摘 "要：伴隨經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，外匯儲(chǔ)備在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越關(guān)鍵的作用。而經(jīng)過建國以來六十余年的發(fā)展，我國外匯儲(chǔ)備業(yè)已成為世界第一大國，如何合理利用外匯儲(chǔ)備推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為我國政府面臨的一道難題。目前，我國在該領(lǐng)域立法缺失的狀況嚴(yán)重阻礙了外匯儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)控制與合理經(jīng)營，加快該領(lǐng)域立法已是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：外匯儲(chǔ)備管理;法律制度;中投公司;

中圖分類號(hào)：F832.6 " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A " " "文章編號(hào)：1674-3520（2014）-11-00-01

一、我國外匯儲(chǔ)備管理的立法現(xiàn)狀及完善立法的必要性

（一）我國外匯儲(chǔ)備管理的立法現(xiàn)狀與存在的問題

自1980年國務(wù)院頒布實(shí)施《外匯管理暫行條例》至今，我國在外匯管理領(lǐng)域已經(jīng)逐步形成了一個(gè)相對(duì)齊全的法規(guī)體系。目前，在該領(lǐng)域發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的是2008年修訂的《外匯管理?xiàng)l例》。以此為母法，中國人民銀行與國家外匯管理總局頒發(fā)了一系列行政法規(guī)，如《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》、《國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》、《出口收匯核銷管理辦法》、《外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測暫行規(guī)定》、《境外投資外匯管理辦法》等。

如前所述，至上世紀(jì)末，我國外匯儲(chǔ)備一直處于短缺狀態(tài)，長期難以滿足對(duì)外貿(mào)易與技術(shù)引進(jìn)的需求。因此，我國外匯管理更強(qiáng)調(diào)安全性與流動(dòng)性，基本無需考慮盈利性。國情的需要以及政策的偏向性決定了我國外匯管理法律制度的內(nèi)容，它側(cè)重于外匯管制方面，更重視外匯的流入，意在將個(gè)人與企業(yè)手中的外匯收歸于國家，由政府機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)配使用。 在前述外匯管理法規(guī)之中，僅《外匯管理?xiàng)l例》第十條涉及了外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理：國務(wù)院外匯管理部門依法持有、管理、經(jīng)營國際外匯儲(chǔ)備，遵循安全、流動(dòng)、增值的原則。

（二）完善外匯儲(chǔ)備管理立法的必要性

外匯立法集中于外匯管制，忽視外匯儲(chǔ)備管理，既與我國外匯儲(chǔ)備長期短缺相關(guān)，亦是政府法治理念缺失使然。我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，外匯管理體制同樣是高度集中，行政主導(dǎo)。外匯管制立法是外匯管理部門約束個(gè)人與企業(yè)外匯賬戶的工具，外匯管理部門自然擁有更多的立法動(dòng)力。外匯儲(chǔ)備的經(jīng)營主體則是外匯管理部門自身，經(jīng)營管理行為一直由行政決策所指揮，立法的缺失導(dǎo)致其享有巨大的自由裁量權(quán)。假若對(duì)此立法，則無異于作繭自縛，難免礙手礙腳。顯然，這樣的行為違反了法治的基本原則。依市民社會(huì)理論，為保障市民社會(huì)的公共利益不受政治國家的侵害，必須限制政府恣意行權(quán)，制定法律對(duì)政府加以約束。

二、完善我國外匯儲(chǔ)備管理立法的建議

（一）盡快制定《外匯法》

在經(jīng)濟(jì)全球化日益深入的今天，外匯業(yè)已成為一個(gè)國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)管理的重要指標(biāo)，對(duì)于金融體系的穩(wěn)定與發(fā)展存在至關(guān)重要的影響。根據(jù)我國《立法法》第八條第八項(xiàng)規(guī)定——基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律，外匯領(lǐng)域?qū)儆趹?yīng)當(dāng)制定法律的范疇。雖然當(dāng)前國務(wù)院依據(jù)全國人大授權(quán)制定了《外匯管理?xiàng)l例》，但這僅是權(quán)衡之計(jì)，而非長久之策。綜觀整個(gè)金融法律體系，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《信托法》等法律已經(jīng)相繼出臺(tái)，對(duì)于各自領(lǐng)域發(fā)揮了調(diào)整規(guī)范作用，但至少同等重要的外匯管理領(lǐng)域，卻沒有一部法律進(jìn)行指導(dǎo)，這是不利于我國金融體系的自身完善的，也是無法適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織后進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的需要的。因此，我國應(yīng)盡快制定《外匯法》，以規(guī)范外匯管理領(lǐng)域。

（二）制定《外匯儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》

筆者認(rèn)為僅僅依賴一部《外匯法》是不能解決外匯儲(chǔ)備管理領(lǐng)域的法律需求的，國務(wù)院應(yīng)該出臺(tái)《外匯儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》調(diào)整外匯儲(chǔ)備管理關(guān)系。在外匯管理關(guān)系中，外匯儲(chǔ)備管理僅僅是一個(gè)方面，而且是一個(gè)性質(zhì)相對(duì)特殊的方面。有著述將外匯法律關(guān)系定義為經(jīng)過外匯法律規(guī)范的調(diào)整而在對(duì)非主權(quán)貨幣的匯兌、買賣、匯率、結(jié)算等經(jīng)濟(jì)關(guān)系中形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 我們可以發(fā)現(xiàn)，該定義所列舉的匯兌、買賣、匯率、結(jié)算關(guān)系均涉及私法主體，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)于私法主體自由的直接干預(yù)。匯兌、買賣與結(jié)算關(guān)系無需多言。至于匯率關(guān)系，由于我國當(dāng)前實(shí)行以市場供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動(dòng)匯率制度，匯率的形成已經(jīng)深受外匯市場主體交易的影響。而外匯儲(chǔ)備管理關(guān)系則更多的是公權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，是外匯儲(chǔ)備管理部門經(jīng)營管理儲(chǔ)備資產(chǎn)形成的關(guān)系。私法主體與公權(quán)力機(jī)關(guān)在此可以理解為一種委托合作關(guān)系，而非對(duì)抗關(guān)系。因此，外匯法律關(guān)系主要應(yīng)在維護(hù)金融體系健康穩(wěn)定的前提下以保障私法主體的自由指導(dǎo);而外匯儲(chǔ)備管理關(guān)系則可以賦予管理部門更多的權(quán)限，以適應(yīng)外匯儲(chǔ)備管理的靈活需要，使外匯儲(chǔ)備更好地為國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展服務(wù)。所以，筆者認(rèn)為基于外匯儲(chǔ)備管理關(guān)系的特殊性，應(yīng)單獨(dú)制定《外匯儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》，而不宜全部交由《外匯法》規(guī)范調(diào)整。此外，如果將外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理活動(dòng)基本原則、主體、程序、規(guī)則、法律責(zé)任等內(nèi)容全部規(guī)定于《外匯法》之中，勢必使該法條文繁雜，內(nèi)容冗長。當(dāng)然，在未來?xiàng)l件成熟之際，同樣應(yīng)采取法律之形式加以規(guī)制外匯儲(chǔ)備管理領(lǐng)域。這也是新加坡、日本等外匯儲(chǔ)備大國的通行做法。

（三）當(dāng)前不宜對(duì)主權(quán)財(cái)富基金制定法律

當(dāng)前應(yīng)把主權(quán)財(cái)富基金的運(yùn)行納入《外匯儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》的監(jiān)管之中，而不宜單獨(dú)制定法律。由于主權(quán)財(cái)富基金的特殊風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)國家主張對(duì)其運(yùn)行加強(qiáng)監(jiān)管。其中要求之一即清晰的治理結(jié)構(gòu)：一方面要在相關(guān)章程中明確確立基金及董事會(huì)與股東（國家）的關(guān)系，與央行和財(cái)政部的關(guān)系，與政府其他部委的關(guān)系，以及與旗下投資對(duì)象尤其是尤其參股控股的子公司之間的關(guān)系;另一方面要規(guī)定政府和相關(guān)投資機(jī)構(gòu)及其經(jīng)理人的角色，哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定政策，這些政策如何執(zhí)行、以及相關(guān)責(zé)任安排 。面對(duì)如此錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，唯有國務(wù)院或者全國人大出臺(tái)的法律法規(guī)，才可平衡各方利益。但是，目前我國的主權(quán)財(cái)富基金——中國投資有限公司（以下簡稱中投公司）成立于2007年，其運(yùn)行管理尚處于探索階段，單獨(dú)立法的條件尚不成熟。其次，中投公司作為主權(quán)財(cái)富基金，同樣受到東道國和國際組織的嚴(yán)格監(jiān)管，且這種監(jiān)管政策也未成熟。在目前這種環(huán)境下，相對(duì)于全國人大出臺(tái)法律，我國采取行政法規(guī)的形式監(jiān)管中投公司，可以給未來及時(shí)調(diào)整監(jiān)管政策留下了更多的回旋空間。最后，中投公司作為外匯儲(chǔ)備管理的一個(gè)方面，也不宜超出全面規(guī)定外匯儲(chǔ)備管理的法律文件的立法等級(jí)。