【摘 要】公共政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜多變，在政策實(shí)執(zhí)行的過(guò)程中，政策主體常常會(huì)利益博弈而導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)行偏差。本文主要探析政策執(zhí)行的不同主體之間客觀存在的利益差別，從而得出政策制定和政策執(zhí)行的不同層次需求，旨在揭示政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，進(jìn)而提出利益整合的對(duì)策作為減少公共政策執(zhí)行偏差的理性選擇。

【關(guān)鍵詞】公共政策執(zhí)行偏差；執(zhí)行主體利益分析；利益整合

現(xiàn)代博弈理論以完全理性假設(shè)為前提，認(rèn)為在沖突和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，相關(guān)參加者都遵循最大收益——最小損失原則，即都追求得到最大的收獲，并把損失減少到最低限度。公共政策是為了解決公共問(wèn)題而制定并實(shí)施的，它必然涉及到各方或大或小的利益調(diào)整和分配。因此，整合各主體間的利益關(guān)系，化解矛盾，保持利益關(guān)系的和諧均衡，是保證公共政策執(zhí)行契合政策目標(biāo)的必要手段。

1.利益整合

“所謂利益整合，就是在利益分化的社會(huì)條件下通過(guò)多種方式，在保證各群體利益的基礎(chǔ)上，建立以利益關(guān)系為基本原則的社會(huì)機(jī)制，協(xié)調(diào)并解決社會(huì)的各種利益沖突和矛盾，維護(hù)社會(huì)的正常秩序，推進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。利益整合是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其功能必須通過(guò)一系列機(jī)制、手段、途徑的運(yùn)行加以體現(xiàn)?！雹僭诠舱邎?zhí)行中尋求各利益主體的合作博弈，探求政策執(zhí)行的合作收益最大化，成為減少公共政策執(zhí)行偏差的一個(gè)路徑選擇。

2.基于政策執(zhí)行主體利益減少執(zhí)行偏差的必要手段——整合利益關(guān)系

2.1中央政府與地方政府的利益整合

在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，不同層級(jí)政府利益之間的共同利益是存在的，但利益沖突無(wú)疑也是客觀存在的。因此，整合府際利益關(guān)系，首先要承認(rèn)各利益主體之間的利益差別，在此基礎(chǔ)上尋找雙方利益的均衡點(diǎn)，使之成為促進(jìn)公共利益最大化的內(nèi)在動(dòng)力，并以此為基礎(chǔ)作出合理的制度設(shè)計(jì)和制度安排，促成各級(jí)政府之間的利益合作博弈，最終達(dá)成政策目標(biāo)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這些轉(zhuǎn)型都會(huì)不同程度地對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，其中以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡對(duì)政策執(zhí)行影響最大。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換是資源配置方式的根本性轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換帶來(lái)的最大變化就是利益主體從相對(duì)單一變?yōu)槎嘣?。在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，由于利益主體多元化，各級(jí)政策執(zhí)行主體都有其獨(dú)立的利益，各利益主體為尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)，必然要趨利避害、尋找政策上的漏洞，有所選擇地執(zhí)行政策，在政策執(zhí)行過(guò)程中展開(kāi)了非合作利益博弈，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。因此，我們必須正視現(xiàn)實(shí)，做好相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和制度安排，引導(dǎo)地方政府的合作博弈行為，減少政策執(zhí)行偏差。具體對(duì)策如下：一是完善中央與地方的行政職權(quán)配置制度。從制度上解決合理劃分中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)的問(wèn)題。同時(shí)，中央和地方應(yīng)做到職、責(zé)、權(quán)相對(duì)應(yīng)，要改變過(guò)去那種中央權(quán)力偏重或地方權(quán)力偏重的傾向，做到中央權(quán)力和地方權(quán)力對(duì)稱。②二是制定科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度。引導(dǎo)地方政府積極競(jìng)爭(zhēng)、合理博弈、奮發(fā)創(chuàng)新。抵制其互相攀比、盲目投資、經(jīng)濟(jì)封鎖、割據(jù)市場(chǎng)等不正常的競(jìng)爭(zhēng)。三是強(qiáng)化監(jiān)督制度。在政策執(zhí)行過(guò)程中，必須建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和政策監(jiān)控機(jī)制；落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督；改變監(jiān)督主體受制于同級(jí)監(jiān)督客體的現(xiàn)狀；加大責(zé)任追究和懲罰力度，提升執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)。

2.2地方政府之間的利益整合

第一，改變公共財(cái)政制度。公共財(cái)政的基本職能就是滿足社會(huì)公共需要， 同時(shí)也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，所謂公共需要指的是社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要。公共財(cái)政以國(guó)家稅收為主要收入來(lái)源，以國(guó)家預(yù)算為主要支出形式，其目的是為社會(huì)提供公共服務(wù)， 同時(shí)它是割斷權(quán)力與利益關(guān)系的重要制度安排。同時(shí)，要大力加強(qiáng) “費(fèi)改稅 ”的穩(wěn)步推行 ，因?yàn)樗墙⒐藏?cái)政的重要支柱。

第二，加快政治體制改革，積極推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變。分權(quán)化的改革使中央政府的合法性資源出現(xiàn)了嚴(yán)重的流失，對(duì)于地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的，缺乏有效和得力的手段。合理規(guī)制不同等級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的范圍，減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的不合理干預(yù)。

第三，改革地方官員的考核和任免機(jī)制。地方政府激勵(lì)機(jī)制最重要表現(xiàn)是地方政府官員的考核和任免機(jī)制，由于一直以來(lái)中央和地方的政治邏輯就是以經(jīng)濟(jì)邏輯為實(shí)現(xiàn)形式，這種邏輯的直接后果加劇了地方政府之間的不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)。

第四，建立和完善地方政府之間的協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)地方政府之間的相互信任，提高府際治理的社會(huì)資本水平。在府際治理框架下，各地方政府可以積極促進(jìn)以信任和妥協(xié)為核心價(jià)值社會(huì)資本的累積，以保證跨地區(qū)公共事務(wù)問(wèn)題的有效解決，從而避免政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，誘導(dǎo)政府間的合作博弈。

2.3政府部門之間的利益整合

在政府部門的利益整合層面，要實(shí)現(xiàn)對(duì)部門利益的有效控制，完善立法制度、完善公共財(cái)政制度、明確利益分配權(quán)力、加強(qiáng)輿論多方合力監(jiān)督等都是可選路徑。

第一，完善公共財(cái)政制度，縮小甚至取消政府部門利益空間?！敖陙?lái)，不少地方政府推行陽(yáng)光財(cái)政，取消政府部門的資金賬戶，預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)一繳入國(guó)庫(kù)，預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，政府公務(wù)員工資以及福利統(tǒng)統(tǒng)由政府財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，收到了良好的效果?！雹?/p>

第二，完善立法制度，從根源上制衡政府部門的權(quán)利。法律法規(guī)、政策不能代表社會(huì)公正不能保護(hù)相關(guān)方的利益根源是法律法規(guī)、政策的制定缺少了困難群體方的利益代表和表達(dá)，決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，部門權(quán)力缺少制約等因素。如果法律法規(guī)、政策的制定是建立在相關(guān)利益各方代表協(xié)商以及科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，就不可能出現(xiàn)明顯損害一方的不公正的法律法規(guī)和政策，更不會(huì)出現(xiàn)“國(guó)家政策部門化”的惡果。

第三，對(duì)于目前由于部門利益驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致的政府部門不廉潔、執(zhí)行公共政策低效等問(wèn)題，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)人大、政協(xié)、新聞媒體及紀(jì)檢監(jiān)察部門的合力監(jiān)督，并將監(jiān)督重點(diǎn)放在質(zhì)監(jiān)、工商、規(guī)劃、建設(shè)、物價(jià)、國(guó)土等部門，“監(jiān)督形式以查閱行政工作臺(tái)賬，根據(jù)投訴進(jìn)行調(diào)查為主，對(duì)各派駐（出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行分片管理，集中使用”。④紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)和人員在行政監(jiān)察室的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，主要監(jiān)督政策執(zhí)行行為是否廉潔高效。

第四，明確利益分配權(quán)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，與此相類似，財(cái)政性資金分配權(quán)力，也可進(jìn)一步劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。其中，所有權(quán)歸國(guó)家，因?yàn)樨?cái)政性資金是憑借國(guó)家授權(quán)參與國(guó)民收入分配且受國(guó)家法律的保障。財(cái)政性資金使用權(quán)應(yīng)歸政府各部門，以履行政府職能。而管理權(quán)只能歸屬于財(cái)政部門，因?yàn)閲?guó)家不可能直接行使其所有權(quán)，只能委托財(cái)政部門代理，形成一種委托——代理關(guān)系，“只有明確財(cái)政性資金的分配權(quán)力，才能從根本上改變目前財(cái)政性資金誰(shuí)收取，誰(shuí)所有，誰(shuí)享用的狀況”。⑤

3.結(jié)語(yǔ)

公共政策必須以公共利益為其邏輯起點(diǎn)，以公共利益為其根本目標(biāo)，致力于維護(hù)和增進(jìn)公共利益，是政府活動(dòng)的最高行為準(zhǔn)則。在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，不允許存在損害國(guó)家整體利益的地方利益，但整體利益也應(yīng)適當(dāng)照顧地方利益，只有地方政府行為規(guī)范、中央政府的決策合理，才有可能使雙方的利益訴求達(dá)成一致，在政策執(zhí)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)利益整合，最終形成整體利益與地方利益雙贏的局面。這樣才能使得公共政策真正指向公共利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)判斷和評(píng)價(jià)一個(gè)政府及其公共政策正當(dāng)與否及有效與否。