【摘要】目前城鎮(zhèn)化帶來的土地利用優(yōu)勢是城鎮(zhèn)化加強(qiáng)了土地的集約利用度，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu)。小城鎮(zhèn)建設(shè)中規(guī)劃利用土地存在的問題是用地方式粗放，盲目擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散和建設(shè)用地秩序混亂，還存在新建占地和廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒并存和復(fù)墾困難造成農(nóng)用地減少的現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃利用土地，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的規(guī)劃體系，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地與保障經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要不斷完善土地市場，建立政府和市場有機(jī)結(jié)合的土地利用模式，同時(shí)加快“城中村”和“空心村”的改造步伐。

【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化；土地規(guī)劃；土地利用；國土管理

土地是一切生產(chǎn)和生活的源泉，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中應(yīng)對土地作出合理的規(guī)劃，以使土地能夠得到合理的開發(fā)利用，因?yàn)橥恋厥遣豢稍偕Y源，對土地的合理規(guī)劃利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，小城鎮(zhèn)建設(shè)中的各種用地之間的矛盾比較突出。因此，必須正確引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約利用有限的土地資源，正確處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地問題，這也是當(dāng)前國土資源管理的工作重點(diǎn)。

1. 城鎮(zhèn)化帶來的土地利用優(yōu)勢

小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)使土地的合理利用、集約程度得到提高，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并村定點(diǎn)，可以節(jié)約大量農(nóng)村宅基用地[1]。隨著經(jīng)濟(jì)特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強(qiáng)。此外，城鎮(zhèn)化優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局結(jié)構(gòu)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展使格局零亂分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)區(qū)集中，眾多配套的基礎(chǔ)建設(shè)得到共用，基建成本大幅度降低，一定程度上節(jié)省了大量的建設(shè)用地。

2. 小城鎮(zhèn)建設(shè)中規(guī)劃利用土地存在的問題

近幾年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，小城鎮(zhèn)得到了迅速發(fā)展。但在其發(fā)展過程中，許多地方所編制的建設(shè)規(guī)劃都不盡合理，并且存在隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：

2.1 用地方式粗放，盲目擴(kuò)張，結(jié)構(gòu)不夠合理 由于缺少有效的節(jié)約用地措施和合理的調(diào)控、約束手段，小城鎮(zhèn)土地過多的采用粗放式外延擴(kuò)張的用地模式；在結(jié)構(gòu)上，工業(yè)用地所占比重較高，居住用地、公共設(shè)施用地、道路用地、生產(chǎn)性用地、綠地等所占比重較低，不合理占用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象十分普遍，造成土地利用率較低。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地秩序混亂 目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托，具有明顯的地域?qū)傩訹2]，而建設(shè)用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化，加上隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資逐漸成為衡量一個(gè)地力政府能力的標(biāo)志，許多地區(qū)依靠各種優(yōu)惠政策，尤其是土地的使用權(quán)，紛紛引進(jìn)外來企業(yè)大規(guī)模進(jìn)駐，很少考慮土地規(guī)劃和建設(shè)水平，結(jié)果導(dǎo)致土地粗放利用的不良局面。

2.3 新建占地和廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒并存，復(fù)墾困難造成農(nóng)用地減少 因新的小城鎮(zhèn)建設(shè)繼續(xù)擴(kuò)大占地，而舊的小城鎮(zhèn)又沒及時(shí)復(fù)墾利用，事實(shí)上這些土地即使被復(fù)墾利用，也需逐步恢復(fù)提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接和間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少，土地利用率下降。

3. 小城鎮(zhèn)建設(shè)中合理規(guī)劃利用土地的措施

小城鎮(zhèn)發(fā)展將是我國城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地也將成為農(nóng)用地非農(nóng)化最快的領(lǐng)域[3]。因此，小城鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，只有通過科學(xué)規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施，才能做到小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地合理利用的有機(jī)協(xié)調(diào)，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

3.1 建立科學(xué)的規(guī)劃體系，形成向心型的城鎮(zhèn)化趨勢 小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等共同構(gòu)成了小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃體系，該體系是政府調(diào)控土地市場，實(shí)現(xiàn)土地合理利用的重要手段。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的制定和執(zhí)行，要嚴(yán)格符合土地利用總體規(guī)劃的要求，并與基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃和土地整理規(guī)劃結(jié)合起來，小城鎮(zhèn)發(fā)展用地要根據(jù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長的準(zhǔn)確預(yù)測，來確定不同的開發(fā)期和相應(yīng)的用地?cái)?shù)量，從而形成一個(gè)集聚核心，形成向心型的城鎮(zhèn)化趨勢。

3.2 保護(hù)耕地與保障經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展 首先要立足于內(nèi)涵挖潛，集約利用土地當(dāng)前的小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須把這種大量浪費(fèi)土地的發(fā)展力式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵、集約的發(fā)展力式，通過建立土地供給的引導(dǎo)和制約機(jī)制，規(guī)范和限制小城鎮(zhèn)建設(shè)對土地利用的數(shù)量增長[4]。同時(shí)還要嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度，逐步規(guī)范用地行為，并快速建立土地開發(fā)與復(fù)墾制度，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)盡量利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地，盡量少占用耕地，對于確實(shí)需要占用耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)規(guī)定其組織開發(fā)和復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地，或向土地管理部門繳納相應(yīng)的造地費(fèi)，由土地管理部門把這筆費(fèi)用轉(zhuǎn)給具有開發(fā)或復(fù)墾潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，力爭做到耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

3.3 不斷完善土地市場，建立政府和市場有機(jī)結(jié)合的土地利用模式 以有償使用為核心內(nèi)容的多種形式的小城鎮(zhèn)土地使用制度改革，促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，并且為小城鎮(zhèn)建設(shè)開辟了新的資金來源，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但目前在小城鎮(zhèn)土地市場的發(fā)展中，還存在著許多問題，必須沿著市場化方向深化小城鎮(zhèn)土地使用制度的改革[5]。要進(jìn)一步規(guī)范土地一級市場，從強(qiáng)化市場服務(wù)和加強(qiáng)市場監(jiān)管，要嚴(yán)格公開出讓土地的操作程序，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定公開出讓，落實(shí)全程監(jiān)控，并依法征收管理土地收益。

3.4 加快“城中村”和“空心村”的改造步伐 “城中村”的建設(shè)布局要符合小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行整理，把整理出來的空地再用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，真正做到“城中村”與城鎮(zhèn)的有機(jī)銜接，同時(shí)，通過“村改居”，將小城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的土地由政府統(tǒng)一征收為國有，納入政府土地儲(chǔ)備庫，真正實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約合理用地。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要堅(jiān)持小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的原則，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，著力于“空心村”的改造，將騰出的農(nóng)村集體建設(shè)用地整理成耕地或建設(shè)用地，確保長遠(yuǎn)利益。

總之，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)從大局出發(fā)，處理好近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，采取有力措施，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。要從實(shí)際出發(fā)，合理確定用地規(guī)模，嚴(yán)格控制建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，避免雙重占地。要把控制小城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為重點(diǎn)來抓，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當(dāng)進(jìn)行遷村并點(diǎn)的工作，真正實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約合理用地。

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