摘 "要：黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，同時把“深化行政執(zhí)法體制改革”作為建設(shè)法治中國的一項(xiàng)重要任務(wù)。依法治國的基礎(chǔ)是依法行政，推進(jìn)法治國家建設(shè)，必須深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行。因此，研究深化行政執(zhí)法體制改革的相關(guān)問題，對全面提升依法行政水平，推進(jìn)法治中國建設(shè)的意義是重大的。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法體制;問題探析;路徑選擇;

中圖分類號：D922.1 " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A " " "文章編號：1674-3520（2014）-11-00-02

一、現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法體制存在的問題探析

（一）行政立法不規(guī)范

1、立法空白。在行政組織立法方面僅有三部法律;在行政行為立法方面，我國僅對行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行為作出統(tǒng)一規(guī)范，對于其他行政行為沒有立法;在行政程序方面缺乏統(tǒng)一的《行政程序法》。

2、立法沖突。長期以來，由于我國立法權(quán)分層次行使，導(dǎo)致一些行政法規(guī)、部門規(guī)章與法律不相銜接甚至互相矛盾。同時，目前我國存在部門利益化、利益法定化的不良現(xiàn)象，不少地方政府和部門立法自肥、立法自保，通過立法為本地區(qū)、本部門爭權(quán)奪利，致使法律法規(guī)沖突的程度和范圍加大。

3、可操作性差。任何法律都應(yīng)該是切實(shí)可行的，否則就會成為一紙空文，但是目前我國法律法規(guī)可操作性比較差，有些規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象，概念含混不清，內(nèi)容彈性過大，不好操作，難以執(zhí)行。

（二）執(zhí)法體制不順

1、權(quán)責(zé)交叉，多頭執(zhí)法。由于執(zhí)法隊(duì)伍過于龐雜，權(quán)力邊界難以劃清，缺少整合與協(xié)調(diào)，必然導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉。當(dāng)多個執(zhí)法機(jī)關(guān)就同一對象或者同一行為進(jìn)行管理時，就必然導(dǎo)致多頭執(zhí)法。如農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、質(zhì)檢、工商、食品監(jiān)管、商務(wù)、衛(wèi)生等部門均擁有對食品監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)力，相關(guān)部門各自為政，對食品安全問題分段管理，直接損害了執(zhí)法的權(quán)威，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果。

2、執(zhí)法力量分散，運(yùn)動式執(zhí)法比較普遍。運(yùn)動式執(zhí)法雖然可以在短期內(nèi)取得較好的效果，但會降低法律的權(quán)威，違背法治精神，是典型的“人治思維”下的產(chǎn)物，存在明顯的缺陷。

3、不同層級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)與事權(quán)不匹配，基層虛弱。各級執(zhí)法機(jī)關(guān)與該級政府承擔(dān)的管理職能不相匹配，力量并不均勻。尤其是在食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域，基層的執(zhí)法力量明顯不足。由于執(zhí)法權(quán)力缺乏必要分解，對同一違法行為，不同層級執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以行使職權(quán)，容易造成上下級執(zhí)法機(jī)關(guān)相互打架、相互推諉。加上基層執(zhí)法力量薄弱，能力不足，而執(zhí)法任務(wù)繁重，難以實(shí)現(xiàn)較好的執(zhí)法效果。

（三）執(zhí)法程序不夠規(guī)范

我國歷來有重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)，部分行政執(zhí)法人員不按正當(dāng)程序開展行政執(zhí)法工作，執(zhí)法隨意性太大，只重結(jié)果，不重過程，嚴(yán)重侵犯行政相對人的合法權(quán)益。同時，目前我國尚未出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，有些法規(guī)、規(guī)章中的程序性規(guī)定過于原則，缺乏細(xì)化規(guī)定，可操作性差，有的連最起碼的時效要求都未涉及，為行政執(zhí)法人員任意行使權(quán)力，或非法設(shè)置重重程序壁壘，故意刁難相對人提供了空間。

（四）執(zhí)法保障不力

1、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足。由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障不足，多數(shù)基層政府在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入上實(shí)行與執(zhí)法機(jī)構(gòu)收費(fèi)罰款掛鉤的方式，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與收費(fèi)罰款數(shù)額綁定，執(zhí)法單位不得不看重財(cái)政返還的罰沒收入，罰得越多，收的越多，返還的越多，行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，導(dǎo)致執(zhí)法重罰款輕糾違、重收費(fèi)輕管理，執(zhí)法趨利現(xiàn)象嚴(yán)重，致使執(zhí)法目標(biāo)發(fā)生偏移。

2、執(zhí)法力量不夠，執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)堪憂。執(zhí)法力量不夠尤其基層執(zhí)法力量薄弱，在基層執(zhí)法機(jī)關(guān)，由于人員編制少，執(zhí)法設(shè)備落后和缺乏，導(dǎo)致了執(zhí)法取證難、監(jiān)管難。我國行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)堪憂，無執(zhí)法資格、無證上崗現(xiàn)象普遍存在。有的行政執(zhí)法人員法律意識不強(qiáng)，濫用職權(quán)、超越職權(quán)、違反法定程序;有的職業(yè)素質(zhì)不高，野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法時有發(fā)生，甚至以權(quán)謀私、徇私枉法，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。

（五）執(zhí)法監(jiān)督不力，執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)不到位

在各種監(jiān)督形式當(dāng)中，行政執(zhí)法責(zé)任制是制約和監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)力的有效途徑。然而，在實(shí)踐中，各地區(qū)、各部門存在不平衡性，有的已經(jīng)全面落實(shí)，有的進(jìn)展緩慢，評議考核不夠客觀公正，責(zé)任追究落實(shí)不夠到位，難以追究違法機(jī)關(guān)及違法人員的責(zé)任。近年來頻頻曝出的食品安全事件，其深層次原因正是由于執(zhí)法責(zé)任制度的缺失。

二、深化行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

（一）完善行政立法

1、改進(jìn)立法方式方法。要廣泛征求社會各方面的意見，進(jìn)一步完善專家參與立法、立法聽證會等具體的立法制度，加強(qiáng)立法民意調(diào)查的科學(xué)性和民主性，確保立法真正代表人民的意志和利益，杜絕法律部門化的弊端。

2、及時開展法律、法規(guī)和規(guī)章的清理編纂，做好立、改、廢工作。抓緊制定重要領(lǐng)域的法律法規(guī)，彌補(bǔ)立法空白;及時修改存在缺陷的法律法規(guī)，制定具體實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)其可操作性;取消過時的法律、法規(guī)，形成一整套有機(jī)協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)范的法律體系。

（二）理順執(zhí)法體制

1、調(diào)整執(zhí)法職能配置。一是層級之間適當(dāng)分權(quán)。屬于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和確定市場重要規(guī)則方面的職能向國家層面集中;而對社會管理、公共服務(wù)、社會保障和其他一些社會生活具體事務(wù)，可以下放省級或縣級政府管理。二是同類職能適當(dāng)集中，不同職能相互制約。同一層級的職能調(diào)整，可以根據(jù)其不同功能，將決策與執(zhí)行、許可與處罰等相同或相近職能適當(dāng)集中;不同的職能適當(dāng)分開，有利于相互監(jiān)督制約，也有利于提高行政執(zhí)法的工作效率。

2、整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法。應(yīng)厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡與統(tǒng)一。擴(kuò)大相對集中執(zhí)法范圍，如城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、食品藥品、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，以減少權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法帶來的弊端。比如天津市濱海新區(qū)18個街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)正式掛牌成立，集中行使13大類近300項(xiàng)行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍管全部”，取得了較好的執(zhí)法效果。

3、推進(jìn)執(zhí)法重心下移。充實(shí)基層執(zhí)法力量，大幅壓縮省市兩級的執(zhí)法力量，充實(shí)縣區(qū)一級的執(zhí)法力量，特別是食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量，把人員編制、職權(quán)、經(jīng)費(fèi)、裝備真正放到一線去。同時，要改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處為市縣各部門“跑腿”的現(xiàn)狀，使他們能夠協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門在轄區(qū)所設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，形成整體合力，提高執(zhí)法工作效率。

（三）完善執(zhí)法程序

切實(shí)解決行政執(zhí)法程序中的問題，必須制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》，建立健全完備的行政程序法律體系?！缎姓绦蚍ā窇?yīng)當(dāng)覆蓋所有行政行為，規(guī)定各種不同行政行為共同和一般的行政程序，解決單行法、部門法無法解決的問題，維護(hù)法制統(tǒng)一。同時，通過專門的單行行政程序法對執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)、操作流程等具體化，使基本法與單行法相互配合、補(bǔ)充，形成完備的行政程序法律體系，做到有法可依。

（四）加大執(zhí)法保障力度

從源頭上解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、杜絕執(zhí)法利益驅(qū)動的根本之策是加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障力度。各級政府尤其是基層政府要建立責(zé)任明確、管理規(guī)范、投入穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，按時足額撥付。同時，嚴(yán)格罰繳分離和收支兩條線制度，罰沒收入必須全額上繳國庫，納人預(yù)算管理。對下達(dá)或變相下達(dá)罰沒指標(biāo)、罰沒收入與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)掛鉤等行為嚴(yán)肅追究責(zé)任。各級財(cái)政部門要健全監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管。另外，進(jìn)一步改善執(zhí)法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執(zhí)法裝備配備、科技研發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查取證等執(zhí)法活動提供必需的保障。

（五）嚴(yán)格執(zhí)法隊(duì)伍管理制度

1、更新行政執(zhí)法理念。樹立為人民服務(wù)的理念，執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該把人民群眾的根本利益放在首位;樹立法治觀念，行政執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)，以現(xiàn)代法治精神對執(zhí)法行為進(jìn)行自律，避免執(zhí)法過程中的隨意性。

2、完善行政執(zhí)法隊(duì)伍制度建設(shè)。嚴(yán)錄用，實(shí)行執(zhí)法資格準(zhǔn)入制度，上崗前進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)，考核合格后持證上崗。堅(jiān)決杜絕合同工、臨時工、無執(zhí)法資格人員參與行政執(zhí)法;保晉升，按照公開、平等、公正的原則，提拔任用德才兼?zhèn)涞膱?zhí)法人員;敞出口，嚴(yán)格落實(shí)考核、辭職、辭退和退休制度，完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)新陳代謝機(jī)制。

3、建立和完善培訓(xùn)制度。建立由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的統(tǒng)一的行政執(zhí)法人員綜合培訓(xùn)機(jī)制，定期組織行政執(zhí)法人員參加執(zhí)法紀(jì)律、職業(yè)道德、通用法律知識、專門法律知識、新法律法規(guī)等執(zhí)法培訓(xùn)，把培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)，提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合執(zhí)法能力。

（六）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制

1、完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。制定針對行政執(zhí)法信息公開的專門規(guī)定，提高執(zhí)法全過程的公開程度，要加強(qiáng)行政投訴制度建設(shè)，執(zhí)法部門普遍建立接受投訴、回應(yīng)社會輿論監(jiān)督的工作機(jī)制。修訂《行政復(fù)議法》，充分發(fā)揮保障和救濟(jì)相對人權(quán)益，以及監(jiān)督和糾正違法、不當(dāng)行政行為的功能，擴(kuò)大受案范圍，暢通受理渠道，改變復(fù)議案件審理方式，加大公開審理力度，提高行政復(fù)議公信力。認(rèn)真貫徹《國家賠償法》，制定具體操作程序，使法律規(guī)定落到實(shí)處。

2、要進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任制度，在執(zhí)法權(quán)力清單基礎(chǔ)上層層分解執(zhí)法事項(xiàng)、權(quán)限和職責(zé)，明確執(zhí)法崗位責(zé)任，細(xì)化執(zhí)法考核指標(biāo)并與執(zhí)法社會效果掛鉤，實(shí)行執(zhí)法過錯責(zé)任追究和問責(zé)制度，促進(jìn)公正執(zhí)法，樹立執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。