【摘要】土地利用要順應(yīng)低碳發(fā)展的要求，實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展與共贏，就必須采用低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用，確保土地利用的“低排放、高效率、高效益”。

【關(guān)鍵詞】低碳經(jīng)濟(jì)；土地可持續(xù)利用；問題；措施

一、低碳經(jīng)濟(jì)環(huán)境下土地利用的定義

在低碳經(jīng)濟(jì)這一背景下，土地利用應(yīng)拋開單一的“利益導(dǎo)向型”標(biāo)準(zhǔn)，重視土地的生態(tài)價值，提高土地的利用效率，維護(hù)土地的經(jīng)濟(jì)效益，因地制宜的采取和推廣“低排放、高效率、高效益”的低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用。

低排放，是指通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地碳匯保育、城市建設(shè)低碳化等手段最大限度的降低土地利用碳排放，注重土地生態(tài)利用，減小土地利用行為對環(huán)境的破壞性影響；高效率，是指通過土地立體開發(fā)、混合利用、存量土地利用等方式，減少土地閑置等土地浪費(fèi)的行為，提高土地資源的利用效率；高效益是指通過土地集約利用、產(chǎn)業(yè)用地工地政策調(diào)節(jié)等措施，提高低能耗、高經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)業(yè)用地比例，提高土地單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

二、低碳經(jīng)濟(jì)環(huán)境下城市土地可持續(xù)利用存在的問題

（1）土地利用規(guī)劃不科學(xué)

土地利用存在的某些不合理以及管理的相對滯后，使得土地規(guī)劃的操作性不強(qiáng)，在實際的土地開發(fā)過程中，不能完全貫徹對于用地類型、開發(fā)程度等規(guī)劃，出現(xiàn)占用生態(tài)用地、土地囤積浪費(fèi)、土地低效開發(fā)等問題。

第一，土地規(guī)劃的相互脫節(jié)?！冻青l(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃》和《土地利用規(guī)劃》是對土地集約節(jié)約利用具有宏觀指導(dǎo)調(diào)控作用的文本，但分屬不同的管理部門，兩大規(guī)劃之間往往存在著一些不配套、不協(xié)調(diào)的地方，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的脫節(jié)，以及城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)空間布局和環(huán)境容量的不協(xié)調(diào)，致使實際操作性不強(qiáng)。

第二，土地供應(yīng)年度規(guī)劃不科學(xué)。往往沒有對年度土地的供應(yīng)總量、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)等做好計劃，尤其是對經(jīng)營性用地未分年度嚴(yán)格控制，隨意性較大，影響了土地的集約節(jié)約利用水平。城鎮(zhèn)土地規(guī)劃嚴(yán)重滯后，規(guī)劃跟著項目走。各級土地利用規(guī)劃的編制沒有考慮到不同區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)劃以及與各級土地利用總體規(guī)劃相銜接的問題，孤立而片面的情況時有發(fā)生。

第三，用地定位不明確。根據(jù)土地用途管制的需要，縣級以上土地利用總體規(guī)劃確定的各類用地指標(biāo)，最終要通過鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃落實到具體地塊，但在一些地方鄉(xiāng)級規(guī)劃與這個要求有很大差距。有的規(guī)劃建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地沒有落實用地范圍，農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍多不落實，尤其是對土地開發(fā)復(fù)墾整理未作充分調(diào)查研究，定位落實較差。這些都不利用土地經(jīng)濟(jì)價值的挖掘與生態(tài)價值的發(fā)揮。

第四，規(guī)劃制定和審批的周期過長。特別是省會中心城市，按規(guī)定兩個規(guī)劃都必須報國家批準(zhǔn)，審批的要求更加嚴(yán)格、程序更加復(fù)雜、時間更長。

第五，缺乏切實可行的實施辦法。由于以上原因，造成一些城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足。

（2）土地管理體系建設(shè)不規(guī)范

從土地管理體系建設(shè)分析，我國現(xiàn)行的土地管理制度是以各個部門來劃分土地的管理事項而非考慮土地的資源和資產(chǎn)屬性及城鄉(xiāng)一體化的土地市場進(jìn)行制度安排，發(fā)改委、國土部門、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門等都有不同的土地管理職能，交通、教育、衛(wèi)生等部門都規(guī)定了行業(yè)建設(shè)的用地標(biāo)準(zhǔn)，相互間協(xié)調(diào)和銜接不夠，導(dǎo)致多頭管理、相互分割的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成了用地管理的混亂。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求對應(yīng)的是不同的用地類型。由于工業(yè)化迅速發(fā)展，城市化不斷推進(jìn)，城市人口大幅度增加，全國用地結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化，表現(xiàn)出城市工礦用地絕對量和比重的擴(kuò)大和提高，城市用地結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，城市居民住宅用地和公共用地的數(shù)量和比例普遍提高，而生產(chǎn)性用地相對減少和降低。

（4）土地生態(tài)補(bǔ)償體系不健全

在生態(tài)保護(hù)方面還存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺。這種狀況使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者，破壞者與受害者之間的不公平分配，導(dǎo)致了受益者無償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵；破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使中國的生態(tài)保護(hù)面臨很大困難，而且也影響了地區(qū)之間以及利益相關(guān)者之間的和諧。

（5）低碳觀念普及度不高

傳統(tǒng)觀念是影響我國土地低碳利用的一個因素。以住房為例，雖然我國不是世界上很發(fā)達(dá)的國家，但是我國住房自有率卻是世界上最高的，據(jù)資料顯示，我國住房自有率達(dá)到了83%，而美國只有70%，德國只有40%，其他很多國家的租房比例也很高。追究其根源，源自于我國傳統(tǒng)文化中對房子的重視，擁有房子不僅是生存的需要也是身份和財富的象征。

三、低碳經(jīng)濟(jì)環(huán)境下土地可持續(xù)利用的對策研究

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低碳化

在城市建設(shè)中，應(yīng)充分考慮土地的生態(tài)價值，高度重視對地面的非硬化鋪設(shè)，盡量減少硬化材料的使用，以保護(hù)地面的生態(tài)系統(tǒng)和固碳通氣透水的自然功能。對于必要的硬化地面產(chǎn)生的問題，應(yīng)探索采用新技術(shù)、新材料來改良彌補(bǔ)，采取透氣透水材質(zhì)，保持地面呼吸暢通，以盡量降低其負(fù)面作用。

（2）加大土地用途管制力度

實行土地用途管制制度，可以嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，促進(jìn)集約利用，提高資源配置效率，有利于建設(shè)用地市場的正?；鸵?guī)范化；可以嚴(yán)格控制農(nóng)用地流向建設(shè)用地，有利于從根本上保護(hù)耕地。同時，通過增設(shè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)，為土地利用總體規(guī)劃的有效實施提供保證。

（3）強(qiáng)化土地供地政策的導(dǎo)向作用

通過供地政策減少土地利用碳排放就是要采取“區(qū)別對待，有保有壓”的土地供應(yīng)政策，有效地引導(dǎo)了投資方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，把優(yōu)化結(jié)構(gòu)作為重要抓手，有力助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。以土地供應(yīng)政策為提高高碳特征產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入門檻、促進(jìn)低碳特征產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。調(diào)整優(yōu)化國土資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，大力促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，提高資源利用效率。

（4）培育完善土地市場

以經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)核心是要提高建設(shè)用地的取得和保有成本。如在土地成本中加大征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的比重、提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)、提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓總價款逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重等。

（5）創(chuàng)新環(huán)保法律體系

近10年來，在新聞媒體上屢屢曝光的很多重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，無不與有關(guān)的政府或政府部門沒有積極、規(guī)范地履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)有關(guān)。在大量的這類案件或事件中，在有關(guān)企業(yè)的違法、違規(guī)的背后，往往有政府有法不依情況的存在，而且正是這種政府有法不依的情況，導(dǎo)致有關(guān)企業(yè)的違法屢禁不止，愈演愈烈。新的環(huán)保法應(yīng)在法律層次上總體落實政府環(huán)保公共職能；在政府部門中分配環(huán)境保護(hù)職能；為政府履行環(huán)境保護(hù)職能規(guī)定基本組織保障，并規(guī)定各類法律主體在環(huán)境法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。

四、結(jié)語

低碳經(jīng)濟(jì)視角下，合理的土地利用也應(yīng)該樹立土地利用生態(tài)觀，將土地利用帶來的碳排放控制在自然資源和環(huán)境能夠有效配置和利用的范圍內(nèi)，并且高度重視土地的生態(tài)功能；同時要以資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為前提，保證當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理土地需求，充分提高土地利用效率、深挖土地經(jīng)濟(jì)價值。而低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式能夠很好的滿足這種發(fā)展要求。

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