◎文/郭善伯 張志華 張麗恒

淺談如何解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛

◎文/郭善伯 張志華 張麗恒

近年來(lái)，國(guó)家不斷鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，形成集約化、規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等種植、養(yǎng)殖模式加大補(bǔ)貼力度，有效地解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也大大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是在國(guó)家鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策實(shí)施的過(guò)程中，也不同程度地出現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，本文從土地承包糾紛的特點(diǎn)入手，詳細(xì)分析幾種土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的典型案例，從而對(duì)如何解決農(nóng)村土地承包糾紛提出幾點(diǎn)建議。

土地承包；土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)營(yíng)糾紛

張志華（1969—），天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院。郵編：300202

張麗恒（1977—），天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院。郵編：300202

土地既是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最重要的家庭財(cái)產(chǎn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的新階段，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處工作更加重要，各級(jí)管理部門應(yīng)給予高度重視，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特點(diǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛與其他糾紛存在著較大的差異，主要包括土地經(jīng)營(yíng)糾紛的主、客體具有特定性；合同基本內(nèi)容的固定性；矛盾易發(fā)生轉(zhuǎn)化和具有突變性；實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的艱難性等。

（一）農(nóng)村土地承包合同主、客體具有特定性

農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或是村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人。農(nóng)村土地承包的承包人一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在有些情況下，承包人也可以是非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

農(nóng)村土地承包合同的客體是集體所有或國(guó)家所有依法由集體使用的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定的農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的載體。

（二）農(nóng)村土地承包合同基本內(nèi)容的固定性

土地是可以循環(huán)利用的生產(chǎn)資料之一。經(jīng)營(yíng)者只有擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán)，才有精心管理、合理使用、改善環(huán)境、增加投入以求增加土地地力的積極性，從而提高土地生產(chǎn)能力。因此，《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（三）矛盾易發(fā)生轉(zhuǎn)化和具有突變性

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛即使當(dāng)事人的人數(shù)不一定有很多，但是會(huì)涉及所有承包人的利益并受到關(guān)注，社會(huì)影響大，矛盾易發(fā)生轉(zhuǎn)變而激化，必須引起高度重視。如果處理不當(dāng)，也會(huì)由此引發(fā)民事案件轉(zhuǎn)為刑事案件。如因矛盾激化，而發(fā)生的故意砍伐他人農(nóng)作物，故意傷害當(dāng)事人、集體上訪等現(xiàn)象的發(fā)生，雖然屬于極個(gè)別現(xiàn)象，但危害大，影響深。

（四）實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的艱難性

承包法規(guī)定了承包人作為主體，有權(quán)將自己承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但實(shí)際執(zhí)行中，往往發(fā)包方為了非法限制阻撓承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，會(huì)使用各種侵害承包方土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，一是以權(quán)力直接剝奪了承包方的自主決策權(quán)；二是以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強(qiáng)行“租用”承包方的承包地；三是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中與承包方爭(zhēng)利；四是隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧地”、“機(jī)動(dòng)地”，在本應(yīng)分到各戶的承包地中切出機(jī)動(dòng)地，由村集體甚至村干部個(gè)人掌握，變相剝奪承包方的土地。

二、近幾年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的幾種典型類型

（一）延包政策落實(shí)不夠引發(fā)的糾紛

二輪延包時(shí)，有的地方?jīng)]有嚴(yán)格按照國(guó)家延包政策發(fā)包土地，加上當(dāng)時(shí)農(nóng)民對(duì)土地不夠重視，因?yàn)橥恋氐慕?jīng)營(yíng)效益很低，形成了很多歷史遺留問(wèn)題。一些村集體、村干部對(duì)國(guó)家的土地政策、法律缺乏正確認(rèn)識(shí)，在農(nóng)村土地承包管理中存在違法發(fā)包的現(xiàn)象：有些村委負(fù)責(zé)人違反民主議定原則，根據(jù)個(gè)人好惡、親疏遠(yuǎn)近發(fā)包土地，搞“暗箱操作”，引起群眾不滿；有的對(duì)外發(fā)包的土地承包手續(xù)不完備，土地承包合同不規(guī)范，造成合同無(wú)效；有的分地不均；有的預(yù)留機(jī)動(dòng)地過(guò)多；有的將大面積的基本農(nóng)田作為機(jī)動(dòng)地或作為荒地搞大戶承包，變相收取承包費(fèi)，從而引發(fā)糾紛。

（二）先棄后取，引發(fā)糾紛

由于二輪土地承包時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，種地效益低，一些農(nóng)民外出打工，口頭承諾不要承包地，村里為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，就將其承包地發(fā)包給了其他農(nóng)戶?，F(xiàn)在稅費(fèi)改革后，隨著土地經(jīng)營(yíng)的效益逐步提高，特別是征、占地的情況很普遍，補(bǔ)償費(fèi)相對(duì)較高，農(nóng)民對(duì)土地重視程度提高了，土地承包的法律意識(shí)也增強(qiáng)了，這部分打工人員回村要地。也有一些農(nóng)民承包集體土地后，沒(méi)有使用土地，造成土地荒蕪，其他農(nóng)戶乘機(jī)進(jìn)行種植，情理上很合理?，F(xiàn)在原承包人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是自己所有為由，要取回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上的農(nóng)作物，與實(shí)際種植的農(nóng)戶發(fā)生了糾紛。

（三）其他承包方式的承包人與作為發(fā)包方的村委會(huì)之間或與村民之間發(fā)生的糾紛

有的村委會(huì)負(fù)責(zé)人換屆，新班子對(duì)前任村委訂立的合同不滿意，否認(rèn)原合同的效力，私自變更合同條款或?qū)ν恋刂匦掳l(fā)包；有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長(zhǎng)時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)，與民爭(zhēng)利；有的發(fā)包人單方提高承包金；也有的發(fā)包人不能按合同規(guī)定及時(shí)將土地交付承包人使用，或者不能保證承包人正常使用土地；還有的村其他承包方式的利潤(rùn)相當(dāng)可觀，因此，農(nóng)民也紛紛要求重新分地或把大戶承包地分到農(nóng)民自己手中來(lái)種等等，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。

（四）征占農(nóng)民土地引發(fā)的糾紛

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大以及國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地加快，征占農(nóng)民土地已經(jīng)成為十分普遍的現(xiàn)象。而征地補(bǔ)償費(fèi)幅度、補(bǔ)償費(fèi)的分配以及村集體過(guò)多截留征地補(bǔ)償費(fèi)也是引發(fā)糾紛的重要因素。

（五）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的糾紛

隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)效益逐漸顯現(xiàn)。由于以前農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策上不完善，土地流轉(zhuǎn)行為極不規(guī)范，比如口頭流轉(zhuǎn)不簽訂流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)收益約定不清等，引發(fā)了一些土地流轉(zhuǎn)的糾紛。

（六）同一地塊承包人變更，因土地投入問(wèn)題產(chǎn)生矛盾，出現(xiàn)糾紛

原承包人因?qū)ν恋赝度氲某杀静荒苁栈?，如基建?xiàng)目，在承包期結(jié)束后仍可以繼續(xù)使用，而要求新承包人給予補(bǔ)償，新承包人不能接受引發(fā)糾紛。

三、解決農(nóng)村土地糾紛的措施

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)的根本，維護(hù)土地安全，維持土地正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民幸福的大事，解決好農(nóng)村土地承包糾紛案件是服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

（一）充分認(rèn)識(shí)妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的重要性

穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，是黨的農(nóng)村政策的基石，是保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。目前出現(xiàn)的土地承包糾紛，實(shí)際上是土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的反映。對(duì)此，政府和有關(guān)部門務(wù)必高度重視，一定要站在政治和全局的高度，充分認(rèn)識(shí)到妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛是進(jìn)一步落實(shí)黨的農(nóng)村政策，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要任務(wù)；妥善解決好糾紛對(duì)維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益、保持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

（二）把握好解決農(nóng)村土地承包糾紛的原則

《農(nóng)村土地承包法》和中央關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的一系列政策，是解決農(nóng)村土地承包糾紛的根本依據(jù)。對(duì)法律和政策已有明確規(guī)定的，須堅(jiān)決按規(guī)定執(zhí)行。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。農(nóng)民擁有法律賦予的長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法定承包期內(nèi)，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得違法調(diào)整和收回承包地，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地。對(duì)沒(méi)有具體政策法規(guī)為處理依據(jù)的土地承包糾紛，要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和黨的農(nóng)村土地承包政策的基本精神，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為核心，按照民主協(xié)商、分類指導(dǎo)的原則，在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥地探索處理方式，妥善化解矛盾。

（三）發(fā)揮好調(diào)解在農(nóng)村土地承包糾紛中的重要作用

1.人多地少的農(nóng)戶與村里的矛盾糾紛處理：二輪土地承包比較完善的地方，要穩(wěn)定原承包關(guān)系不變。個(gè)別農(nóng)戶人多地少要承包地的，如有機(jī)動(dòng)地，適當(dāng)調(diào)劑耕地讓其經(jīng)營(yíng)。認(rèn)真清查預(yù)留機(jī)動(dòng)地情況，確保農(nóng)民合法權(quán)益。按《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，預(yù)留機(jī)動(dòng)地面積不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%，不足5%的，不得再調(diào)整增加機(jī)動(dòng)地，并且規(guī)定實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地。

2.對(duì)耕地被占?jí)旱霓r(nóng)戶與村里矛盾處理：一是被占?jí)焊氐母黜?xiàng)補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)到了農(nóng)戶，村里無(wú)機(jī)動(dòng)地的，可以不調(diào)劑土地給這些農(nóng)戶，但對(duì)于無(wú)地農(nóng)民，國(guó)家應(yīng)考慮解決其最低生活保障問(wèn)題；二是村內(nèi)公益事業(yè)（如建校、挖塘、建庫(kù)）占?jí)撼邪鼞敉恋氐?，村組應(yīng)適當(dāng)調(diào)劑土地給占?jí)簯?；三是采取有償轉(zhuǎn)讓的辦法，解決無(wú)地農(nóng)民的土地問(wèn)題。

（四）在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛的解決方式

1.對(duì)轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛處理：一是要穩(wěn)定二輪土地承包關(guān)系，依法保護(hù)原承包戶的權(quán)利；二是看流轉(zhuǎn)合同是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定，符合法律規(guī)定的，圍繞原流轉(zhuǎn)合同條款做好工作，進(jìn)行調(diào)解；三是對(duì)不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)要及時(shí)做好矛盾雙方的工作，以自愿為原則協(xié)商解決，并補(bǔ)簽規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。四是土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，凡違背這一原則的流轉(zhuǎn)合同都是無(wú)效合同。土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，要確保原承包戶得到相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。五是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方經(jīng)過(guò)平等協(xié)商，訂立土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的時(shí)間、流轉(zhuǎn)的用途、流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償金額等。

2.對(duì)代耕代種型糾紛處理：明確二輪土地承包關(guān)系，要保護(hù)原承包戶的土地承包權(quán)利。農(nóng)戶在二輪土地承包中獲得的承包地，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變。代耕代種農(nóng)戶應(yīng)將土地返還給原承包戶，集體收回的要無(wú)條件返還給原承包戶。

（五）解決機(jī)動(dòng)地發(fā)包方與承包方的矛盾糾紛

一要穩(wěn)定原承包關(guān)系。此類承包屬專業(yè)承包，有的還是通過(guò)招投標(biāo)的方式承包的，只要原承包合同合法，發(fā)包、承包雙方必須遵守合同。二要實(shí)事求是地解決糾紛，鑒于農(nóng)業(yè)稅減免、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，承包負(fù)擔(dān)減輕的情況，發(fā)包、承包雙方可以通過(guò)平等協(xié)商，適當(dāng)調(diào)整承包費(fèi)用，其額度不大于原農(nóng)業(yè)稅每畝平均負(fù)擔(dān)額度，并簽訂補(bǔ)充協(xié)議，完善發(fā)包、承包手續(xù)，解決矛盾糾紛。

[1]陳彥生.承包合同糾紛頻發(fā)的原因及對(duì)策[J].農(nóng)民致富之友，2010，（07）.

[2]李三忠.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)案件之成因及對(duì)策 [J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014，（05）.

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1006－1255－（2015）12－0039-03作者簡(jiǎn)介：郭善伯（1981—），天津師范大學(xué)。郵編：300381

責(zé)任編輯：孟 力