王 妍

(天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津 300314)

一、基本情況

隴南，位于甘肅東南部，地處秦巴山地與岷山山脈、黃土高原交匯地帶，屬亞熱帶向暖溫帶過度地區(qū)。毗鄰川、陜兩省，轄8縣1區(qū)，283.23萬人，總面積2.79萬平方公里，耕地面積433.9萬畝，是甘肅省唯一的長江流域地區(qū)。自然條件差，山大溝深，交通不暢;經(jīng)濟總量小，人均水平低，貧困面大是基本市情。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，廣大農(nóng)民能提供的有效擔(dān)保物有限，資金短缺，融資難成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，所以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開辦，既是形勢所迫，又是發(fā)展的需要。

二、經(jīng)驗做法

近年來，隴南市圍繞區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，大力推動農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，探索開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，在破解農(nóng)村抵押擔(dān)保難、融資難，促進特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

(一)配套出臺政策措施，破解政策困局。隴南市政府先后出臺了《隴南市“三權(quán)”抵押貸款實施方案》《隴南市農(nóng)村物權(quán)抵押貸款交易中心試點工作方案》和《隴南市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施細則》等政策措施，人民銀行隴南市中心支行提請市政府批轉(zhuǎn)了《金融支持全市集體林權(quán)制度改革促進林業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見》，制定了確權(quán)、抵押登記、價值評估、產(chǎn)權(quán)交易等方面的操作流程，通過破解政策困局，激活了農(nóng)村物權(quán)的財權(quán)，為農(nóng)村物權(quán)抵押貸款奠定堅實基礎(chǔ)。

(二)配套建立組織機構(gòu)，形成工作合力。成立了農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督查。各縣區(qū)相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”的工作機制，確保了農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作的順利推進。

(三)優(yōu)化辦理流程，提供“一站式”服務(wù)。為了提高辦事效率，在徽縣江洛鎮(zhèn)、成縣小川鎮(zhèn)、武都角弓鎮(zhèn)、西和何壩鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村物權(quán)抵押貸款交易中心，將金融機構(gòu)、確權(quán)頒證機構(gòu)、評估機構(gòu)、抵押登記機構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等集中到便民大廳，根據(jù)相應(yīng)職能開設(shè)辦公窗口，為農(nóng)戶貸款提供一站式服務(wù)。

(四)優(yōu)化金融服務(wù)，主動推動農(nóng)村物權(quán)抵押貸款。全市各金融機構(gòu)主動加強與上級行的溝通銜接，爭取優(yōu)惠政策，禮縣農(nóng)行被農(nóng)業(yè)銀行總行確定為首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點行。立足各類農(nóng)村經(jīng)營主體的融資需求實際，創(chuàng)新推出了多種易評估、易抵押的農(nóng)村物權(quán)抵押貸款模式。

(五)創(chuàng)新抵押模式，實現(xiàn)銀農(nóng)雙贏互利。全市各金融機構(gòu)立足各地實際，深入調(diào)研貸款試點面臨的法律制約、存在困難及問題，創(chuàng)新抵押模式，確保抵押風(fēng)險可控，貸款流程依法合規(guī)，實現(xiàn)了金融機構(gòu)與農(nóng)戶的互惠互利。主要有以下創(chuàng)新做法:

1、“國有土地使用權(quán)抵押+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”。有大額貸款需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以國有土地使用權(quán)和承包的村集體土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，向銀行申請貸款，銀行通過內(nèi)部評估，確定承包合同的價值，并以“國有土地使用權(quán)+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”為組合抵押實現(xiàn)抵押融資業(yè)務(wù)。

2、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”。隴南徽縣政府出資建立了苗木專項特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專門為苗木種植戶提供融資擔(dān)保服務(wù)。銀行考慮到苗木生產(chǎn)周期長、前期投入大、畝產(chǎn)價值高等實際情況，要求苗木種植戶將土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，貸款金額高于同類擔(dān)保貸款的額度，期限也長于同類貸款。在目前土地確權(quán)登記、價值評估等配套政策還不完善的大環(huán)境下，操作方式主要是通過銀行內(nèi)部評估來實現(xiàn)。

3、“擔(dān)保協(xié)會擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)輔助抵押”。主要是花椒、油橄欖、中藥材等區(qū)域特色農(nóng)業(yè)集中種植、加工販運區(qū)以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，按照“自愿聯(lián)合、風(fēng)險共擔(dān)”的原則成立擔(dān)保協(xié)會，協(xié)會負責(zé)人由村上品行端正的能人大戶和具有較強責(zé)任心、威信高的農(nóng)戶擔(dān)任。對貸款需求額度較大的村民，由村級貸款擔(dān)保委員會擔(dān)保，借款人在申請貸款時，按照銀行授信額度的10%繳納擔(dān)保金，存入指定專戶，并將土地承包經(jīng)營權(quán)作為輔助抵押。

4、“合作社擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)?！?。主要是農(nóng)民專業(yè)合作社(協(xié)會)利用自有資產(chǎn)為內(nèi)部成員提供擔(dān)保，農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)等對合作社(協(xié)會、擔(dān)保委員會)進行反擔(dān)保，銀行為發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶提供貸款，發(fā)展合作社主營種養(yǎng)殖業(yè)。

三、取得的成效

轄內(nèi)各金融機構(gòu)立足各地實際，深入調(diào)研貸款試點面臨的法律制約、存在困難及問題，創(chuàng)新抵押模式，確保抵押風(fēng)險可控，貸款流程依法合規(guī)，實現(xiàn)了金融機構(gòu)與農(nóng)戶的雙贏互利。2015年上半年隴南市累放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款0.24億元，6月末余額1.28億元。取得了較為明顯的成效。

(一)有效緩釋了銀行貸款風(fēng)險，進一步降低貸款門檻。如擔(dān)保協(xié)會擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)輔助抵押模式充分利用了推薦委員會的人緣優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢，有效改變了“三農(nóng)”融資中農(nóng)村金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對稱，降低了貸前調(diào)查成本和貸后管理成本，實現(xiàn)了批發(fā)式放貸，提高了貸款覆蓋面。該模式的雙重增信作用，提高了貸款額度，較好地契合了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的融資需求。

(二)促進了區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如在隴南市西和縣農(nóng)信社發(fā)放的抵押貸款推動下，2014年全縣農(nóng)牧業(yè)設(shè)施增至40萬畝，新建養(yǎng)殖小區(qū)(場)122個，新增規(guī)模養(yǎng)殖戶2600戶，使“設(shè)施農(nóng)牧業(yè)+特色林果業(yè)”主體生產(chǎn)模式推廣成效顯著。

(三)有效促進了農(nóng)民增收。如:在貸款支持下，隴南市西和縣2014年全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動農(nóng)民人均增加585元，全縣農(nóng)民人均收入由2008年2187元，增加到2014年的3232元，年均增長8.23%。隴南市兩當(dāng)縣、徽縣農(nóng)信社發(fā)放的貸款推動兩縣香菇、苗木種植戶人均收入較貸款前增收500元左右。隴南市成縣60%以上的貧困人口受到特色產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的支持，使該縣農(nóng)戶人均純收入達5617元，同比增長15.2%。

四、存在的障礙

(一)現(xiàn)行《物權(quán)法》等法律法規(guī)不完善。黨的十八屆三中全會和2014年中央1號文件明確了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)新的政策框架，即堅持穩(wěn)定家庭土地承包關(guān)系，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)利，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。但目前《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押仍有限制，如《物權(quán)法》第133條規(guī)定:“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”?！掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定:“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@些限制阻礙了土地的要素市場化和資本化。在法律修改之前，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押還存在法律障礙。

(二)金融機構(gòu)開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款顧慮重重。本次共選取了153家金融機構(gòu)進行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，31%的銀行認為有必要開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，57.5%的銀行認為有必要但很有困難，11.1%的銀行認為沒有必要開展這項業(yè)務(wù);只有9.8%的銀行開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，90.2%的銀行未開展和不打算開展這項業(yè)務(wù);只有2%的銀行成立了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款專營部門，19.6%的銀行在信貸資金中安排了用于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的專項資金，而且都是作為涉農(nóng)專項資金的一部分;57.7%的銀行為防范風(fēng)險，對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押率范圍控制在50%以下。

(三)政府確權(quán)登記工作有待完善。由于甘肅省農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記工作起步較晚，截至目前，已開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的8個地市，只有5.09%的土地得到確權(quán)登記。而且，土地確權(quán)工作并不完善，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)利主體不明、界限模糊、面積不準的現(xiàn)象大量存在。另外，確權(quán)登記成本較高，平均每畝土地確權(quán)費用約為30元，而且涉及環(huán)節(jié)較多，手續(xù)繁瑣，影響土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的推廣和實施。

(四)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢。目前，全市未設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，也未設(shè)立專門服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機構(gòu)。由于土地流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)育不夠完善，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，一旦借款人出現(xiàn)違約，銀行較難處置變現(xiàn)借款人的土地承包經(jīng)營權(quán)，制約金融機構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的積極性。

(五)未建立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)。目前，各縣均沒有專業(yè)土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和人員，主要通過房地產(chǎn)評估機構(gòu)、銀行內(nèi)部人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門人員組成評估小組，根據(jù)土地種養(yǎng)物及經(jīng)營時間，對土地經(jīng)營權(quán)進行價值評估，缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的評估指標及標準，影響土地經(jīng)營權(quán)價值判斷，實際價值難以合理確定，最終確認的價值公允性難以讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所有人與貸款銀行同時接受。

(六)風(fēng)險分擔(dān)及補償機制欠缺。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在不可預(yù)知的風(fēng)險，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款也面臨較大風(fēng)險。另外，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品少、針對性差、保障程度低、限制條件多等，很難調(diào)動農(nóng)戶參加保險的積極性，導(dǎo)致風(fēng)險轉(zhuǎn)移和保障能力差。

五、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的對策

(一)修訂完善土地相關(guān)法律制度。建議對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律及相關(guān)政策法規(guī)制度進行修訂，進一步明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性，從根本上消除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律障礙，使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置。

(二)盡快出臺金融支持土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見。建議人總行出臺金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，引導(dǎo)涉農(nóng)銀行業(yè)機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推出適合土地流轉(zhuǎn)的金融產(chǎn)品，如開辦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營收益質(zhì)押貸款、開辦土地流入企業(yè)倉單質(zhì)押等信貸品種?？茖W(xué)設(shè)計農(nóng)村土地抵押貸款制度，制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)貸款操作規(guī)程，合理設(shè)定金融支持土地流轉(zhuǎn)貸款期限、利率和額度等，更好地滿足土地流轉(zhuǎn)資金需要。

(三)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。一是加快土地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)工作，明確權(quán)屬歸屬，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價值評估提供依據(jù)和基礎(chǔ)。二是建立權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估中介機構(gòu)。制定科學(xué)的評估標準，出臺評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準則，合理確定土地承包經(jīng)營權(quán)價值。三是完善土地流轉(zhuǎn)市場體系，加快縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)體系建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機制，推動市場健康有序發(fā)展。同時，逐步引進獨立的社會中介機構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，形成市場化的交易服務(wù)機制。

(四)建立健全風(fēng)險補償機制。建立健全政策保險、政府貼息、基金補償?shù)亩嘀仫L(fēng)險保障補償機制。設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金。加快組建農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)，鼓勵和支持保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，探索多種擔(dān)保方式，切實防范此類貸款的信貸風(fēng)險。

(五)加強農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，促使農(nóng)業(yè)融資向多渠道發(fā)展。建立政策性投資和擔(dān)保體系，引導(dǎo)社會和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投入。建議組建市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合各類支農(nóng)資金和土地出讓收益，進行注冊入股，參與農(nóng)村土地開發(fā)與管理。金融部門要加強與擔(dān)保公司的合作，在風(fēng)險可控的前提下，不斷加大對流轉(zhuǎn)主體的金融支持力度。