陳超

摘 要：面臨日益嚴(yán)峻的產(chǎn)品質(zhì)量形勢(shì)，“有效治理”理念為政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作指明了改革方向。用“有效治理”理念確定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管目標(biāo)、完善監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制、考評(píng)和監(jiān)督監(jiān)管工作，最終形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民多元共治。

關(guān)鍵詞：有效治理 ?產(chǎn)品監(jiān)管 ?監(jiān)管機(jī)制 ?制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F304 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）11（b）-0179-02

近年來，面臨日益嚴(yán)峻的產(chǎn)品質(zhì)量形勢(shì)，政府監(jiān)管部門一直在探索如何才能走出一條具有中國(guó)特色的、行之有效的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作之路。在我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，黨的十八大提出了“有效的政府治理”概念，為政府質(zhì)量監(jiān)管工作指明了改革方向。

1 用“有效治理”理念確定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管目標(biāo)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究中，政府治理依然是一個(gè)不斷發(fā)展、更新的概念。政府治理是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)公共事務(wù)的治理，由治理理念、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式與過程所構(gòu)成的三位一體的有機(jī)框架或網(wǎng)絡(luò)。正如去年在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》》中提到的：政府作為公權(quán)力的代表，必須具有清晰的職能定位，優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)，高效的行政管理方式，通過良好的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府的公信力和執(zhí)行力，進(jìn)而形成法治政府和服務(wù)型政府。由此看出，有效的政府治理，首先需要治理目標(biāo)的科學(xué)確定。明確治理目標(biāo)，找準(zhǔn)職責(zé)定位，抽象出監(jiān)管的核心和價(jià)值，讓監(jiān)管工作更加專業(yè)化和本位化，是實(shí)現(xiàn)有效政府治理的第一步。目標(biāo)不明確，既有可能造成“監(jiān)管缺位”，商業(yè)侵犯公眾利益;也有可能造成“過度監(jiān)管”，損害市場(chǎng)機(jī)制活力。

國(guó)家質(zhì)檢總局提出“抓質(zhì)量、保安全、促發(fā)展、強(qiáng)質(zhì)檢”12字方針，其產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)護(hù)人角色具有多層次性，并同時(shí)擔(dān)當(dāng)提高市場(chǎng)績(jī)效和維護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)正義兩項(xiàng)責(zé)任。監(jiān)管目標(biāo)越多，有限的政府資源不能充分運(yùn)用到本位的監(jiān)管責(zé)任上，尤其在目前的國(guó)情背景下，容易被地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、企業(yè)追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)所左右，偏離本位監(jiān)管，更有可能權(quán)力尋租、腐敗滋生。同時(shí)，也對(duì)衡量、監(jiān)督政府監(jiān)管的有效性帶來了難度。

質(zhì)監(jiān)部門曾提出“人民質(zhì)檢”理念，這本身就為質(zhì)監(jiān)工作解決了定位問題，質(zhì)監(jiān)工作就是為百姓把好質(zhì)量關(guān)口、守住安全底線，就是要解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，真正滿足百姓的質(zhì)量安全需求。明確了定位才知道哪些應(yīng)該做，哪些不是我們?cè)撟龅?。其一，三中全?huì)提出：最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，充分發(fā)揮“扶持之手”和“無(wú)為之手”在資源配置中的重要作用。為此要擺正位置，處理好質(zhì)監(jiān)與企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要責(zé)任必須由生產(chǎn)企業(yè)來承擔(dān)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督不到位的責(zé)任。其二，要協(xié)調(diào)質(zhì)監(jiān)目標(biāo)與當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系，以確保產(chǎn)品安全和公眾健康為首，其次才是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和企業(yè)發(fā)展。只有明確了優(yōu)先次序，才能提高監(jiān)管工作的獨(dú)立性、可信性，降低相關(guān)方的干預(yù)，從而促進(jìn)監(jiān)管職能的良性發(fā)揮。其三，讓監(jiān)管工作更加本位化、專業(yè)化，比如，產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警交由專家委員會(huì)來制定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以只承擔(dān)監(jiān)督、支持和評(píng)價(jià)的作用;產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)的角色應(yīng)該走專業(yè)化、市場(chǎng)化的道路，科學(xué)技術(shù)不是行政權(quán)力所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，解決與此相關(guān)的質(zhì)量安全問題，社會(huì)權(quán)力的作用應(yīng)得到充分發(fā)揮等。要想把好產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，正確履行職責(zé)，必須要把該放的權(quán)力放開、放到位，該管的事情管好、管到位。

2 用“有效治理理念”完善監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

全會(huì)公報(bào)中提到，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理必須創(chuàng)新行政管理方式，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。完善產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制，可以從監(jiān)管組織形式、監(jiān)管制度設(shè)計(jì)兩個(gè)方面借鑒“有效治理”理念。

這幾年，產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管形式變革頗多，先是2012年國(guó)家質(zhì)檢總局取消垂管，改為地方政府分級(jí)管理體制，再是食品監(jiān)管職能從質(zhì)檢總局劃走，成立國(guó)家食藥總局。國(guó)家在不斷的探索努力，以期找到高效的監(jiān)管方式。但是，不論采用什么樣的監(jiān)管方式，“獨(dú)立性”和“可問責(zé)性”都應(yīng)當(dāng)是最基本的原則。只有這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才可以擺脫政治干預(yù)和行政影響，客觀、公正地行使監(jiān)管權(quán)。同時(shí)，監(jiān)管部門的權(quán)利來源應(yīng)遵循法律保留和授權(quán)明確性原則，法律應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、監(jiān)管原則、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管職能、監(jiān)管權(quán)利等問題，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在與運(yùn)行提供合法性依據(jù)，也為問責(zé)提供依據(jù)。

對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，監(jiān)管制度設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)至關(guān)重要。但是，很多監(jiān)管部門在進(jìn)行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)時(shí)，既存在“拍腦袋”的現(xiàn)象，又存在受部門既得利益驅(qū)使問題。我們以影響深遠(yuǎn)的“三鹿奶粉”事件為例，三鹿既是全國(guó)免檢產(chǎn)品，又是中國(guó)名牌產(chǎn)品，也獲得了生產(chǎn)許可，每年接受著監(jiān)管部門的監(jiān)督，為什么還會(huì)發(fā)生如此的嚴(yán)重的食品安全事件。通過政府公信力獲得的榮譽(yù)沒有把控住利益的誘惑，免檢制度、名牌評(píng)選、生產(chǎn)許可這些監(jiān)管制度有效性從何體現(xiàn)。還有名噪一時(shí)的電子監(jiān)管網(wǎng)建設(shè)，即使不談濫用行政權(quán)力和限制競(jìng)爭(zhēng)的問題，這種監(jiān)管方式的出臺(tái)是否經(jīng)過了充分的論證。

有效的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，必須以制度能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管目的為根本，至少應(yīng)該考慮兩個(gè)方面：一是對(duì)自身的制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、制度實(shí)施效果、制度缺陷等有效認(rèn)知;另一個(gè)是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的有效認(rèn)知。質(zhì)監(jiān)部門首先應(yīng)該根據(jù)科學(xué)的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)原則，重新梳理目前的監(jiān)管法律法規(guī)和監(jiān)管制度。在法律法規(guī)方面，修改不適合新形勢(shì)的、管不好或者不應(yīng)該管的有自身利益驅(qū)動(dòng)的條款，從根本上解決問題。在監(jiān)管制度方面，要重點(diǎn)審查實(shí)施效果，找出問題缺陷，該取消的取消，該修改的修改。我們以生產(chǎn)許可制度為例，作為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的兩大制度之一，施行已經(jīng)20余年，對(duì)保障產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了重要作用。但是這項(xiàng)制度畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代后期制定，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)和加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家新要求，其弊端逐漸凸顯：比如現(xiàn)行的管理目錄制度存在缺陷，缺乏相關(guān)產(chǎn)品正常的進(jìn)入、退出機(jī)制;“兩級(jí)審批、三級(jí)管理”造成基層監(jiān)管存在困難，發(fā)證和證后監(jiān)管脫節(jié);生產(chǎn)許可對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)要求不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。十八界三中全會(huì)中指出：政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，國(guó)外“備案制”等產(chǎn)品監(jiān)管方式值得我們借鑒。endprint

3 用“有效治理理念”考評(píng)和監(jiān)督監(jiān)管工作

古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。在國(guó)家倡導(dǎo)“創(chuàng)新和改善政府管理、有效的政府治理”的大背景下，眾多的政府機(jī)構(gòu)都在搞改革，搞創(chuàng)新，但卻忽略了再好的監(jiān)管方式方法只有在執(zhí)行中才能體現(xiàn)其作用。很多的監(jiān)管部門由于資源有限，習(xí)慣以文件貫徹文件，上下疲于應(yīng)付，流于形式。監(jiān)管部門要樹立“有限政府”理念，監(jiān)管資源有限，應(yīng)把主要精力放在行使公共權(quán)利、代表公共利益、提供公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任上，而不是有利益才管，不承擔(dān)責(zé)任就管，該管不該管的都管。

制度要規(guī)范運(yùn)行，職責(zé)要落實(shí)到位，有效監(jiān)督非常關(guān)鍵。監(jiān)管部門表現(xiàn)出來的公利人的性質(zhì)主要是在外在制度約束之下產(chǎn)生的，一旦外控疲軟，則更易于表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”的行為，從而影響公平、公正、高效的監(jiān)管。為此，要規(guī)范制度的運(yùn)行流程，建立健全對(duì)制度執(zhí)行過程和執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制，建立健全問責(zé)機(jī)制，拓寬監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督力量。監(jiān)督不僅要有自上而下的監(jiān)督，更要加大制度的社會(huì)公開力度，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作的評(píng)價(jià)考核，要堅(jiān)持以人為本、結(jié)果導(dǎo)向、客觀主觀相結(jié)合的原則，推動(dòng)監(jiān)管改進(jìn)，提高監(jiān)管效率。近年來，產(chǎn)品安全事故頻發(fā)，關(guān)鍵是沒有把消費(fèi)者的利益和健康放在優(yōu)先考慮的位置，往往擔(dān)心問題暴露后，影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展，影響政績(jī)，也往往習(xí)慣掩蓋問題，導(dǎo)致小事拖大。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作的評(píng)價(jià)，應(yīng)以監(jiān)管結(jié)果為主要考核指標(biāo)，而不是在工作總結(jié)中提到的“出動(dòng)執(zhí)法人員多少人次，查處違法案件多少件，罰沒多少款項(xiàng)、取締和停產(chǎn)了多少違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)等”總結(jié)監(jiān)管成績(jī)。結(jié)果導(dǎo)向可以不斷提高監(jiān)管行為的“自利性”與“公利性”的一致程度，追求監(jiān)管實(shí)效，進(jìn)而成為改進(jìn)監(jiān)管模式及監(jiān)管流程的原動(dòng)力。產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的有效性作為公共產(chǎn)品，必須要接受公眾的評(píng)判，以百姓“滿意度”作監(jiān)管工作有效性的考量尺度，這樣可以反映監(jiān)管部門的服務(wù)對(duì)象和相關(guān)利益群體的愿望和要求，克服績(jī)效評(píng)估公開性、透明度不夠，缺乏社會(huì)監(jiān)督的弊端。

新一屆政府執(zhí)政以來，我們可以看出，政府改革的方向是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，全面打造一個(gè)既有中國(guó)特色又順應(yīng)時(shí)代潮流的現(xiàn)代政府，建設(shè)一個(gè)“法治政府和服務(wù)型政府”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理體制改革的大背景下，身?yè)?dān)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，政府控制和管理的觀念必須讓位于規(guī)范、調(diào)控和服務(wù)的觀念，管理的觀念應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼睦砟?，既要正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，又要在政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民個(gè)人之間形成合作與良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)多元共治，真正擔(dān)負(fù)起產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)護(hù)人角色。

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