒng)對(duì)自然資源尤其是土地資源的束縛，加快發(fā)展貧困地區(qū)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，這是很多扶貧政策和項(xiàng)目的引導(dǎo)方向。然而，筆者注意到這些扶貧項(xiàng)目在促進(jìn)貧困地區(qū)收入提高的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題：過(guò)于追求發(fā)展工商業(yè)、房地產(chǎn)等二三產(chǎn)業(yè)，造成耕地流失進(jìn)一步加劇、土地荒蕪程度進(jìn)一步加大，雖然短期帶來(lái)了收入提高，但并不利于扶貧開(kāi)發(fā)的持續(xù)發(fā)展；而長(zhǎng)期依賴農(nóng)業(yè)生存的農(nóng)民對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的參與和認(rèn)識(shí)程度十分有限，往往只有極少部分農(nóng)民樂(lè)于參與工業(yè)或服務(wù)業(yè)發(fā)展，而參與方式通常也僅限于以提供自身勞動(dòng)力為主，限制了貧困地區(qū)收入提高的普遍性和積極性。[6]

按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，唯有農(nóng)業(yè)先現(xiàn)代化，才能推進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化。從比較優(yōu)勢(shì)理論的角度來(lái)看，吉林省作為全國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，長(zhǎng)期以來(lái)一直注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，吉林省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)相對(duì)于其工業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展形成了產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，省內(nèi)貧困地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴程度也相對(duì)較高，而貧困家庭收入主要以務(wù)農(nóng)收入為主，在這種環(huán)境中，為了適應(yīng)生存、發(fā)展，很多地區(qū)已經(jīng)積累了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)。因此，相對(duì)于盲目在貧困地區(qū)發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，吉林省在扶貧開(kāi)發(fā)工作中更應(yīng)著力突出自己在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的比較優(yōu)勢(shì)，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

吉林省貧困地區(qū)雖然總體上自然資源相對(duì)貧乏，卻可以大力發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)突出、區(qū)域特色明顯、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色農(nóng)產(chǎn)品?？梢砸罁?jù)市場(chǎng)需求，深入挖掘比較優(yōu)勢(shì)資源，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這一主線，著力打造具有鮮明特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而利用農(nóng)業(yè)帶動(dòng)工業(yè)，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)，全面提升和發(fā)展。首先，依據(jù)吉林省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展所積累出的農(nóng)業(yè)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，選擇適應(yīng)貧困地區(qū)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)而又具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的“三高”農(nóng)產(chǎn)品，組織運(yùn)用現(xiàn)代科技化手段適度規(guī)模生產(chǎn)，逐步商品化。其次，積極發(fā)展深度開(kāi)發(fā)和多層次增值，開(kāi)展相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品配套的粗加工、精加工，進(jìn)而形成圍繞主導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈并不斷推進(jìn)其健康發(fā)展。最后，利用現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)合扶貧政策及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)手段，重組壯大，使其形成適應(yīng)地方性資源優(yōu)勢(shì)和技術(shù)條件的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。利用特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展綠色或生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)綠色產(chǎn)品，促進(jìn)綠色市場(chǎng)形成，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)工業(yè)、服務(wù)業(yè)的共同發(fā)展，長(zhǎng)期、切實(shí)有效地提高大部分貧困農(nóng)民收入。

2.加快完善扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制，抓緊建立健全基層扶貧體系，加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)人才隊(duì)伍建設(shè)。完善扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制，促使相關(guān)工作順暢、切實(shí)有效地開(kāi)展。一要明確組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。把部門式的工作環(huán)節(jié)納入到統(tǒng)一布局之中，扶貧規(guī)劃的落實(shí)、項(xiàng)目的選擇、資金的管理及分配必須在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)。無(wú)論是政策的調(diào)整、目標(biāo)的制定和任務(wù)的分解，還是資金的使用和項(xiàng)目的具體安排等事項(xiàng)，都要由扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)研究確定。二要建立各扶貧職能單位的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)小組的總體指導(dǎo)下，各扶貧開(kāi)發(fā)成員單位要圍繞全省扶貧開(kāi)發(fā)工作布局，在明確各自責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化工作溝通，加強(qiáng)銜接，緊密配合，協(xié)調(diào)、合力地推動(dòng)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作的全面發(fā)展。三要完善科學(xué)管理機(jī)制。為了便于扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組做出科學(xué)決策，實(shí)時(shí)掌握吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作的動(dòng)態(tài)變化情況，必須要完善科學(xué)管理機(jī)制，建立有效的動(dòng)態(tài)管理和科學(xué)規(guī)范的檢測(cè)和測(cè)評(píng)機(jī)制。在扶貧工作日?；幕A(chǔ)上，建立一套扶貧情況動(dòng)態(tài)檢測(cè)體系，通過(guò)規(guī)范的信息收集、整理、分析工作，切實(shí)掌握相關(guān)工作的落實(shí)情況和實(shí)際效果。[7]

扶貧開(kāi)發(fā)工作要落到實(shí)處，不僅需要明確的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及完善工作運(yùn)行機(jī)制，更需要抓緊建立健全基層扶貧體系。首先，應(yīng)明確吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作自上而下的運(yùn)行體系中各縣 (市)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))具有重要的樞紐作用，將扶貧工作協(xié)調(diào)落實(shí)到村、戶。其次，各地方尤其是扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣(市)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定單獨(dú)設(shè)置扶貧辦，使基層扶貧開(kāi)發(fā)工作有具體的、有力的操作隊(duì)伍，這是基層扶貧體系最基本的要求，也是最重要的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，不僅需要省扶貧開(kāi)發(fā)辦出臺(tái)具體的、可操作性意見(jiàn)，給予相關(guān)支持和指導(dǎo)，同時(shí)也需要各縣 (市)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))的重視。最后，應(yīng)建立參與式村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃制度，組織、引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)群眾參與制定、實(shí)施、管理貧困村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，并實(shí)時(shí)監(jiān)控、分析所有項(xiàng)目的最終質(zhì)量、效果及產(chǎn)生的影響。

制度、體系的建立和實(shí)施都要依賴于扶貧開(kāi)發(fā)的隊(duì)伍來(lái)執(zhí)行，因此需要優(yōu)化出一支素質(zhì)高、創(chuàng)新性強(qiáng)、愛(ài)崗敬業(yè)的扶貧開(kāi)發(fā)人才隊(duì)伍。首先，要強(qiáng)化培養(yǎng)貧困地區(qū)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)和扶貧管理、技術(shù)人才。通過(guò)掛職、定期輪訓(xùn)等交流方式，努力造就一支素質(zhì)較高、作風(fēng)過(guò)硬、適應(yīng)新階段扶貧開(kāi)發(fā)需要的干部隊(duì)伍。同時(shí)也要注重對(duì)一些重要崗位人才的培養(yǎng)，尤其是應(yīng)對(duì)統(tǒng)計(jì)檢測(cè)、資金項(xiàng)目管理等技術(shù)崗位的業(yè)務(wù)骨干和專業(yè)技術(shù)人才加以培訓(xùn)和組織交流。其次，推動(dòng)實(shí)施引導(dǎo)人才向農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)的具體政策，以更加優(yōu)厚的條件鼓勵(lì)和支持教育、醫(yī)療、社會(huì)、文化及科技工作者到“三區(qū)”提供長(zhǎng)期服務(wù)。鼓勵(lì)各界實(shí)用人才真正參與到貧困地區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)中，不僅服務(wù)于貧困人口，也成為推動(dòng)貧困人口提高認(rèn)知的信息平臺(tái)。最后，在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)不斷加大人才工作的投入，在提高貧困地區(qū)工作人員待遇的同時(shí)，每年要安排適度的培訓(xùn)資金專門用于扶貧開(kāi)發(fā)人才隊(duì)伍素質(zhì)的提升；制定并完善鼓勵(lì)政策和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)大學(xué)生到貧困地區(qū)鍛煉，引導(dǎo)并支持掛職干部長(zhǎng)期扎根于貧困地區(qū)建功立業(yè)。

總之，要進(jìn)一步完善扶貧開(kāi)發(fā)制度，建立健全基層扶貧體系，加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)人才隊(duì)伍建設(shè)，在形成一套自上而下的扶貧開(kāi)發(fā)政策的落實(shí)路徑的同時(shí)，也形成一套自下而上的實(shí)際需求及扶貧績(jī)效的反饋體系。

3.完善扶貧資金管理制度，整合全社會(huì)資源共同推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。必須完善扶貧資金管理制度，利用有限資源創(chuàng)造出更好的績(jī)效。在工作過(guò)程中要嚴(yán)格本著規(guī)劃、項(xiàng)目、資金三位一體原則，項(xiàng)目按照規(guī)劃實(shí)施，資金按照項(xiàng)目進(jìn)行分配。首先，要按照扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，把扶貧資金應(yīng)用到最需要的項(xiàng)目中去，搞好扶貧開(kāi)發(fā)的科學(xué)立項(xiàng)。在選擇扶貧項(xiàng)目的過(guò)程中，從立項(xiàng)開(kāi)始就要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策和規(guī)劃，科學(xué)地研究和選擇申報(bào)扶貧項(xiàng)目，有側(cè)重地投入扶貧資金，防止項(xiàng)目缺乏針對(duì)性和實(shí)用性；同時(shí)還要加強(qiáng)各扶貧部門之間的協(xié)調(diào)，以免重復(fù)立項(xiàng)，使扶貧資金真正地用在推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展和增加貧困人口收入上。其次，要完善扶貧項(xiàng)目資金管理制度。要加強(qiáng)扶貧資金撥付使用管理及扶貧資金報(bào)賬管理，對(duì)大額扶貧資金支出，例如項(xiàng)目管理費(fèi)、科技培訓(xùn)費(fèi)等進(jìn)行撥付、報(bào)賬必須采用轉(zhuǎn)賬支付的方式，以免發(fā)生虛開(kāi)套現(xiàn)的情況；公開(kāi)公示，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行績(jī)效考評(píng)和通報(bào)制度，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，定期組織財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)扶貧資金使用與管理情況進(jìn)行檢查、審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。最后，對(duì)已經(jīng)完成的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，財(cái)政部門要嚴(yán)格按照規(guī)定、規(guī)范進(jìn)行驗(yàn)收，全面評(píng)價(jià)工程質(zhì)量，出具竣工驗(yàn)收書(shū)，所有竣工項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)項(xiàng)目責(zé)任人和驗(yàn)收人的簽字認(rèn)可，并保存完整的資料檔案。

扶貧開(kāi)發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期持久的過(guò)程，除了國(guó)家和吉林省不斷增加扶貧資金的投入，還必須更多地整合社會(huì)資源推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)貧困人口主動(dòng)采取多樣方式融通資金，實(shí)現(xiàn)收入增加。首先，應(yīng)調(diào)整扶貧貼息貸款政策，一定程度上下放權(quán)限，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)范圍，建立激勵(lì)約束機(jī)制，積極鼓勵(lì)有需要的貧困人口主動(dòng)到銀行申請(qǐng)扶貧貼息貸款。其次，通過(guò)貧困村互助，探索有效到戶機(jī)制，整合資金。目前我國(guó)已經(jīng)有8009個(gè)村進(jìn)行了試點(diǎn)，覆蓋近百萬(wàn)貧困人口，資金規(guī)模15億元，不僅緩解了貧困地區(qū)農(nóng)戶貸款難的問(wèn)題，而且增強(qiáng)了其組織、經(jīng)營(yíng)能力。最后，積極推進(jìn)和開(kāi)展小額信貸，每年安排一定規(guī)模的資金，對(duì)肯向貧困地區(qū)發(fā)放小額信貸資金的金融機(jī)構(gòu)給予貼息或獎(jiǎng)勵(lì)。[8]

4.以教育(培訓(xùn))扶貧為導(dǎo)向，切實(shí)提升貧困人口素質(zhì)。推進(jìn)貧困地區(qū)的人力資源開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提高貧困人口脫貧致富的素質(zhì)及能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是減輕貧困繼而脫貧致富的根本性措施。根據(jù)新階段扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)，吉林省貧困地區(qū)人口應(yīng)從以下三個(gè)方面提高素質(zhì)和能力。首先，要加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育。貧困人口總體素質(zhì)的提高，可以為后期技能培訓(xùn)和職業(yè)教育打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更可以擴(kuò)展貧困群眾視野，有利于參與式扶貧的深入發(fā)展。這就要求吉林省調(diào)整扶貧資金投入方向，重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍素質(zhì)提升。其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)。通過(guò)對(duì)貧困群眾施以實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)，使其在從事自然資源開(kāi)發(fā)的前期或整個(gè)過(guò)程中提高效率，從而增加收入。這就要求扶貧開(kāi)發(fā)部門多與農(nóng)科所、農(nóng)業(yè)院校溝通，增強(qiáng)針對(duì)我省貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際狀況的農(nóng)業(yè)研究，并且鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)相關(guān)人才下鄉(xiāng)，真正把實(shí)用的農(nóng)業(yè)知識(shí)傳送給農(nóng)民。再次，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人口就業(yè)能力，擴(kuò)展其就業(yè)范圍，促進(jìn)其合理流動(dòng)。各級(jí)扶貧部門要充分利用吉林省的院校資源尤其是職業(yè)院校資源，積極對(duì)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力展開(kāi)職業(yè)技能教育，這不僅能提高實(shí)際收入，而且可以從根本上促進(jìn)其自我發(fā)展。要切實(shí)推進(jìn)“雨露計(jì)劃”，完善學(xué)習(xí)補(bǔ)貼相關(guān)政策，不斷激勵(lì)貧困地區(qū)勞動(dòng)力，尤其是“兩后生”進(jìn)入職業(yè)院校。要以促進(jìn)地區(qū)勞動(dòng)力有序流動(dòng)和就業(yè)為前提，合理分配短、中、長(zhǎng)期培訓(xùn)數(shù)量和比例，針對(duì)貧困人口特征改進(jìn)培訓(xùn)方式和機(jī)制。貧困群眾的素質(zhì)和能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要政府及社會(huì)各界給予高度重視。

加強(qiáng)吉林省扶貧開(kāi)發(fā)工作，一要進(jìn)一步挖掘貧困地區(qū)(縣、村)比較優(yōu)勢(shì)資源，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這既是扶貧開(kāi)發(fā)工作的“主線”或重點(diǎn)，也是使貧困地區(qū)脫貧致富的基本路徑；二要加快完善扶貧開(kāi)發(fā)工作運(yùn)行機(jī)制，抓緊建立健全基層扶貧體系，加強(qiáng)貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)人才隊(duì)伍建設(shè)，這既是政府的職能所在，也是使貧困地區(qū)脫貧致富的體制保障，是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富的依托和關(guān)鍵；三要完善扶貧開(kāi)發(fā)資金管理制度，整合社會(huì)資源推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展，這是做好扶貧開(kāi)發(fā)工作的前提條件和基本手段；四要以教育(培訓(xùn))扶貧為導(dǎo)向，切實(shí)提高貧困人口脫貧致富的能力，這是實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)工作目標(biāo)的根本源泉。

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